Wyrok - I OSK 2423/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Po 230/23 w sprawie ze skargi V. S.A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 stycznia 2023 r., nr SN-III.7536.6Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Po 230/23 w sprawie ze skargi V. S.A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 stycznia 2023 r., nr SN-III.7536.6
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
26 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Chaciński
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 czerwca 2023 r. I SA/Po 230/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi V[...] S.A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 16 stycznia 2023 r. nr SN-III.7536.63.2022.9 w przedmiocie umorzenia postępowania:I. uchylił zaskarżoną decyzję;II. zasądził koszty postępowania.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji winien wydać decyzję merytoryczną w przedmiotowej sprawie, a umorzenie postępowania było przedwczesne, podczas gdy wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na zmianę stanu faktycznego pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, co czyni zasadnym umorzenie postępowania;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do sytuacji prawnej i faktycznej po wydaniu decyzji przez organ II instancji oraz badanie wyłącznie stanu na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy, a także pominięcie okoliczności, że sprawa administracyjna w toku jej załatwiania może ulec zmianie, a organ odwoławczy jest zobowiązany taką zmianę stanu faktycznego lub prawnego uwzględnić w chwili wydawania decyzji, wydając adekwatne do niego rozstrzygnięcie;3. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez brak zastosowania, tj. brak zapoznania się z całością akt sprawy i błędną ocenę materiału dowodowego przez Sąd I instancji, co skutkowało m.in. pominięciem istotnych okoliczności, tj., że:a) V[...] S.A. wykonała niezbędne prace na przedmiotowych nieruchomościach, w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Poznania z 14 października 2022 r. nr ZG-ARZ.5010.14.2022, a okoliczność ta miała wpływ na wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na zmianę stanu faktycznego;b) uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania nie wyklucza wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania za zajęcie nieruchomości, bowiem decyzja ta została uchylona jedynie z uwagi na zmianę stanu faktycznego, a nie z uwagi na jej wadliwość.W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.Z pierwszego zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., zdaje się wynikać, że w ocenie organu odwoławczego bezprzedmiotowe jest orzekanie co do istoty sprawy, na podstawie art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej: u.g.n.), w sytuacji, gdy w wyniku nadania rygoru natychmiastowej wykonalności "pozytywnej" decyzji organu I instancji (zob. art. 126 ust. 2 u.g.n.), wnioskodawca uzyskał zgodę na czasowe zajęcie nieruchomości i usunął awarię przed rozpoznaniem odwołania. Zdaniem organu odwoławczego w takiej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję i postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Drugi zarzut dotyczy zaś tego, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że organ odwoławczy zawsze przy orzekaniu bierze pod uwagę okoliczności istniejące w chwili orzekania przez ten organ.Na wstępie rozważań zauważyć należy, że nie sposób toczyć dyskusji nad ewentualną bezprzedmiotowością postępowania prowadzonego na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 u.g.n., bez analizy norm materialnych stanowiących podstawę orzekania, a zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) niniejsza skarga kasacyjna nie zawiera.Tym niemniej, aby w jakikolwiek sposób odnieść się do zarzutu bezprzedmiotowości postępowania po wykonaniu nieostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n., gdzie już sam ustawodawca przesądził, że nadaje się takiej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (art. 126 ust. 2 u.g.n.), odnieść należy się do sensu całej regulacji zawartej w art. 126 u.g.n. Z ust. 1 tego przepisu wynika, że "W przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku." Z kolei, stosownie do art. 126 ust. 3 u.g.n., "Po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości, podmiot który zajął nieruchomość, jest obowiązany doprowadzić nieruchomość do stanu poprzedniego. Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania." W orzecznictwie podnosi się, że "Przywołany przepis jest systemowo oraz funkcjonalnie powiązany z regulacją ust. 1 art. 126 u.g.n., na mocy której wydawana jest decyzja "legalizująca" zajęcie nieruchomości. Wobec braku takiej decyzji ewentualne spory mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej, co wszakże stoi w opozycji do celu, dla którego przepis ów został wprowadzony" (wyrok NSA z 25.05.2018 r. I OSK 2873/17, LEX nr 2557684).Nie są to jednak wszystkie konsekwencje, jakie niósłby za sobą brak ostatecznego rozstrzygnięcia o tym, czy spełnione zostały przesłanki zajęcia nieruchomości w sytuacjach, o jakich mowa w art. 126 ust. 1 u.g.n. "Z [...] art. 126 ust. 7 u.g.n. wynika, że starosta zobligowany jest nałożyć karę na podmiot w sytuacji, gdy: podmiot nie złożył wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości w odpowiednim terminie, albo podmiot zajął nieruchomość, a nie zaistniały przesłanki uzasadniające jej zajęcie wynikające z art. 126 ust. 1 i 5 u.g.n., tj. siła wyższa lub nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Kara ta ma zatem charakter prewencyjny (zapobiega nadużywaniu możliwości zajmowana nieruchomości bez uprzedniego wydania decyzji, o której mowa w art. 126 ust. 1 u.g.n.) i represyjny (dotyka podmiot, który mimo braku przesłanek zajął nieruchomości bez uprzedniego wydani decyzji) oraz środka przymusu (mobilizuje podmiot do złożenia wniosku o wydanie decyzji w sytuacji określonej w art. 126 ust. 5 u.g.n.) i może być wymierzona jedynie podmiotowi, który powołując się okoliczności wskazane w ust. 1 dokonał tymczasowego zajęcia nieruchomości. Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, z art. 126 ust. 7 u.g.n. wynika, że starosta zobligowany jest nałożyć karę na podmiot w sytuacji, gdy podmiot nie złożył wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości w odpowiednim terminie, albo podmiot zajął nieruchomość, a nie zaistniały przesłanki uzasadniające jej zajęcie wynikające z art. 126 ust. 1 i 5 u.g.n., tj. siła wyższa lub nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody" (zob. wyrok NSA z 27.04.2023 r. I OSK 608/22, LEX nr 3587776). Ewentualne rozstrzygnięcie o karze nie byłoby możliwe, bez ostatecznego rozstrzygnięcia o tym, czy przesłanki tymczasowego zajęcia nieruchomości zostały spełnione.Z powyższych powodów, decyzję potwierdzającą zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości wydaję się nawet post factum, o czym stanowi art. 126 ust. 8 u.g.n.W żadnym więc razie nie można uznać, że wykonanie nieostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n., której z mocy ustawy nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 2), przed rozpoznaniem odwołania, czyni bezprzedmiotowym ocenę spełnienia przesłanek tymczasowego zajęcia nieruchomości, co stanowi o bezzasadności wszystkich zarzutów postawionych w tej sprawie. Przy czym w odniesieniu do ostatniego z nich, dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., nie jest prawdziwe twierdzenie, że Sąd I instancji nie uwzględnił "nowych" okoliczności w postaci wykonania nieostatecznej decyzji, ale inaczej od organu ocenił skutki z tego wynikające, a za pomocą tego przepisu nie można natomiast kwestionować oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji lub oceny materiału dowodowego, jak ujęto to w zarzucie 3 skargi kasacyjnej.Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a..