Wyrok - VII SA/Wa 1029/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 25 września 2025
Teza
Oddalono skargę. Administracyjne postępowanie, Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Szczepan Borowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 marca 2025 r. znak DOA-WPPOH.612.724.2023.IWo w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi P. B. ("skOddalono skargę. Administracyjne postępowanie, Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Szczepan Borowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 marca 2025 r. znak DOA-WPPOH.612.724.2023.IWo w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi P. B. ("sk
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 września 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Joanna Gierak-Podsiadły
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi P. B. ("skarżący") jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ("GDOŚ", "organ zażaleniowy") z 26 marca 2025 r., znak DOA-WPPOH.612.724.2023.IWo, kończące postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:Pismem z 25 października 2023 r. Wójt Gminy Wydminy zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie ("RDOŚ", "organ I instancji") o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu na działce nr ewid. [...], na wysokości działki nr ewid. [...].Po rozpatrzeniu ww. wniosku, organ I instancji postanowieniem z 13 listopada 2023 r., znak WSTŁ.612.15.60.2023.AK, na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 106 § 5 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm., dalej: "u.o.p.") odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając to postanowienie organ I instancji stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji stoi w sprzeczności z zakazem, unormowanym w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Ełckiego (Dz. Urz. Woj. Warm-Maz. Nr 74, poz. 1259 ze zm., dalej: "Uchwała"). Ocenił również, że nie jest możliwe zastosowanie w sprawie odstępstw od ww. zakazu.Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, opisanym na wstępie postanowieniem GDOŚ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 13 listopada 2023 r.Uzasadniając zaskarżone postanowienie GDOŚ przedstawił, że w związku z wątpliwościami wynikłymi w trakcie prowadzonego postępowania stwierdził, że w przedmiotowej sprawie niezbędne jest uzupełnienie dowodów i materiałów. Wobec powyższego, w trybie art. 136 k.p.a., przeprowadzono w obecności inwestora oględziny.Następnie organ zażaleniowy powołał się na art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Przedstawił, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji, planowana jest do realizacji na działce nr ewid. [...], na wysokości działki nr ewid. [...], położonej w granicach [...]. Inwestycja wymagała przeprowadzenia analizy w zakresie jej zgodności z przepisami tworzącymi szczególny reżim prawny dla wskazanej formy ochrony przyrody, a w szczególności, czy nie narusza ona ograniczeń tam zawartych.GDOŚ wskazał, że zdaniem organu I instancji realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały. Na podstawie ogólnodostępnych ortofotomap i zdjęć satelitarnych, map rastrowych i topograficznych ustalono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, że teren inwestycji stanowi zatokę, gdzie wzdłuż całej linii brzegowej na wysokości działki nr [...] występuje zwarty pas szuwaru trzcinowego.Organ zażaleniowy przytoczył fragmenty protokołu z oględzin działki nr [...], przeprowadzonych 10 czerwca 2024 r., a dalej stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe.Podał, że zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy, przedmiotem inwestycji jest budowa pomostu rekreacyjnego o powierzchni w przedziale 45,0 m2 – 75,0 m2, o długości w przedziale 15,0 m – 25,0 m i szerokości w przedziale 2,5 m – 3,0 m. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na występowanie trzcinowiska na terenie inwestycji. Zgodnie z informacjami zamieszczonymi w protokole z wizji terenowej szuwar sięga do 15 m w głąb jeziora, a w szuwarze widoczny jest wyłom o szerokości 2 m. Wyłom nie jest całkowicie pozbawiony roślinności. W obszarze wyłomu miejscowo przy samym brzegu, jak również w toni wodnej, nadal występuje przerzedzony szuwar. GDOŚ zwrócił uwagę, że zgodnie z ortofotomapą dostępną na geoportal.gov.pl z lipca 2022 r. wzdłuż całej granicy przedmiotowej działki widoczny jest zwarty szuwar bez wyłomów i przerzedzeń. Ortofotomapa z lipca 2011 r. przedstawia tożsamy stan. Dodatkowo, na mapie z danymi BDOT10k, dostępnej na geoportal.gov.pl, na wysokości przedmiotowej działki zlokalizowany jest pomost. Odnosząc się do uwagi wniesionej przez skarżącego do protokołu z wizji terenowej (wskazującej, że umiejscowienie planowanego pomostu jest przewidziane w miejscu istniejącego pomostu), organ zażaleniowy stwierdził, że na terenie inwestycji znajdował się wcześniej pomost, a istniejący wyłom w szuwarze może wynikać z jego wcześniejszej lokalizacji. Analizując ww. mapę z danymi BDOT10k, na której widoczny jest nie istniejący już obecnie pomost, stwierdził, że jego umiejscowienie nie pokrywa się z planowaną lokalizacją pomostu przedstawioną na mapie załączonej przez skarżącego do protokołu z wizji terenowej. Choć na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można jednoznacznie ustalić w jaki sposób doszło do przerzedzenia szuwaru, to zdaniem organu zażaleniowego bezsprzecznym jest, że w obszarze wyłomu występują nadal miejscowo fragmenty szuwaru, co daje podstawy by stwierdzić, że budowa pomostu o szerokości w przedziale 2,5 m – 3 m spowoduje ich usunięcie. O istnieniu trzcinowiska, jak również zamiarze jego częściowego usunięcia, świadczy także treść zażalenia.W dalszej kolejności GDOŚ wyjaśnił, że litoral to strefa zbiornika wodnego przylegająca do brzegu. Jest ona w zasadzie jedyną strefą jeziora, w której występują rośliny zakorzenione o ogromnym znaczeniu dla funkcjonowania całego ekosystemu zbiornika wodnego. Dlatego też szuwary trzcinowe to ważny element ekosystemów wodnych m. in. ze względów biocenotycznych. Są one schronieniem, a także miejscem żerowania ryb, innych organizmów wodnych oraz ptactwa wodno-błotnego. Obecność trzcinowisk sprzyja rozwojowi gatunków ryb, gdyż to na ich liściach przedstawiciele ichtiofauny składają ikrę. Wśród trzcinowisk znajdują one sprzyjające warunki rozwoju. Dotyczy to zwłaszcza trzcinowisk o znacznej szerokości i długości, bowiem to właśnie zwarte i rozległe pasy szuwarów tworzą optymalne warunki dla tarła i rozwoju ryb. Zwartość trzcinowiska powoduje, że złożona przez ryby ikra, jak również wylęg i narybek, są osłonięte od falowania i mogą się dzięki temu rozwijać. Ograniczenie falowania ma duże znaczenie z uwagi na możliwość mechanicznego uszkodzenia ikry, czy też jej zamulenia. Ponadto umożliwia ono ograniczenie wystąpienia gwałtownych wahań warunków inkubacji na skutek napływu chłodniejszej wody z jeziora. Tym samym trzcinowiska stanowią strefy ochronne powodujące, że zmiana parametrów wody, zwłaszcza temperatury, następuje stopniowo. Funkcja ta jest realizowana również poprzez utrudnianie presji drapieżników na populacje tarłowe. Jednorodne, gęste pasy szuwarów w znaczny sposób zacieniają wodę, chronią w ten sposób ikrę przed nadmiernym promieniowaniem słonecznym, zapewniając optymalne warunki rozwoju. Eliminacja trzcinowisk wywołuje niekorzystne skutki przyrodnicze, przyczynia się do fragmentacji pasa szuwarów, i tym samym wpływa negatywnie na bytujące tam gatunki ptaków, ryb, płazów i gadów. Zniszczenie roślinności nadwodnej i podwodnej pozbawia zwierzęta wodne oraz ptactwo nadwodne miejsc schronienia i rozrodu.Podnosząc powyższe GDOŚ nie zgodził się następnie ze stanowiskiem skarżącego, wskazującym, że realizacja przedsięwzięcia nie doprowadzi do fragmentacji trzcinowiska, nie doprowadzi do nieodwracalnych zmian w siedlisku oraz nie doprowadzi do zaburzenia fauny związanej z jeziorem G., a także nie wpłynie na prawidłowy rozwój ryb. Fakt, że organ I instancji podczas wizji terenowej nie zaobserwował gatunków oraz ich miejsc rozrodu w miejscu planowanej inwestycji, nie oznacza, że one tam nie występują. Uwarunkowania przyrodnicze w miejscu planowanej inwestycji stanowią dogodne miejsce do żerowania ryb, a szuwar dogodne miejsce schronienia dla organizmów wodnych oraz ptactwa wodno-błotnego. Biorąc pod uwagę powyższe oraz bogactwo ekosystemów wodnych, w ocenie organu zażaleniowego za bezsprzeczne należy uznać występowanie przedstawicieli fauny w obszarze objętym planowanym przedsięwzięciem.Podsumowując, GDOŚ stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji (związana z usunięciem przez skarżącego szuwaru z terenu inwestycji) będzie stanowić naruszenie zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały.Następnie organ zażaleniowy przeanalizował możliwość odstępstw od ww. zakazu. Odnosząc się do odstępstwa zawartego w treści ww. zakazu, przytoczył art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym. Podkreślił, że definicja "amatorskiego połowu ryb" nie wskazuje, aby do prowadzenia takiego połowu niezbędna była budowa pomostu. Powołując się na art. 6 ust. 2 ww. ustawy podał, że zawarta w nim definicja legalna nie wskazuje, aby budowa pomostów była decydującym elementem racjonalnej gospodarki rybackiej, nierozerwalnie z nią związanym. Argumentacja skarżącego, że pomost będzie wykorzystywany do amatorskiego połowu ryb i będzie elementem racjonalnej gospodarki rybackiej jest chybiona.GDOŚ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą również odstępstwa, o których mowa w § 5 ust. 2 Uchwały i w art. 24 ust. 2 u.o.p. Ocenił jednocześnie, że realizacja planowanej inwestycji nie naruszy zakazu, określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały.Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie organu zażaleniowego z 26 marca 2025 r., skarżący podniósł, że sprawa uzgodnieniowa trwa już kilka lat. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie nie zostało szczegółowo przeanalizowane. Przedstawił, że GDOŚ podważa argumentację skarżącego i przyjmuje, że planowana inwestycja spowoduje wycięcie trzcinowiska oraz zabijanie występujących w nim zwierząt. GDOŚ zakłada same negatywne skutki usytuowania pomostu, więc powinien wydać uzgodnienie zabezpieczające, aby te warunki były określone w decyzji o warunkach zabudowy.Odpowiadając na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 26 marca 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ z 13 listopada 2023 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu na działce nr ewid. [...], na wysokości działki nr ewid. [...].W zaskarżonym postanowieniu przyjęto, że działka, na której zaprojektowano ww. inwestycję, znajduje się w granicach [...], którego funkcjonowanie reguluje uchwała nr VII/126/11 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia [...]. Przyjęto także, że przekazany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie może być zaakceptowany z uwagi na zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 1 ww. Uchwały. Jednocześnie GDOŚ uznał, że nie występują okoliczności uzasadniające zastosowanie odstępstwa od zakazu zawartego w tym przepisie – kierując się w tej ocenie powyższym przepisem Uchwały, jak również przepisem § 5 ust. 2 Uchwały oraz art. 24 ust. 2 u.o.p. Ponadto organ zażaleniowy stwierdził, że planowana inwestycja nie narusza zakazu, unormowanego w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały.Zdaniem Sądu, w świetle obowiązującego stanu prawnego i poczynionych w sprawie koniecznych ustaleń, ocena ta jest prawidłowa. GDOŚ, jako organ wyspecjalizowany w problematyce ochrony środowiska, należycie przeanalizował stan faktyczny sprawy, wyjaśnił w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego ujawnione w toku postępowania zażaleniowego wątpliwości i w konsekwencji trafnie uznał, że realizacja przedmiotowej inwestycji wiązać się będzie z naruszeniem zakazu, unormowanego w § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały.Powyższy przepis wprowadził na [...] zakaz zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką. W pełni koresponduje on z treścią art. 24 ust. 1 pkt 1 u.o.p.Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy, dotyczący działki nr ewid. [...], z uwagi na jej położenie w granicach [...], wymagał uzgodnienia w pierwszej instancji, przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska (v. art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.).Wyjaśnienia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten normuje tryb współdziałania. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ; do właściwości organu uzgadniającego decyzję przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający w postępowaniu uzgodnieniowym działa na podstawie przepisów normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i dokonuje uzgodnienia zważywszy na ten zakres. Organ ten nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dopuszczalności uzgodnienia decyzji dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. W rozpatrywanym przypadku, ze względu na stosowaną normę art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przyznającą regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kompetencję do współdziałania z organem wydającym decyzję ustalającą warunki zabudowy, obowiązkiem wskazanego organu ochrony przyrody była ocena okoliczności sprawy ze szczególnym uwzględnieniem art. 2 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 u.o.p. oraz § 5 Uchwały, co też w sprawie miało miejsce.Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym dokumentacji z przeprowadzonych w dniu 10 czerwca 2024 r. oględzin) doprowadziła Sąd do uznania, że organ zażaleniowy był uprawniony do stwierdzenia (aprobującego ocenę RDOŚ), że realizacja wnioskowanej inwestycji naruszy zakaz, unormowany w § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały. Protokół z przeprowadzonej wizji terenowej oraz sporządzona dokumentacja fotograficzna korespondują z ustaleniami organu zażaleniowego co do tego, że na terenie działki inwestycyjnej występuje trzcinowisko. Dokumentacja potwierdza, że szuwar sięga do 15 m w głąb jeziora, jak również i to, że w szuwarze widoczny jest wyłom o szerokości ok 2 m., nie pozbawiony jednak całkowicie roślinności, gdyż w jego obszarze (przy brzegu oraz w toni wodnej) zauważalny jest przerzedzony szuwar. Analiza materiału aktowego pozwala stwierdzić, że GDOŚ uprawniony był do przyjęcia, że wyłom w szuwarze powstał na skutek wcześniejszego zlokalizowania w tym miejscu pomostu. Weryfikując twierdzenia skarżącego (zaprezentowane m. in. w zażaleniu na postanowienia organu I instancji) organ zażaleniowy trafnie zaakcentował wolę skarżącego co do redukcji powierzchni szuwaru w związku z planowaną inwestycją.Zauważając powyższe Sąd podkreśla jednocześnie, że obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Wyspecjalizowany charakter organu współdziałającego w dziedzinie ochrony środowiska ma istotne znaczenie w fazie stosowania prawa materialnego. Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego (w przedmiotowej sprawie środowiska przyrodniczego), a ingerencją w prawo własności, w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 170/21; z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1488/18).W konsekwencji, zdaniem Sądu, GDOŚ uprawniony był do przyjęcia, że budowa pomostu rekreacyjnego o powierzchni w przedziale 45,0 m2 – 75,0 m2, długości w przedziale 15,0 m – 25,0 m i szerokości w przedziale 2,5 m – 3,0 m, związana z usunięciem szuwaru z terenu inwestycyjnego, będzie stanowić naruszenie zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały. Przyczyny podane przez organ (m. in. funkcje i cechy litoralu, specyfika ekosystemów wodnych, wpływ trzcinowisk na rozmnażanie i rozwój ryb, ochronne funkcje roślinności nadwodnej i podwodnej dla zwierząt wodnych oraz ptactwa nadwodnego) Sąd uważa za przekonujące, do akceptacji powyższego stanowiska. Stwierdza również, że budowa planowanego pomostu w miejscu istniejącego wyłomu może utrwalić powstały wyłom w trzcinowisku i negatywnie wpływać na możliwość odnowienia się w tym miejscu szuwaru.Sąd zauważa ponadto, że Uchwała wśród przewidzianych w § 4 ust. 3 ustaleń dotyczących czynnej ochrony ekosystemów wodnych [...] wymienia zachowanie i ochronę zbiorników wód powierzchniowych wraz z pasem roślinności (pkt 1) oraz utrzymanie i wprowadzanie zakrzewień i szuwarów wokół zbiorników wodnych (pkt 9). Ww. przepisy prawa miejscowego także potwierdzają zasadność przyjętego w niniejszej sprawie przez organy ochrony środowiska stanowiska.Wskazać również należy, że determinującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie można przypisać brakowi zaobserwowania gatunków ryb oraz miejsc ich rozrodu podczas przeprowadzonych oględzin. W porządku prawnym funkcjonuje bowiem tzw. zasada przezorności (unormowana na gruncie prawa krajowego w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz zawarta na gruncie prawa wspólnotowego w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), obligująca – jak się interpretuje - m. in. do podejmowania środków zapobiegawczych nawet w sytuacjach, w których skutki negatywnego oddziaływania na środowisko nie są w pełni znane lub udowodnione, jak również wskazująca na konieczność rozstrzygana racjonalnych wątpliwości (w zakresie możliwego negatywnego oddziaływania na środowisko) na korzyść środowiska, nie zaś na korzyść inwestora.Sąd podziela także twierdzenia organu zażaleniowego, że w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe zastosowanie żadnych odstępstw od zakazu, unormowanego w § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały. Przede wszystkim – z uwagi na stanowisko zaprezentowane przez skarżącego w zażaleniu – Sąd stwierdza, że nie było możliwe odstępstwo zawarte w treści § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały. Niewątpliwie bowiem, kierując się przepisem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym, nie sposób wywieść, by do amatorskiego połowu ryb niezbędna była budowa pomostu. Również i legalna definicja "racjonalnej gospodarki rybackiej", zawarta w powyższej ustawie, nie wskazuje, aby budowa pomostów była jej decydującym elementem i nierozerwalnie z nią związanym (tak też m. in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 26 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1675/24; z 4 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1346/24; z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1265/24).Podsumowując, w ocenie Sądu, ważąc w toku postępowania uzgodnieniowego interes społeczny, którego składową są cele ochrony przyrody, z interesem skarżącego, przejawiającym się w możliwości uzgodnienia planowanej przez niego do realizacji inwestycji, organ zażaleniowy doszedł do prawidłowego przekonania (szczególnie przez pryzmat spornego zakazu obarczającego [...]), że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie może zostać zaakceptowany z punktu widzenia ochrony przyrody.Dochodząc do powyższej konkluzji GDOŚ działał z poszanowaniem przepisów postępowania. Wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy – w tym zlecił uzupełniające postępowanie dowodowe – oraz kompleksowo ocenił należycie zebrany materiał dowodowy. Dokonana przez organ zażaleniowy ocena sprawy nie była dowolna i znajdowała potwierdzenie w materiale aktowym.Sąd wskazuje jednocześnie, z uwagi na argumenty przedstawione przez skarżącego, że na zasadność skargi w niniejszej sprawie nie mogła wpłynąć podnoszona opieszałość w prowadzeniu postępowania zażaleniowego. Stronie postępowania administracyjnego służy bowiem odrębna skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. To w ramach tego postępowania sąd administracyjny dokonuje kontroli, czy organ administracji publicznej naruszył przepisy, regulujące szybkie i terminowe załatwianie spraw.W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.. Przepis ten normuje tryb współdziałania. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ; do właściwości organu uzgadniającego decyzję przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający w postępowaniu uzgodnieniowym działa na podstawie przepisów normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i dokonuje uzgodnienia zważywszy na ten zakres. Organ ten nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dopuszczalności uzgodnienia decyzji dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. W rozpatrywanym przypadku, ze względu na stosowaną normę art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przyznającą regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kompetencję do współdziałania z organem wydającym decyzję ustalającą warunki zabudowy, obowiązkiem wskazanego organu ochrony przyrody była ocena okoliczności sprawy ze szczególnym uwzględnieniem art. 2 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 u.o.p. oraz § 5 Uchwały, co też w sprawie miało miejsce.Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym dokumentacji z przeprowadzonych w dniu 10 czerwca 2024 r. oględzin) doprowadziła Sąd do uznania, że organ zażaleniowy był uprawniony do stwierdzenia (aprobującego ocenę RDOŚ), że realizacja wnioskowanej inwestycji naruszy zakaz, unormowany w § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały. Protokół z przeprowadzonej wizji terenowej oraz sporządzona dokumentacja fotograficzna korespondują z ustaleniami organu zażaleniowego co do tego, że na terenie działki inwestycyjnej występuje trzcinowisko. Dokumentacja potwierdza, że szuwar sięga do 15 m w głąb jeziora, jak również i to, że w szuwarze widoczny jest wyłom o szerokości ok 2 m., nie pozbawiony jednak całkowicie roślinności, gdyż w jego obszarze (przy brzegu oraz w toni wodnej) zauważalny jest przerzedzony szuwar. Analiza materiału aktowego pozwala stwierdzić, że GDOŚ uprawniony był do przyjęcia, że wyłom w szuwarze powstał na skutek wcześniejszego zlokalizowania w tym miejscu pomostu. Weryfikując twierdzenia skarżącego (zaprezentowane m. in. w zażaleniu na postanowienia organu I instancji) organ zażaleniowy trafnie zaakcentował wolę skarżącego co do redukcji powierzchni szuwaru w związku z planowaną inwestycją.Zauważając powyższe Sąd podkreśla jednocześnie, że obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Wyspecjalizowany charakter organu współdziałającego w dziedzinie ochrony środowiska ma istotne znaczenie w fazie stosowania prawa materialnego. Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego (w przedmiotowej sprawie środowiska przyrodniczego), a ingerencją w prawo własności, w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 170/21; z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1488/18).W konsekwencji, zdaniem Sądu, GDOŚ uprawniony był do przyjęcia, że budowa pomostu rekreacyjnego o powierzchni w przedziale 45,0 m2 – 75,0 m2, długości w przedziale 15,0 m – 25,0 m i szerokości w przedziale 2,5 m – 3,0 m, związana z usunięciem szuwaru z terenu inwestycyjnego, będzie stanowić naruszenie zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały. Przyczyny podane przez organ (m. in. funkcje i cechy litoralu, specyfika ekosystemów wodnych, wpływ trzcinowisk na rozmnażanie i rozwój ryb, ochronne funkcje roślinności nadwodnej i podwodnej dla zwierząt wodnych oraz ptactwa nadwodnego) Sąd uważa za przekonujące, do akceptacji powyższego stanowiska. Stwierdza również, że budowa planowanego pomostu w miejscu istniejącego wyłomu może utrwalić powstały wyłom w trzcinowisku i negatywnie wpływać na możliwość odnowienia się w tym miejscu szuwaru.Sąd zauważa ponadto, że Uchwała wśród przewidzianych w § 4 ust. 3 ustaleń dotyczących czynnej ochrony ekosystemów wodnych [...] wymienia zachowanie i ochronę zbiorników wód powierzchniowych wraz z pasem roślinności (pkt 1) oraz utrzymanie i wprowadzanie zakrzewień i szuwarów wokół zbiorników wodnych (pkt 9). Ww. przepisy prawa miejscowego także potwierdzają zasadność przyjętego w niniejszej sprawie przez organy ochrony środowiska stanowiska.Wskazać również należy, że determinującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie można przypisać brakowi zaobserwowania gatunków ryb oraz miejsc ich rozrodu podczas przeprowadzonych oględzin. W porządku prawnym funkcjonuje bowiem tzw. zasada przezorności (unormowana na gruncie prawa krajowego w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz zawarta na gruncie prawa wspólnotowego w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), obligująca – jak się interpretuje - m. in. do podejmowania środków zapobiegawczych nawet w sytuacjach, w których skutki negatywnego oddziaływania na środowisko nie są w pełni znane lub udowodnione, jak również wskazująca na konieczność rozstrzygana racjonalnych wątpliwości (w zakresie możliwego negatywnego oddziaływania na środowisko) na korzyść środowiska, nie zaś na korzyść inwestora.Sąd podziela także twierdzenia organu zażaleniowego, że w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe zastosowanie żadnych odstępstw od zakazu, unormowanego w § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały. Przede wszystkim – z uwagi na stanowisko zaprezentowane przez skarżącego w zażaleniu – Sąd stwierdza, że nie było możliwe odstępstwo zawarte w treści § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały. Niewątpliwie bowiem, kierując się przepisem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym, nie sposób wywieść, by do amatorskiego połowu ryb niezbędna była budowa pomostu. Również i legalna definicja "racjonalnej gospodarki rybackiej", zawarta w powyższej ustawie, nie wskazuje, aby budowa pomostów była jej decydującym elementem i nierozerwalnie z nią związanym (tak też m. in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 26 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1675/24; z 4 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1346/24; z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1265/24).Podsumowując, w ocenie Sądu, ważąc w toku postępowania uzgodnieniowego interes społeczny, którego składową są cele ochrony przyrody, z interesem skarżącego, przejawiającym się w możliwości uzgodnienia planowanej przez niego do realizacji inwestycji, organ zażaleniowy doszedł do prawidłowego przekonania (szczególnie przez pryzmat spornego zakazu obarczającego [...]), że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie może zostać zaakceptowany z punktu widzenia ochrony przyrody.Dochodząc do powyższej konkluzji GDOŚ działał z poszanowaniem przepisów postępowania. Wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy – w tym zlecił uzupełniające postępowanie dowodowe – oraz kompleksowo ocenił należycie zebrany materiał dowodowy. Dokonana przez organ zażaleniowy ocena sprawy nie była dowolna i znajdowała potwierdzenie w materiale aktowym.Sąd wskazuje jednocześnie, z uwagi na argumenty przedstawione przez skarżącego, że na zasadność skargi w niniejszej sprawie nie mogła wpłynąć podnoszona opieszałość w prowadzeniu postępowania zażaleniowego. Stronie postępowania administracyjnego służy bowiem odrębna skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. To w ramach tego postępowania sąd administracyjny dokonuje kontroli, czy organ administracji publicznej naruszył przepisy, regulujące szybkie i terminowe załatwianie spraw.W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.