Wyrok - I GSK 182/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 442/22 w sprawie ze skargi [...] na czynność Prezydenta Miasta Lublin z dnia 29 czerwca 2022 r. nr [...] wUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 442/22 w sprawie ze skargi [...] na czynność Prezydenta Miasta Lublin z dnia 29 czerwca 2022 r. nr [...] w
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Apollo
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 442/22, po rozpoznaniu skargi M.R. (dalej: strona, skarżący) na czynność Prezydenta Miasta Lublin (dalej: organ, prezydent) w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji, stwierdził bezskuteczność czynności oraz orzekł o kosztach postępowania.Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Organ czynnością z 29 czerwca 2022 r. nie wyraził zgody na udzielenie dotacji stronie na rzecz prowadzenia przedszkola w Lublinie (dalej: punkt przedszkolny) w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego. Organ wskazywał, że skarżący 23 kwietnia 2021 r. złożył wniosek o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego (1 stycznia 2022 r.), czyli od kwietnia 2021 r.W uzasadnieniu organ wskazywał, że brak zgody na udzielenie dotacji spowodowane jest trudną sytuacją finansową miasta Lublin i powiększającym się z roku na rok deficytem w budżecie miasta. W tym stanie rzeczy miasto Lublin, chcąc zapewnić środki na zadania obligatoryjne, nie było w stanie wygospodarować dodatkowych kwot na przekazanie nieobowiązkowej i pozaplanowej dotacji dla niepublicznych przedszkoli.WSA rozpatrując skargę złożoną przez stronę wskazał, że kwestia sporna w sprawie ogniskowała wokół zagadnienia czy odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego złożonego w trybie art. 33 ust. 4 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2025 r., poz. 439, dalej: u.f.z.o.) jest wynikiem wnikliwego i rzetelnego przeanalizowania ze strony organu wszystkich istotnych okoliczności, w jakich skarżący ubiega się o uzyskanie dotacji oświatowej. Chodzi tu z jednej strony tła społecznego, lokalnych potrzeb i oczekiwań dotyczących standardów, jakości funkcjonowania przedszkoli na terenie Lublina, z drugiej zaś realnych możliwości budżetowych organu w tym zakresie.Sąd I instancji stwierdził szereg uchybień w kontrolowanym rozstrzygnięciu organu.Po pierwsze - organ nie wykazał konkretnej struktury finansowania opieki i edukacji przedszkolnej na terenie Lublina, przyjętych kryteriów i zakresu zrealizowanych ustawowych celów w tej sferze. Nie przedstawił żadnych konkretnych argumentów faktycznych i prawnych, przemawiających za zasadnością finansowania przedszkoli, którymi mieszkańcy Lublina nie są zainteresowani, skoro są w nich wolne miejsca i za odmową finansowania tych placówek przedszkolnych, które cieszą się społecznym zaufaniem, skoro są wybierane przez rodziców i opiekunów. Organ całkowicie pominął w tej mierze stanowisko prawne wyrażone w orzeczeniach wydanych w sprawach o sygn. I SA/Lu 258/21 i I SA/Lu 62/22.Bez konkretnych danych, wielkości w tym przedmiocie nie sposób obiektywnie ocenić na ile dysponowanie środkami finansowymi na cele opieki i edukacji przedszkolnej jest adekwatne do realnych potrzeb i uzasadnionych oczekiwań mieszkańców Lublina.Po drugie - organ, nawiązując do konieczności finansowania innych placówek przedszkolnych, poza punktem skarżącego, ogólnie odesłał do załącznika. Ten załącznik, według jego tytułu, powinien obejmować dotowane przedszkola publiczne i niepubliczne. Wynika z niego, że w latach 2019-2021 przedszkoli w Lublinie ubyło (odpowiednio 95, 94, 94). Natomiast dzieci w przedszkolach przybyło (odpowiednio 4.243, 4.462, 4.657). Wobec tego potrzeby mieszkańców Lublina w zakresie opieki i edukacji przedszkolnej - co do zasady - są coraz większe nie tylko z punktu widzeniach ich jakości, profesjonalizmu, ale także liczby miejsc w przedszkolach. Jednak tego rodzaju placówek nie przybywa. Ww. załącznik obrazuje ilości dotowanych placówek przedszkolnych publicznych i niepublicznych. Organ nie wskazał precyzyjnie czy w odniesieniu do ilości dzieci w przedszkolach wielkości wymienione w załączniku obejmują obie kategorie placówek przedszkolnych, czyli publiczne i niepubliczne.Przy tym organ przemilczał konkretne pozycje i wielkości ujęte w tym załączniku. Nie przedstawił ich analizy. Nie wyprowadził żadnych wniosków na potrzeby rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku skarżącego.W sprawie sygn. I SA/Lu 62/22 WSA w Lublinie wyraźnie stwierdził, że jeśli, jak twierdzi organ, w 2021 r. przybyło dzieci korzystających z placówek przedszkolnych, to odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego w takich realiach pozostaje w sprzeczności z potrzebami lokalnej społeczności.Podsumowując Sąd I instancji orzekł, że organ ponownie nie rozpatrzył istoty sprawy. Wybrał błędne argumenty, które zostały zakwestionowane przez WSA w Lublinie w sprawach sygn.: I SA/Lu 258/21 i I SA/Lu 62/22 jako nieprawidłowe.Z powyższym orzeczeniem Sądu I instancji nie zgodził się Prezydent Miasta Lublina. W złożonej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej: P.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego:1) Naruszenie art. 33 ust. 4 ustawy u.f.z.o.) poprzez błędną jego interpretację, iż organ w sposób dowolny odmówił skarżącemu zgody na udzielenie dotacji w sytuacji gdy odmowa ta mieściła się w zakresie uznania administracyjnego organu,2) Naruszenie art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz, 2082, zwaną dalej u.o.f.z.o.) w zw. z art 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez niezastosowanie ww. przepisów przez WSA w Lublinie w sytuacji gdy udzielenie dotacji jednostkom systemu oświaty jest ograniczona trwaniem roku budżetowego.Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna okazała się zasadna.Zgodnie z art. art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, branżowe centrum umiejętności lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28, art. 29, art. 30-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.Z konstrukcji powołanej wyżej regulacji wynika, że w tym przypadku dotacja nie wynika z mocy samego prawa, co ma miejsce w przypadku art. 33 ust. 1 u.o.f.z.o., a jej przyznanie wiąże się z czynnością organu dotującego w istocie o konstytucyjnym charakterze. Dodatkowo uprawnienie organu właściwego do udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym ustawodawca pozostawił uznaniu tego organu. Powyższe oznacza, że bez wspomnianej czynności organu administracyjnego sprowadzającej się do udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego nie może być w ogóle mowy o istnieniu materialnego stosunku finansowoprawnego związanego z uprawnieniem do otrzymania dotacji przez podmiot dotowany.Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym nie jest do zaakceptowania w praworządnym państwie czynienie zarzutu z faktu korzystania przez podmioty skarżące ze swoich uprawnień procesowych, jak też wyraźne negowanie zapadających w sprawie rozstrzygnięć sądowych. Nie można jednak tracić z pola widzenia rocznego charakteru budżetu jednostki samorządu terytorialnego.Definicja dotacji została określona w art. 126 u.f.p., który stanowi, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.Zgodnie z art. 250 u.f.p. zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności: 1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; 2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale.Wreszcie zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4 u.f.p.Z powołanych wyżej regulacji prawnych wynika generalna reguła dotycząca wykorzystywania dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego do końca roku budżetowego. Oznacza to, że proces udzielania, przekazywania i wykorzystania dotacji jest podporządkowany kalendarzowemu rokowi budżetowemu. Powyższe oznacza, że istotną cechą stosunku dotacyjnego, jest jego ustawowe ograniczenie czasowe do okresu roku budżetowego. Ograniczenie to ("roczność" dotacji) wynika z konstrukcji samego budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Co do zasady, dotyczy także wszystkich podmiotów oraz podejmowanych przez nich działań: organu uchwalającego budżet (który go planuje, co do zasady "na przyszłość" i na którym ciąży ustawowy obowiązek uchwalenia budżetu w odpowiednim terminie i z odpowiednim wyprzedzeniem), organu ustalającego tryb udzielania i rozliczania dotacji, organu ustalającego wysokość stawek dotacji, organu udzielającego dotacji, jak też podmiotu ją otrzymującego i rozliczającego.W konsekwencji należy uznać za zasadny zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, gdyż w 2022 r. Prezydent m. Lublina nie miał możliwości przyznania na podstawie art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. w terminie wcześniejszym dotacji za część 2021 r. Ze względu na upływ roku budżetowego 2021 r. postępowanie w wyżej wymienionym przedmiocie było w istocie już bezprzedmiotowe.Powyższe wnioski czynią zbędnym rozpoznanie zarzutu zawartego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał drugi z zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwiony i na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę Strony jako niezasadną.W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (360 zł) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).