Wyrok - II OSK 1427/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gmi. Dnia 25 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzena Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy i Miasta Odolanów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Po 821/24 w sprawie ze skargi Gminy i Miasta Odolanów na rozstrzygnięcie nadzoOddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gmi. Dnia 25 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzena Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy i Miasta Odolanów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Po 821/24 w sprawie ze skargi Gminy i Miasta Odolanów na rozstrzygnięcie nadzo
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Szymańska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Uzasadnienie.Wyrokiem z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Po 821/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy i Miasta Odolanów, dalej: także: "Gmina", "skarżąca", na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego, dalej także: "Wojewoda", z dnia 31 października 2024 r., nr IR-III.4131.632.2024.11, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania.Gmina i Miasto Odolanów wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżyła wyrok w całości. Zarzuciła:1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 – dalej także: "u.p.z.p."), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie że w ramach władztwa planistycznego gmina nie ma uprawnienia do uchylenia planu ponieważ nie wynika to z żadnego przepisu prawa materialnego tej ustawy,2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) poprzez jego błędne zastosowanie do uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego w części, podczas gdy uchylenie planu nie polega zastąpieniu ustaleń planu innymi unormowaniami, uchylenie planu nie polega więc zmianach merytorycznych regulacji w zakresie planowania przestrzennego,3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie że wynika z niego zasada że ma on zapobiegać uchyleniom planu i poprzez to obejściu rygorystycznych procedur planistycznych a poprzez to zakaz uchylenia planu miejscowego w części, który polega na uchyleniu planu bez zastosowania takich właśnie procedur związanych z uchwaleniem bądź zmianą planu,4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie że uchylenie planu jest merytoryczną zmianą istniejącego planu do terenu "gdyż de facto podjętą uchwałą dokonano zmiany w istniejącym planie miejscowy zagospodarowania przestrzennego dla pojedynczej działki",5. naruszenie prawa materialnego tj. art. 32 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do niniejszej sprawy polegającej na uchyleniu planu i przyjęcie że w takim przypadku jedynym dopuszczalnym sposobem działania jest aktualizacja planu w drodze jego zmiany.6. naruszenie prawa procesowego tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody.Wniosła o:1) uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego skargą do WSA w Poznaniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego,2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym; skarżąca zrzekła się rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje stanowisko zajęte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1256/25 i II OSK 1257/25.Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nawet w zakresie ograniczonym do niektórych tylko nieruchomości objętych tym planem miejscowym, jest w istocie zmianą planu miejscowego, która zgodnie z art. 27 u.p.z.p. powinna być przeprowadzona w takim trybie, w jakim plan miejscowy jest uchwalany. Takie uchylenie planu miejscowego powoduje bowiem zmianę stanu prawnego polegającą na tym, że w zakresie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy dla określonego terenu przestają obowiązywać ustalenia planu miejscowego i zaczynają obowiązywać w tym zakresie regulacje ustawowe stanowiące podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 50 - 66a u.p.z.p.). Wbrew zatem temu, co się twierdzi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (pkt 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej), poprzez uchylenie planu miejscowego w określonej części dochodzi do merytorycznej zmiany w zakresie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy dla określonego terenu objętego tą uchylaną częścią planu miejscowego.Z uzasadnienia skargi kasacyjnej (pkt 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej) wynika, że według skarżącej kasacyjnie, istotne znaczenie ma także to, iż co do zasady nie istnieje prawny obowiązek uchwalenia planu miejscowego. Zatem, skoro nie istnieje prawny obowiązek uchwalenia planu miejscowego, to uchylenie planu miejscowego jest niejako powrotem do dozwolonego przez prawo stanu prawnego, czyli braku planu miejscowego (oczywiście z wyjątkiem takich sytuacji, gdy istnieje prawny obowiązek uchwalenia planu miejscowego). Zdaniem skarżącej, uchylenie w takiej sytuacji planu miejscowego jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, która może w ramach tego władztwa przede wszystkim zdecydować, czy plan miejscowy dla określonego terenu (o ile wyjątkowo przepisy ustawy dla tego terenu nie nakazują uchwalenia planu miejscowego) w ogóle uchwalić. Jednakże w tym przypadku pomija się istotną cechę planu miejscowego, mianowicie to, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym plan miejscowy stanowi w okresie jego obowiązywania podstawę różnorodnych decyzji, nie tylko w znaczeniu prawnym (np. dotyczących pozwolenia na budowę), ale rozumianych szerzej, jako wszelkich decyzji w zakresie interesów jednostek związanych z prawem własności nieruchomości (przede wszystkim decyzje o nabyciu lub sprzedaży nieruchomości). Chodzi przy tym o decyzje dotyczące nie tylko tych nieruchomości, które są objęte tą częścią planu miejscowego, która jest uchylana, ale także nieruchomości sąsiednich. Dopuszczenie uchylenia części planu miejscowego z pominięciem procedury właściwej dla jego uchwalenia prowadziłoby do całkowitego pominięcia wskazanych interesów jednostek, gdyż zostałyby one pozbawione możliwości udziału w postępowaniu, które doprowadziło do zmiany stanu prawnego, w oparciu o który podjęły one istotne dla swych interesów decyzje.Zauważyć przy tym należy, że powołany art. 27b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi argument przeciwko dopuszczeniu uchylenia planu miejscowego lub jego części. Przede wszystkim z powołanego przepisu wynika, że ustawodawca dostrzegając konieczność uproszczenia w niektórych okolicznościach procedury uchwalenia lub zmiany planu miejscowego wprowadził możliwość uproszczonego postępowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany, ale nie przewidział możliwości uchylenia planu miejscowego lub jego części. Ponadto, nawet w tym uproszczonym postępowaniu ustawodawca przewiduje partycypację społeczną, dopuszczając jedynie ograniczenie jej do zbierania uwag oraz prowadzenia konsultacji społecznych przez okres co najmniej 14 dni (art. 27b ust. 8 u.p.z.p.).Trafne jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zakaz uchylenia planu miejscowego lub jego części wynika z art. 32 ust. 2 zdanie drugie u.p.z.p. Powołany przepis jest szczególnie istotny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w której skarżąca kasacyjnie przyznaje, że uchwałę o uchyleniu w części planu miejscowego podjęto z uwagi na zdezaktualizowanie się w tym zakresie planu miejscowego (pkt 1 i 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Z powołanego przepisu wynika zaś, że w przypadku uznania przez radę gminy po przeprowadzeniu oceny aktualności planu miejscowego, że plan miejscowy jest nieaktualny, rada gminy podejmuje działania, o których mowa w art. 27 u.p.z.p. Powołany przepis przewiduje więc wyraźnie, że w przypadku zdezaktualizowania się planu miejscowego należy go zmienić w takim trybie, w jakim został uchwalony, a nie jedynie uchylić z pominięciem tego trybu. W skardze kasacyjnej, poza przytoczeniem lakonicznej podstawy kasacyjnej odnoszącej się do powołanego przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 2 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie odniesiono się szerzej do tego argumentu Sądu pierwszej instancji.Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentu polegającego na odwołaniu się do wyroku NSA z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 736/18, w którym dopuszczono uchylenie uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, zauważyć należy, że w tej sprawie uchylenie uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego dopuszczono jako skutek uwzględnienia wezwania, o którym była mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Podobne zagadnienie występuje w związku ze stosowaniem art. 54 § 3 P.p.s.a., który przewiduje autokontrolę w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W zakresie stosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. w stosunku do uchwał, których przedmiotem jest uchwalenie lub zmiana planu miejscowego, w orzecznictwie NSA występuje rozbieżność. W wyroku NSA z 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2377/14, przyjęto, że rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność. Jednakże w późniejszych orzeczeniach przyjęto, że powołane przepisy nie dają ku temu podstaw, w szczególności dlatego, że - jak wynika z art. 54 § 3 P.p.s.a. - autokontrola może być wykonywana w granicach właściwości organu administracji, zaś rada gminy nie ma właściwości do stwierdzania nieważności własnych uchwał (patrz: wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2630/17, postanowienia NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OZ 888/24, oraz z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OZ 780/24). Powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok nie ma zatem w rozpoznawanej sprawie decydującego znaczenia. Jeżeli można by na nim oprzeć jakiś argument to raczej przeciwko tezie o dopuszczalności uchylenia przez radę gminy uchwały o planie miejscowym. Skoro bowiem uchylenie lub stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w orzecznictwie NSA wyklucza się w ramach postępowania autokontrolnego, zawierającego co do zasady podstawy do uchylenia aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, to tym bardziej powinno to być wykluczone, gdy nie występuje takie postępowanie autokontrolne, zaś plan miejscowy uchylono w części tylko z tego względu, że stał się on nieaktualny.Podsumowując można stwierdzić, że z art. 27 oraz art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w przypadku, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się nieaktualny w całości lub w części rada gminy jest uprawniona do jego zmiany odpowiednio w całości lub w części w takim trybie, w jakim plany miejscowe są uchwalane. Rada gminy nie jest natomiast w takim przypadku uprawniona do podjęcia uchwały o uchyleniu planu w całości lub w części. Mając na uwadze takie rozumienie art. 27 i art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy, że wszystkie podstawy kasacyjne przytoczone w skardze kasacyjnej są niezasadne.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.