Wyrok - II OSK 2003/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjnąOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 310/24 w sprawie ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia 4 października 2018 r. nr LV/480/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowOddalono skargę kasacyjnąOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 310/24 w sprawie ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia 4 października 2018 r. nr LV/480/18 w przedmiocie uchwalenia miejscow
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
art. 140
kc
art. 151
ppsa
art. 133
ppsa
art. 106
ppsa
art. 134
ppsa
art. 141
ppsa
art. 174
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjnąOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r., VII SA/Wa 310/24, w sprawie ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy C. (dalej Rada Gminy) z dnia 4 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...]; stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru działek nr [...], [...] i [...], w zakresie w jakim działki te zostały objęte symbolem R-1 (punkt pierwszy); oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt drugi); oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (punkt trzeci).Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:P. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr LV/480/18 Rady Gminy C. z dnia 4 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...] ([...]; dalej m.p.z.p.) w części obejmującej nieruchomości, do których skarżący posiada tytuł prawny, to jest działki nr [...], obręb M., gmina C. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.WSA w Warszawie uznał, że skarga częściowo jest zasadna.Sąd podał, że przedstawiona w skardze argumentacja, przedstawiająca w czym skarżący upatruje naruszenie jego interesu prawnego została przedstawiona w sposób zbiorczy w odniesieniu do wszystkich działek, do których skarżący posiada tytuł prawny. Wskazując na siedem takich działek skarżący nie dostrzegł jednak, że odnoszą się one do różnych symboli oznaczenia terenów, odmiennie regulowanych w m.p.z.p. i do ich odmiennego usytuowania na rysunku planu, będącego jego integralną częścią. Całość argumentacji sprowadza się w zasadniczej części do stwierdzenia, że Rada Gminy dopuściła się przekroczenia władztwa planistycznego poprzez wykluczenie możliwości lokalizacji zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej, nie uwzględniając ani tego czy na wszystkich tych działkach doszło do takiego ograniczenia, ani do tego, że w zakresie regulacji opisanej w § 46 m.p.z.p. odmiennie określono przeznaczenie w symbolach R-1 i R-2 oraz odmiennie w symbolach R-4 i R-5.Z tego względu, w ocenie Sądu, sytuację prawną skarżącego należało podzielić na trzy grupy, przypisując do nich konkretne działki.Co do pierwszej grupy i przypisanych do niej działek nr [...], WSA stwierdził, że położone są one na terenie określonym w planie symbolem RM-1, który zgodnie z § 57 ust. 1 m.p.z.p. jest przeznaczony "na realizacje i utrzymanie zabudowy zagrodowej, w skład której mogą wchodzić budynki inwentarskie, gospodarcze z zakresu chowu i hodowli trzody chlewnej oraz budynek mieszkalny realizowany wyłącznie w ramach gospodarstwa rolnego". W § 57 ust. 3 m.p.z.p. dopuszczono realizację i utrzymanie zbiorników wodnych oraz infrastruktury technicznej, zaś w § 58 określono zasady kształtowania zabudowy na tym terenie, określając m.in. w pkt 1 tego przepisu nieprzekraczalną linię zabudowę, zgodnie z rysunkami planu. Jak wynika natomiast z części graficznej planu, na terenach ww. działek określono nieprzekraczalne linie zabudowy oraz uwzględniono istniejącą na tych działkach zabudowę. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, na czym miałoby polegać nadużycie władztwa planistycznego w określeniu przeznaczenia ww. działek, które w tym zakresie nie budzą wątpliwości co do zgodności części tekstowej z częścią graficzną planu. Skarżący nie wskazał też w tym zakresie na jakiekolwiek niezgodności ustaleń planu z tekstem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, jak również nie da się do przeznaczenia ww. działek dopasować któregokolwiek zarzutu podniesionego w skardze, bowiem nie sposób dostrzec, aby regulacja § 57 ust. 1 m.p.z.p. w jakikolwiek nieuprawniony sposób ingerowała (nadmiernie) w prawo własności skarżącego do ww. działek. Nie kwestionowano natomiast w tym zakresie ani zasad kształtowania zabudowy zagospodarowania terenu, ani wskaźników zabudowy, ani ustalonego sposobu obsługi komunikacyjnej. Z tego względu w odniesieniu do działek [...] WSA uznał skargę za niezasadną.W stosunku do drugiej grupy i przypisanych do niej działek nr [...] oraz [...] Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru działek nr [...], w zakresie w jakim działki te zostały objęte symbolem R-1, uznając, że przy określeniu przeznaczenia tych działek doszło do naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; dalej u.p.z.p.).Odnośnie do trzeciej grupy i przypisanych do nich działek nr [...] Sąd stwierdził, że położone są one na terenie określonym w planie symbolem odpowiednio R-5 i R-4, który zgodnie z § 46 ust. 1 (tak samo jak powyżej badany symbol R-1) jest przeznaczony "na realizacje i utrzymanie upraw rolnych, z zastrzeżeniem przepisów odrębnych z zakresu prawa wodnego dla terenów R-2, R-3, R-4, R-5, R-6, R-7 w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią rzeki M., wskazanego na rysunku". Symbol R-4 i R- 5 nie zawiera jednak regulacji, jak R-1, dopuszczającej "realizację budynków gospodarczych". Powyższa argumentacja dotycząca zatem niezgodności części tekstowej i graficznej planu nie mogła znaleźć odniesienia do działek [...], bowiem w tym przypadku lokalny prawodawca nie przewidział innej niż realizacja i utrzymanie upraw rolnych funkcji podstawowej. Wiązać należy to przede wszystkim z tym, że działka [...] w całości, a działka [...] w części, znajdują się w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią rzeki M., do którego również odsyła § 46 ust. 1 m.p.z.p. Ustalone w planie przeznaczenie ww. działek było uzgadniane w toku procedury planistycznej z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie i wynikało z dyskusji nad wyłożonym planem, a więc, że nie będzie możliwa zabudowa w obszarze zagrożenia powodzią. Nadto działki te doznają też ograniczeń odległościowych z uwagi na przebiegające w jej granicach tereny kolejowe i kolei jednotorowej. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania działki te zostały określone jako tereny "łąk i pastwisk", a więc "niewielkie enklawy użytków zielonych" (strona 48 Studium), na których obowiązują zasady zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem oraz przepisami odrębnymi. Brak wprowadzenia możliwości jakiejkolwiek zabudowy na terenach ww. działek nie stanowi zatem o niezgodności z przepisami Studium. W tym też zakresie, w ocenie Sądu, Rada Gminy nie dopuściła się przekroczenia władztwa planistycznego, bowiem rozwiązania planistyczne przyjęte odnośnie do działek nr [...] i [...] nie mają cech dowolności, pozbawionej merytorycznego uzasadnienia, ale wynikają z położenia tych działek w obszarze zagrożenia powodzią, w sąsiedztwie linii kolejowych i stanowią usankcjonowanie istniejącego już stanu zagospodarowania tychże działek, wynikającego przede wszystkim z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy C. W tym też zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów wymienionych w zarzutach skargi.Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie punktu drugiego i stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 lit. a) w zw. z § 4 pkt 6, a także § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.164.1587, dalej: rozporządzenie w sprawie projektu planu) przez częściowe oddalenie skargi w stanie faktycznym sprawy pomimo ustalenia różnych zasad zagospodarowania dla terenu RM-1 poprzez wprowadzenie na terenie oznaczonym symbolem RM-1 nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób uznaniowy i sprzeczny z racjonalnym przeznaczeniem i sposobem zagospodarowania terenu określonym w § 57 m.p.z.p.,2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.Dz.U.2018.994; dalej u.s.g.) poprzez oddalenie skargi mimo przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie wskazanego przepisu, w wyniku wprowadzonych przez nią ograniczeń zabudowy dla działek ewidencyjnych wbrew wcześniej wydanej ostatecznej i prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 lit. a) w zw. z § 4 pkt 6, a także § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu planu, poprzez częściowe oddalenie skargi w stanie faktycznym sprawy mimo, iż brak wprowadzenia zaskarżoną uchwałą linii zabudowy dla nieruchomości skarżącego:- jest sprzeczny z częścią tekstową miejscowego planu, który dopuszcza możliwość zabudowy - w tym związanej i niezwiązanej z produkcją rolną (m.in. panele fotowoltaiczne), a nie zakazuje takiej zabudowy na nieruchomości skarżącego w stosunku do części działki, która nie znajduje się na obszarze zalewowym rzeki M., oraz- ogranicza prawo własności i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez pozbawienie skarżącego prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z jego przeznaczeniem,4) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez częściowe oddalenie skargi w stanie faktycznym sprawy, w sytuacji gdy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "dla poprzez" brak wyznaczenia linii zabudowy dla nieruchomości skarżącego mimo, iż Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C., przyjęte uchwałą Nr XLI/204/10 Rady Gminy C. z dnia 21 października 2010 r. na wskazanych terenach dopuszcza lokalizację zabudowy, a realizacja zabudowy zgodnie z zaskarżonym planem jest możliwa wyłącznie w obszarach, dla których wyznaczone są linie zabudowy, co stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia,5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu, poprzez oddalenie skargi mimo, iż ustalenia dotyczące terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich powinno odbyć się bez precyzowania, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokalizowane na poszczególnych terenach,6) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy, przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że:- organ gminy w ramach władztwa planistycznego kierował się zasadami ochrony gruntów rolnych klas I-III, ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, podczas gdy w innych częściach zaskarżonej uchwały dopuszcza zabudowę nieruchomości o bardzo podobnych parametrach do nieruchomości skarżącego, a zatem ustalenia MPZP są w tym zakresie dowolne,- w przypadku nieruchomości skarżącego zakaz zabudowy uzasadnia ochrona gruntów rolnych klas I-III, podczas gdy na nieruchomości znajdują się również grunty o gorszej klasie bonitacyjnej (IVa, IVb i V), na których zabudowa byłaby możliwa, a także- poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ewidentnie sprzecznego z treścią uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czego efektem było oddalenie skargi poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organ gminy w procesie planistycznym wyznaczając enklawy pod zabudowę na gruntach rolnych brał pod uwagę aby nie znalazły się one na gruntach ornych klas I-III, co miałoby wpłynąć korzystnie na ochronę gruntów rolnych o najwyższych klasach bonitacyjnych i co pozostawało w zgodzie z zasadami ochrony środowiska, ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, jak również- nieruchomości skarżącego obejmuje kilka hektarów gruntów rolnych niższych klas niż I-III, w tym klasy IVa i IVb oraz V, które mogą stanowić podstawę zabudowy przeznaczonej do produkcji rolnej,co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi w części,7) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z pominięciem zasad logiki i zasad doświadczenia życiowego, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w stosunku do nieruchomości skarżącego było w pełni uzasadnione i zgodne z zapisami studium przeznaczenie jej w planie jako terenu rolnego (teren pod uprawy rolne, bez zastosowania na jej terenie enklawy pod zabudowę), mimo, iż inne grunty orne tej samej klasy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego takich ograniczeń nie posiadały, a na nieruchomości skarżącego znajdowały się grunty orne niższej niż klasy I-III, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi w części, a także8) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego poprzez zakaz jej zabudowy było dopuszczalne przy jednoczesnym stwierdzeniu braku zasadności i celowości wyznaczania tych linii dla gruntów rolnych, orazbrak dopatrzenia się sprzeczności między częścią tekstową zaskarżonej uchwały, która takiego zakazu zabudowy nie zawiera, a graficzną częścią uchwały, która zabudowę uniemożliwia poprzez brak wyznaczenia linii zabudowy,a także przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:9) art. 5 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy na nieruchomości skarżącego w ogóle wykluczona jest realizacja zabudowy związanej z produkcją rolną, podczas gdy istota zasady zrównoważonego rozwoju jako normy postępowania sprowadza się do nakazu uzgodnienia i wyważenia racji ekonomicznych, społecznych i środowiskowych, a nie bezwzględne zakazywanie zabudowy,10) art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę oraz nadmierną, nieproporcjonalną ingerencję w przysługujące skarżącego prawo własności przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości wykluczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości zabudowy, w tym zabudowy służącej do produkcji rolniczej, a w konsekwencji uniemożliwienie lub ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia, a także w nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą,11) art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i brak stwierdzenia przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie wskazanych przepisów, w wyniku wprowadzonych przez nią ograniczeń zabudowy mimo, iż ograniczenia te nie wynikają z zasad ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju,12) art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię dopuszczającą uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, brak wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla części nieruchomości mimo, iż Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C., przyjęte uchwałą Nr XLI/204/10 Rady Gminy C. z dnia 21 października 2010 r. na wskazanych terenach dopuszcza lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne i zalesienia, a realizacja zabudowy zgodnie z zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest możliwa wyłącznie w obszarach dla których wyznaczone są linie zabudowy, a także wprowadzenie maksymalnego wskaźnika zabudowy, co stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia,13) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (j.t. Dz.U.2018. 1025; dalej: k.c.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez akceptację ingerencji w prawo własności skarżącego wyłączające przysługujące jej prawo do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności,14) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 lit. a) w zw. z § 4 pkt 6, a także § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu, przez ich błędną wykładnię oraz niezastosowanie poprzez przyjęcie, iż w stosunku do nieruchomości skarżącego możliwe jest wprowadzone zaskarżoną uchwałą nieprzekraczalnych granic zabudowy dla nieruchomości, które ograniczają prawo własności i stanowią przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez pozbawienie skarżącego prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,15) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i brak stwierdzenia przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie wskazanych przepisów polegające na ustaleniu różnych zasad zagospodarowania dla terenu RM-1 i RM-2 poprzez wprowadzenie na terenie oznaczonym symbolem RM-1 nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób uznaniowy i sprzeczny z racjonalnym z przeznaczeniem i sposobem zagospodarowania terenu określonym w § 57 ust. 1 m.p.z.p.W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Gminy C. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Gminy C. kosztów zastępstwa procesowego.W piśmie z dnia 9 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przedstawił uzupełnienie uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 lit. a) w zw. z § 4 pkt 6 i § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu planu stwierdzić należy, że zarzucając wprowadzenie na terenie oznaczonym symbolem RM-1 nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób uznaniowy i sprzeczny z racjonalnym przeznaczeniem i sposobem zagospodarowania terenu określonym w § 57 m.p.z.p., skarżący kasacyjnie nie wykazał z jakich przyczyn uważa, że wyznaczając w ten sposób nieprzekraczalne linie zabudowy organ uczynił to wadliwie – w sposób uznaniowy oraz sprzeczny z racjonalnym z przeznaczeniem i sposobem zagospodarowania terenu. W motywach skargi kasacyjnej rozwijając ten zarzut i przywołując przepisy prawa regulujące w szczególności kwestie odległości zabudowy od granicy obszaru kolejowego oraz od granicy z działką sąsiednią, skarżący kasacyjnie nie wykazał, by unormowania te faktycznie zostały naruszone (np. wskazując, że art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym dopuszcza zabudowę w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, stwierdził, że odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...] od skrajnego toru wojskowej bocznicy kolejowej wynosi ok. 25 m, a zatem przyznał, że nie jest to odległość mniejsza od wymaganej przepisami prawa). W rezultacie uznać należy, że w zarzucie tym przedstawiono jedynie ocenę skarżącego kasacyjnie wyznaczonych w planie nieprzekraczalnych linii zabudowy, co sprawia, że brak jest podstaw do uznania tego zarzutu za zasadny.Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. przez oddalenie skargi "mimo przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie wskazanego przepisu, w wyniku wprowadzonych przez nią ograniczeń zabudowy dla działek ewidencyjnych wbrew wcześniej wydanej ostatecznej i prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, których konkretnie działek zarzut ten dotyczy oraz jakie przepisy planu i z jakich przyczyn zostały podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego. Z tych względów zarzut ten okazał się bezzasadny.Podobne uwagi odnieść należy do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 lit. a) w zw. z § 4 pkt 6, a także § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu planu. Skarżący kasacyjnie nie wskazał bowiem w tym zarzucie zarówno konkretnych unormowań planu, których mają dotyczyć przedstawione w tym zarzucie uwagi, jak i działek, do których uwagi te się odnoszą. Nie jest rzeczą NSA "domyślanie się", o które unormowania i działki chodzi, ani ich "poszukiwanie". Podnosząc taki zarzut obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wyraźne jego sprecyzowanie. Nawiązując zaś do podnoszonej w tym zarzucie kwestii możliwości zabudowy terenu panelami fotowoltaicznymi zauważyć wypada, że § 46 ust. 6 m.p.z.p. nie uzależnia możliwości realizacji fotowoltaiki od wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy.Podobny brak należytego skonkretyzowania podnoszonej argumentacji nie pozwala na uznanie za zasadne zarzutów naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu. Zarzucając bowiem w pierwszym z tych zarzutów brak wyznaczenia linii zabudowy dla nieruchomości skarżącego należało wskazać, których konkretnie działek zarzucana wadliwość ma dotyczyć. Konieczność należytego określenia terenów objętych omawianym zarzutem była tym bardziej niezbędna, skoro powoływano się w nim na sprzeczność planu ze studium, a więc z aktem jedynie tylko ogólnym. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie precyzuje jednak jakich terenów dotyczą zawarte w nim uwagi. Równie niewystarczająco sprecyzowano zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu.Te same uwagi co do braku sprecyzowania, których działek i których konkretnie unormowań zaskarżonego planu miejscowego dotyczy podnoszona argumentacja odnieść należy do wszystkich pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, a więc naruszenia art. 133 § 1 w powiązaniu z art. 106 § 3 p.p.s.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 5 Konstytucji RP; art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.; art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p.; art. 9 ust. 4 u.p.z.p.; art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 lit. a) w zw. z § 4 pkt 6, a także § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.Podkreślić raz jeszcze należy, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty powinny być wyraźnie sformułowane i precyzować czego konkretnie dotyczą. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem nie będzie za stronę "dopasowywał" poszczególnych zarzutów do konkretnych terenów i działek.Zauważyć jedynie wypada, że jeżeli chodzi o działki nr [...] i [...], to na znacznej ich powierzchni zabudowa jest dopuszczalna. Natomiast działki nr [...] i [...] usytuowane są na terenie zalewowym i w sąsiedztwie linii kolejowych. W stosunku do tych działek trudno więc mówić o bezzasadnej ingerencji w przysługujące skarżącemu kasacyjnie prawo własności.Zaznaczyć też trzeba, iż z załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wynika, że działki nr [...] i [...] położone są nie tylko na terenie określonym w planie symbolem RM-1, ale również na terenie określonym symbolem R-8. Problematyka terenów określonych w zaskarżonym planie symbolem R była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uprzednio rozpoznanych sprawach II OSK 3767/19 i II OSK 461/20 chodziło jednak o tereny oznaczone symbolem R-2, a nie R-8, zatem biorąc pod uwagę, że ustalenia zaskarżonego planu dla terenów R-2 i R-8 są różne, rozważania poczynione w tamtych sprawach w odniesieniu do terenu R-2 nie dotyczą terenu R-8.Reasumując stwierdzić trzeba, że skarżący kasacyjnie formułując ogólne zarzuty, bez wyraźnego wskazania i uściślenia, których konkretnie działek i terenów dotyczą podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty, nie wykazał, aby przyjęte przez Radę Gminy rozwiązania planistyczne zostały podjęte z naruszeniem prawa i by stanowiły przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego Gminie.W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.Biorąc pod uwagę, iż ze względu na treść zaskarżonej uchwały skarżący kasacyjnie ma ograniczone możliwości zagospodarowania stanowiących jego własność nieruchomości, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od niego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.