Wyrok - II OSK 2373/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 września 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargęOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Administracyjne postępowanie, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 328/24 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 14 lutego 2024 r. znak: IF-VII.7840.6.2.2024.PKUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargęOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Administracyjne postępowanie, pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 328/24 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 14 lutego 2024 r. znak: IF-VII.7840.6.2.2024.PK
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
art. 148
kpa
art. 136
kpa
art. 145
kpa
art. 9
kpa
art. 149
kpa
art. 127
kpa
art. 145
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargęOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 328/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpatrzeniu skargi A.S. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z 14 lutego 2024 r., znak: IF-VII.7840.6.2.2024.PK w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty Chełmskiego z 18 grudnia 2023 r., znak: AB.6740.1.237.2021 oraz zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Decyzją z 8 maja 2023 r. Starosta Chełmski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla P. S.A., obejmującą przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]. Inwestycja miała być realizowana, m.in. na działce nr ew. [...], położonej w obrębie [...], będącej własnością A.S. Decyzja została wysłana na adres ww. widniejący w ewidencji gruntów.W dniu 11 października 2023 r. skarżąca zapoznała się z aktami sprawy, wniosła o doręczenie decyzji z 8 maja 2023 r., podnosząc, że korespondencja została wysłana na adres, pod którym nie zamieszkuje i nie wiedziała o toczącym się postępowaniu. Pismem z 20 października 2023 r., skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z 8 maja 2023 r.Postanowieniem z 23 listopada 2023 r. Wojewoda Lubelski stwierdził, że odwołanie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu.Pismem z 10 grudnia 2023 r. skarżąca zażądała wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 8 maja 2023 r.Postanowieniem z 18 grudnia 2023 r. Starosta Chełmski odmówił wznowienia postępowania. W ocenie organu podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem ustawowego, miesięcznego terminu, określonego w art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "k.p.a."Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie.Postanowieniem z 14 lutego 2024 r., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy postanowienie Starosty z 18 grudnia 2023 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że w dniu 11 października 2023 r. skarżąca zapoznała się z aktami sprawy, a także z decyzją z 8 maja 2023 r. Powyższe wynika z notatki służbowej znajdującej się w aktach sprawy, a także z pisma skarżącej z 11 października 2023 r. stanowiącego prośbę strony o doręczenie jej przedmiotowej decyzji na wskazany we wniosku adres. Natomiast wniosek strony o wznowienie postępowania administracyjnego z 10 grudnia 2023 r. wpłynął do organu 11 grudnia 2023 r. Zdaniem Wojewody od dnia 11 października 2023 r., skarżąca miała pełną świadomość o wydaniu decyzji z 8 maja 2023 r. i znała przedmiot jej rozstrzygnięcia, od tego więc momentu najpóźniej należało liczyć termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją. Niewątpliwie zatem skarżąca uchybiła terminowi określonemu w art. 148 k.p.a. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu do jego wniesienia powodowało zaś konieczność wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Wojewody A.S. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 42, art. 43, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a. i wniosła o uchylenie postanowień wydanych przez organy obydwu instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała podniesione w zażaleniu stanowisko, że w sytuacji, kiedy żądanie strony jest uzasadnione wystąpieniem jednej z przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a., organ powinien rozważyć wznowienie postępowania z urzędu, bez względu na to, czy strona zachowała termin do żądania wznowienia na wniosek.WSA w Lublinie, we wskazanym na wstępie wyroku z 9 lipca 2024 r. stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarówno postanowienie Wojewody z 14 lutego 2024 r., jak i poprzedzające je postanowienie Starosty z 18 grudnia 2023 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 i 2 oraz w zw. z art. 9 k.p.a. W ocenie Sądu organy popełniły błędy proceduralne skutkujące błędnym uznaniem, że żądanie wznowienia postępowania zostało przez skarżącą zgłoszone po upływie terminu ustawowego i niezasadną odmową wznowienia postępowania.Sąd wskazał, że termin do żądania wznowienia postępowania rozpoczął bieg 11 października 2023 r., kiedy skarżąca zapoznała się z aktami sprawy, w tym z decyzją z 8 maja 2024 r. Jednocześnie Sąd podkreślił, że obowiązkiem organów jest stosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady informowania stron, wyrażonej w art. 9 k.p.a.Wobec powyższego organy powinny były wezwać skarżącą do wyjaśnienia rzeczywistego charakteru pisma z 20 października 2023 r., tj. czy rzeczywiście miało ono stanowić odwołanie, czy powinno być zakwalifikowane jako żądanie wznowienia postępowania. W ocenie Sądu I instancji kwalifikacja pisma z 20 października 2023 r. jako odwołania, zgodnie z jego literalną treścią, bez próby wyjaśnienia rzeczywistych intencji strony, była działaniem sprzecznym z art. 9 zd. 2 k.p.a. Organy powinny podjąć próbę ustalenia rzeczywistej woli strony, biorąc pod uwagę podnoszone przez nią w piśmie z 11 października 2023 r. twierdzenie o braku wiedzy o toczącym się postępowaniu. Prawidłowe wykonanie przez organy obowiązków wynikających z zasady informowania mogło doprowadzić do zmiany kwalifikacji pisma z 20 października 2023 r. i uznania go za żądanie wznowienia postępowania. W takim układzie, żądanie wznowienia postępowania musiałoby być uznane za wniesione w terminie ustawowym, co wykluczałoby odmowę wznowienia postępowania. Uchybienie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zablokowało możliwość weryfikacji ostatecznej decyzji z 8 maja 2023 r. w trybie wznowienia postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał, że zarówno postanowienie Wojewody z 14 lutego 2024 r., jak i poprzedzające je postanowienie Starosty z 18 grudnia 2023 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 i 2 oraz w zw. 9 k.p.a.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubelski zaskarżając wyrok w całości.Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." w związku z art. 9, art. 148 § 1 i § 2 oraz art. 149 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował środek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 14 lutego 2024 r., znak: IF VII.7840.6.2.2024.PK i postanowienie Starosty Chełmskiego z dnia 18 grudnia 2023 r., znak: AB.6740.1.237.2021, uznając że organy administracji naruszyły art. 9 k.p.a. nie wzywając A.S. do wyjaśnienia, czy złożone przez nią pismo z 20 października 2023 r., miało stanowić odwołanie, czy powinno być zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty Chełmskiego nr 155/23 z 8 maja 2023 r., znak: AB.6740.1.237.2021, a ponadto organy powinny pismo Skarżącej z 20 października 2023 r. potraktować, mimo nazwania go odwołaniem, jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., zaś organy bezpodstawnie odmówiły wznowienia postępowania uznając, że wniosek o wznowienie postępowania został przez A.S. złożony w dniu 11 grudnia 2023 r., czyli po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., tj. po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym Skarżąca dowiedziała się o decyzji Starosty Chełmskiego z 8 maja 2023 r.,2) art. 141 § 4 w związku z art. 153 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób niejasny, sprzeczny i w konsekwencji niepozwalający na jednoznaczne ustalenie przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie, przejawiające się tym, że z jednej strony Sąd stwierdza, iż organy powinny wezwać A.S. do wyjaśnienia, czy złożone przez nią pismo z 20 października 2023 r. miało stanowić odwołanie, czy powinno być zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty Chełmskiego z 8 maja 2023 r., zaś z drugiej strony Sąd stwierdza, że opisane przez Skarżącą okoliczności sprawy i treść pism przez nią składanych dają już podstawy do zakwalifikowania pisma z 20 października 2023 r. jako żądania wznowienia postępowania, złożonego w terminie ustawowym, którego treść została uzupełniona pismem z 10 grudnia 2023 r.W ocenie skarżącego kasacyjnie nie zachodzą żadne wątpliwości, jaki charakter miało pismo skarżącej z 20 października 2023 r., zatytułowane "ODWOŁANIE", w którym odniosła się do decyzji Starosty Chełmskiego z 8 maja 2023 r. powołując się na art. 127 § 1 k.p.a. Z pisma jednoznacznie wynika, że A.S. odwołuje się i wnosi o uchylenie ww. decyzji z powodu negatywnego oddziaływania inwestycji na jej działkę. Skarżąca nie wskazała przy tym, że wnosi o wznowienie postępowania, ani też nie powołała się na jakąkolwiek przesłankę z art. 145 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że uznanie pisma jako wniosku o zastosowanie trybu nadzwyczajnego jest możliwe w sytuacji, gdy zostało to wyraźnie wskazane, tj. wynika wprost z treści wniosku. Taką niebudzącą wątpliwości treść miało pismo skarżącej z 10 grudnia 2023 r. zatytułowane jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Skoro pisma skarżącej nie budziły żadnych wątpliwości, nie można oczekiwać od organu, że zamiast rozstrzygnąć sprawę będzie sugerował stronie wszczęcie odrębnego postępowania na całkowicie odmiennej podstawie prawnej. Skoro zatem wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez A.S. w dniu 11 grudnia 2023 r. (data wpływu pisma z 10 grudnia 2023 r.), natomiast termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania upływał w dniu 13 listopada 2023 r., to należało uznać, że wniosek ten złożony został z uchybieniem terminu i w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. odmówić wznowienia postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów proceduralnych dotyczących kwalifikacji pisma strony oraz zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a w konsekwencji – do kontroli prawidłowości rozumowania Sądu I instancji, który uchylił akty organów obu instancji.W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy powinny były wezwać skarżącą do wyjaśnienia rzeczywistego charakteru pisma z 20 października 2023 r., tj. czy rzeczywiście miało ono stanowić odwołanie, czy powinno być zakwalifikowane jako żądanie wznowienia postępowania. Natomiast kwalifikacja pisma z 20 października 2023 r. jako odwołania, zgodnie z jego literalną treścią, bez próby wyjaśnienia rzeczywistych intencji strony, była działaniem sprzecznym z art. 9 k.p.a.Z powyższym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić wobec dokonanej przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 9 k.p.a.Zasada informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych ma fundamentalne znaczenie, jednak nie może być interpretowana rozszerzająco w sposób, który nakładałby na organ obowiązek korygowania jednoznacznie sformułowanych oświadczeń woli strony. W analizowanej sprawie pismo skarżącej z 20 października 2023 r. zostało wyraźnie zatytułowane jako "ODWOŁANIE", a jego treść, w tym powołanie się na art. 127 § 1 k.p.a. nie pozostawia uzasadnionych wątpliwości co do jego charakteru. Treść pisma była klarowana i zrozumiała. W takich okolicznościach organ nie miał podstaw aby z urzędu kwestionować wolę strony i sugerować jej podjęcie innego, potencjalnie korzystniejszego środka odwoławczego. Obowiązkiem organu jest działanie na podstawie i w granicach prawa, a nie zastępowanie strony w wyborze strategii procesowej. Skarżąca w dniu 11 października 2023 r. zapoznała się z aktami sprawy i treścią ostatecznej decyzji. Od tego dnia rozpoczął bieg jednomiesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, który upływał w dniu 13 listopada 2023 r. Pismo z dnia 20 października 2023 r. – jednoznacznie określone jako odwołanie – zostało prawidłowo potraktowane przez organ jako spóźniony środek zaskarżenia, co skutkowało wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu do jego wniesienia. Formalny wniosek o wznowienie postępowania, datowany 10 grudnia 2023 r. wpłynął do organu w dniu 11 grudnia 2023 r., a więc po upływie ustawowego terminu. W konsekwencji organ był zobligowany na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając postanowienia organów bezpodstawnie przypisał im naruszenie zasad proceduralnych. Tymczasem działanie organów było zgodne z obowiązującymi przepisami, a odmowa wznowienia postępowania stanowiła prawidłową konsekwencję złożenia wniosku po terminie.W piśmie z 20 października 2023 r. nie sposób bowiem dopatrzeć się jakiejkolwiek intencji, aby mogło być ono traktowane jako wniosek o wznowienie.W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego w sytuacji, gdy postępowanie wznowieniowe prowadzone jest na wniosek strony, organ jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku inicjującym takie postępowanie i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania (wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., II OSK 3335/18, oraz Wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., I OSK 2396/20 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że skoro skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z 8 maja 2023 r., to nie można domniemywać, że był to właśnie wniosek o wznowienie postępowania.Z treści tego pisma bezspornie wynikało, że nie stanowiło ono wniosku o wznowienie postępowania wobec powyższego organ nie miał podstaw do powzięcia wątpliwości i do stosowania art. 9 k.p.a., aby zwrócić się do skarżącej, o udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania ww. pisma zatytułowanego "ODWOŁANIE". Analiza pisma prowadziła bowiem do wniosku, że zamiarem skarżącej było wyrażenie sprzeciwu wobec wydania decyzji z 8 maja 2023 r. dotyczącej inwestycji, która miała być realizowana, m.in. na działce skarżącej.W tej sytuacji organ odwoławczy musiał w przewidzianej prawem formie na odwołanie zareagować. Natomiast skoro treść pisma z 20 października 2023 r. nie nasunęła organowi wątpliwości co do intencji strony i typu wniesionego środka prawnego, to organ nie miał żadnych podstaw nie tylko do zmiany jego kwalifikacji prawnej, lecz również do wzywania strony o doprecyzowanie żądania. Informacja, że żądany tryb jest niewłaściwy lub nie przyniesie stronie oczekiwanego przez nią efektu, byłaby nie tylko konkretną poradą prawną w sprawie, ale w gruncie rzeczy oceną merytoryczną treści wniosku. Tak daleko idący instruktaż zdecydowanie wykracza poza ramy art. 9 k.p.a.Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznając skargę oddalił ją jako bezzasadną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a..