Wyrok - II OSK 2348/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. i M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2421/23 w sprawie ze skargi R.P. i M.L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2023 r. nr DON.7200.46.Oddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. i M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2421/23 w sprawie ze skargi R.P. i M.L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2023 r. nr DON.7200.46.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (13)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 23 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2421/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.P. i M.L. (dalej: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z 11 lipca 2023 r., nr DON.7200.46.2023.RKR; DON.7200.63.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję własną z 26 maja 2023 r. znak: DON.7200.63.2023.ANE, którą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.", stwierdził nieważność decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") z 3 czerwca 2020 r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "PINB") z 9 sierpnia 2018 r. i umarzającej postępowanie organu I instancji w całości w której na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1333 z późn. zm.), dalej: "p.b." nałożono na skarżących obowiązek doprowadzenia działki do stanu sprzed wykonania robót budowlanychSkargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R.P. i M.L. zaskarżając wyrok w całości.W skardze kasacyjnej zarzucili:1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie:- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.;- art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i ust. 3 p.b. poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że skarżący realizowali proces budowlany bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę, pomimo wydania nieprawomocnego wyroku, którym uchylono pozwolenie na budowę – w sytuacji, gdy właściwym dla zapewnienia legalnej realizacji procesu budowlanego prowadzonego przez skarżących był art. 61 § 3 i § 6 p.p.s.a. umożliwiający skarżącym dalsze prowadzenie procesu budowlanego na zasadzie prawomocnego postanowienia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18 oraz na zasadzie prawomocnej decyzji MWINB z 3 czerwca 2020 r., nr 303/2020;2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:- art. 152 § 1 p.p.s.a. w związku z błędnym zastosowaniem przez Sąd I instancji przepisu art. 152 § 1 p.p.s.a., z uwagi na właściwą dla zastosowania w rozpoznawanej sprawie regulację przepisu art. 61 § 3 i § 6 p.p.s.a., na zasadzie której skarżący posiadali prawo do prowadzenia procesu budowlanego zgodnie z prawomocnym postanowieniem zabezpieczającym wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z 7 marca 2018 r., którego to postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 marca 2018 r. nie uchylił – co jednocześnie wykluczało wbrew stanowisku Sądu I instancji zasadność wydania przez ten Sąd kolejnego rozstrzygnięcia w trybie przepisu art. 152 § 1 p.p.s.a., w tym samym przedmiocie co przedmiot objęty postanowieniem zabezpieczającym z 7 marca 2018r., czyli obejmującym zezwolenie dla skarżących na realizację procesu budowlanego na podstawie uchylonej decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Wojewodę Małopolskiego,- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 6 p.p.s.a. na skutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, że wskazany przepis nie stanowi o utrzymaniu w mocy prawomocnego postanowienia zabezpieczającego z 7 marca 2018 r., zezwalającego skarżącym na prowadzenie procesu budowlanego, które to postanowienie nie upadło na zasadzie cytowanego art. 61 § 6 p.p.s.a. wraz z wydaniem nieprawomocnego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z 23 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18 w sytuacji, gdy ustawodawca nie przewidział takiej okoliczności w obszarze reglamentacji wskazanego przepisu art. 61 § 6 p.p.s.a.,- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 i § 6 p.p.s.a. oraz w związku z art. 152 § 1, art. 153 i art. 170 p.p.s.a. na skutek błędnego uznania przez Sąd I instancji za poprawne stwierdzenie przez GINB nieważności prawomocnej decyzji MWINB z 3 czerwca 2020 r., a tym samym na skutek następczego naruszenia prawomocnego postanowienia zabezpieczającego z 7 marca 2018 r. stanowiącego podstawę dla skutecznego wydania przez MWINB decyzji z 3 czerwca 2020 r.,- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., z art. 16 § 1 k.p.a., oraz w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP – na skutek rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, które godzi w zasady konstytucyjne; pewności prawa i legalizmu, w oparciu o które to zasady Sąd I instancji nie miał podstaw uznać, iż stwierdzenie nieważności decyzji MWINB z 3 czerwca 2020 r., przez GINB na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć charakter bezwzględny – w sytuacji, w której Sąd I instancji miał obowiązek ocenić zasadność stwierdzenia nieważności tej decyzji właśnie w oparciu o wynikające z art. 2 i art. 7 Konstytucji zasady pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak również w oparciu o zasadę legalizmu tym bardziej, że decyzja MWINB z 3 czerwca 2020 r. korzystała z ochrony prawomocnego postanowienia zabezpieczającego z 7 marca 2018 r.,- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. na skutek pominięcia przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia prawomocnego wyroku z 23 marca 2018 r., utrzymanego następczo w mocy przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2154/18 – na zasadzie, których to wyroków zostały określone wytyczne w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy o wydanie pozwolenia na budowę na rzecz Skarżących – wiążące także Sąd I instancji w niniejszej sprawie, których Sąd I instancji w wydanym wyroku nie uwzględnił,- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie na skutek nieuwzględnienia przez Sąd I instancji okoliczności wykonania przez skarżących projektu zamiennego objętego kolejną decyzją pozwolenia na budowę nr 489/6740.1/2022 z 22 kwietnia 2022 r., wydaną przez Urząd Miasta Krakowa Wydział Architektury i Urbanistyki po ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z wytycznymi prawomocnych wyroków; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2154/18 - która to kolejna decyzja pozwolenia na budowę nr 489/6740.1/2022 z 22 kwietnia 2022 r., skonsumowała w treści rozstrzygnięcia wszelkie kwestie postępowania naprawczego czyniąc takie postępowanie zupełnie bezprzedmiotowym,- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. na skutek nieuwzględnienia przez Sąd I instancji okoliczności zakresu czasowego w jakim skarżący prowadzili proces budowlany na podstawie prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2018 r. i decyzji MWINB z 3 czerwca 2020 r. oraz na skutek nieuwzględnienia znikomych różnic w wymiarze niecałych 2% jakie zachodzą pomiędzy projektem objętym uchyloną decyzją pozwolenia na budowę, a projektem zamiennym objętym kolejną decyzją pozwolenia na budowę, wykonanym zgodnie z wytycznymi prawomocnych wyroków z 23 marca 2018 r., oraz z 28 kwietnia 2021 r.,- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 §1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. na skutek nieuwzględnienia przez Sąd I instancji okoliczności zaniechania przez GINB ustalenia rzeczywistego kręgu stron niniejszego postępowania (tj. wszystkich stron postępowania), a poprzez to realizację przesłanek trybu nadzwyczajnego wzruszeniowego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji GINB z 11 lipca 2023 r., a także poprzedzającej ją decyzji GINB z 26 maja 2023 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie skarżący zwrócili się o zasądzenie od organu kosztów postępowania.Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący zauważyli, że WSA w Krakowie postanowieniem z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18 oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Małopolskiego z 2 sierpnia 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Następnie, wyrokiem z 23 marca 2018 r., sygn. II SA/Kr 82/18 WSA uchylił ww. decyzję, jednakże w wydanym rozstrzygnięciu nie uchylił prawomocnego postanowienia z 7 marca 2018 r. Wobec powyższego – wbrew stanowisku Sądu I instancji – skarżący posiadali prawo do prowadzenia budowy. Pozostawienie w mocy ww. postanowienia wykluczało zasadność wydania przez ten Sąd kolejnego rozstrzygnięcia w trybie art. 152 § 1 p.p.s.a. Zatem zarówno decyzja zakazująca prowadzenia robót budowlanych jak i wydane w niniejszym postępowaniu decyzje GINB naruszają postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd I instancji.Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w § 2 tego artykułu, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do rozpatrzenia sprawy wyłącznie w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji GINB i trafnie uznał, że decyzja MWINB z 3 czerwca 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest właściwa wykładnia normy prawnej zawartej w art. 152 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowił inaczej. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej zasady, że skutki prawne wywołują jedynie orzeczenia prawomocne. Jego celem jest zapobieganie powstaniu nieodwracalnych skutków w obrocie prawnym na podstawie aktu administracyjnego, którego wadliwość została już stwierdzona przez sąd, chociażby w nieprawomocnym orzeczeniu.Wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom podzielić należy stanowisko Sądu I instancji i GINB, że z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 152 § 1 p.p.s.a., decyzja WINB z 3 czerwca 2020 r. rażąco naruszała ww. przepis. Zgodnie bowiem z art. 152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi zaskarżony akt (w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę) nie wywołuje skutków prawnych (czyli w realiach tej sprawy – nie pozwala na budowę), chyba że sąd postanowi inaczej (czego w rozpatrywanej sprawie jednak nie uczynił).Wadliwie zatem – w sposób oczywiście niezgodny z brzmieniem powyższego unormowania – WINB uznał, że nieprawomocny wyrok uchylający decyzję o pozwoleniu na budowę nie wywiera żadnych skutków prawnych, chociaż stosownie do art. 152 § 1 p.p.s.a. to zaskarżony akt (czyli w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę) nie wywoływał skutków prawnych, a nieprawomocny wyrok WSA skutki takie wywoływał, skoro Sąd ten nie postanowił inaczej.Chybiony jest fundamentalny zarzut kasatorów, jakoby postanowienie WSA w Krakowie z 7 marca 2018 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę (wydane na podstawie art. 61 p.p.s.a.) dawało im prawo do kontynuacji budowy po ogłoszeniu wyroku uchylającego tę decyzję. Należy rozróżnić dwa odrębne etapy postępowania sądowoadministracyjnego i przypisane im instrumenty prawne. Postępowanie wpadkowe w przedmiocie ochrony tymczasowej (art. 61 p.p.s.a.) ma charakter akcesoryjny i jest prowadzone zanim sąd dokona merytorycznej oceny legalności zaskarżonego aktu. Jego celem jest zabezpieczenie strony przed ewentualną szkodą.Przywoływane przez skarżących kasacyjnie unormowania zawarte w art. 61 § 3 i 6 p.p.s.a. nie umożliwiały prowadzenia procesu budowlanego po wyroku z dnia 23 marca 2018 r. To, że postanowieniem z dnia 7 marca 2018 r., II SA/Kr 82/18, WSA w Krakowie oddalił wniosek uczestniczki postępowania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody, pozwalało na prowadzenie robót budowlanych objętych decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 sierpnia 2017 r. do dnia wydania przez WSA wyroku z 23 marca 2018 r. Od tego bowiem dnia w odniesieniu do wykonalności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie miał art. 152 § 1 p.p.s.a., tj. zawieszenie skutków prawnych wadliwego aktu. W konsekwencji z dniem 23 marca 2018 r. czyli z datą ogłoszenia wyroku przez WSA w Krakowie, decyzja o pozwoleniu na budowę przestała wywoływać skutki prawne. Od tego momentu skarżący kasacyjnie nie dysponowali tytułem prawnym do prowadzenia robót budowalnych. Kontynuowanie ich było zatem działaniem w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., co w pełni uzasadniało wszczęcie postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowalnego. Decyzja MWINB z 3 czerwca 2020 r. która uchyliła prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzyła postępowanie organu I instancji, opierała się na fundamentalnie błędnej wykładni art. 152 § 1 p.p.s.a. i ignorowała jego jednoznaczne brzmienie oraz cel. Naruszenia to miało charakter rażący, gdyż było oczywiste i prowadziło do akceptacji stanu sprzecznego z podstawowymi zasadami porządku prawnego, w którym nie można realizować inwestycji na podstawie wadliwego pozwolenia na budowę. W związku z tym GINB był zobligowany do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, a Sąd I instancji słusznie oddalił skargę na jego rozstrzygnięcie.Kontrolowany wyrok nie naruszał również art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 28 w zw. z art. 10 § 1 i art. 7 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie tylko dlatego, że przeprowadzone przez Sąd I instancji postępowanie było prawidłowe, ale również dlatego że przepisów tych nie stosował. Sądy administracyjne działają bowiem na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając zaś stosowanie powyższych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ administracyjny WSA zasadnie uznał, że organ przepisów tych nie naruszył i to w stopniu wymagającym wyeliminowania zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego. Ponadto należy zaznaczyć, że – jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w odniesieniu do przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie powyższej przesłanki wznowieniowej, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą powoływać się skutecznie na tę okoliczność. Wskazana w powyższym przepisie przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, wiąże się ściśle z art. 147 zdanie drugie k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. W konsekwencji tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia tego postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty, w tym inne strony i organy administracyjne orzekające w danej sprawie, a także sądy administracyjne, nie mają prawa do zastępowania pominiętej strony (por. np. wyrok NSA z 13 maja 2025 r., III OSK 7611/21, LEX nr 3865082).Dlatego też stwierdzić trzeba, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie znalazł usprawiedliwionych podstaw.Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.