Wyrok - II SA/Kr 975/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 26 września 2025
Teza
Oddalono skargę. Egzekucyjne postępowanie, egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi J. G. na postanowienie nr 563/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2025 r, znak: WSE.7722.11.2025.MZEG w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego w trybie postęOddalono skargę. Egzekucyjne postępowanie, egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi J. G. na postanowienie nr 563/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2025 r, znak: WSE.7722.11.2025.MZEG w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego w trybie postę
Data orzeczenia
26 września 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Agnieszka Nawara-Dubiel
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
II SA/Kr 975/25UZASADNIENIEPowiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postanowieniem nr 74/25 z 4 lutego 2025 r., znak: NB.52.5.7.2018, wydanym na podstawie art. 127 i art. 128 § 1, § 1a i § 2 oraz art. 64a § 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132), postanowił wykonać zastępczo za J. G. obowiązek rozbiórki wykonanego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego kat. XIV o wymiarach 20x12x18,4 m na działce nr [...] obr[...] w Z., którego rozbiórkę nakazano decyzją PINB w Zakopanem z dnia 1 sierpnia 2014 r., znak NB.II.7355-Z-106/04. W postanowieniu organ wezwał także zobowiązanego J. G. – M. do wpłacenia organowi egzekucyjnemu zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego w kwocie 2 118 880 zł.Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 563/2025 z 26 czerwca 2025 r., znak: WSE.7722.11.2025.MZEG, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego, utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Wskazał, że określony w tytule wykonawczym z 5 grudnia 2018 r. obowiązek nie został wykonany mimo wyegzekwowania grzywny w celu przymuszenia w kwocie 198672 zł (protokół kontroli z 30 stycznia 2025 r.). Kosztorys z grudnia 2024 r. przewiduje koszt szacunkowy, który może ulec zmianie, zaś zaliczka nie przekracza ok. 80% ustalonej wartości ofertowej egzekwowanych robót. W treści postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zobowiązany został wezwany do wykonania obowiązku pod rygorem zastosowania wykonania zastępczego egzekwowanego obowiązku, więc miał świadomość, na jakim etapie jest postępowanie. Mógł na każdym etapie postępowania zapoznać się z aktami, ale tego nie zrobił, podnosząc teraz zarzut, że nie został zapoznany z kosztorysem, podczas gdy art. 10 kpa nie znajduje zastosowania ze względu na specyfikę postępowania. Miał wystarczająco czasu na rozbiórkę, lecz ograniczał się do nieszczegółowych deklaracji, że podjął/rozpoczął czynności rozbiórkowe (zażalenie z 12 marca 2019 r., protokół kontroli z 7 kwietnia 2021 r.), które już wówczas były niewiarygodne, skoro w spornym obiekcie prowadził (II SA/Kr 60/20) i nadal prowadzi ([...]) działalność gospodarczą. PINB nie zlecił jeszcze wykonawcy zastępczemu wykonania obowiązku, więc zobowiązany może niezwłocznie doprowadzić do wykonania obowiązku we własnym zakresie, ograniczając w ten sposób koszty.W skardze zobowiązany wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając przy tym naruszenie:1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 18 upea przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji;2) art. 128 § 1a i § 2 upea przez nieumotywowanie kosztów wykonania zastępczego i zaliczki;3) art. 18 upea w zw. z art. 7 i art. 77 kpa przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych;4) art. 18 upea w zw. z art. 8 i art. 11 kpa;5) art. 18 upea w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa przez nieprawidłowe uzasadnienie;6) art. 18 upea w zw. z art. 143 kpa przez nieprzekazanie organowi pierwszej instancji do rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania jego rozstrzygnięcia.W uzasadnieniu skargi podniósł, że odesłanie do kosztorysu, z którym nie miał możliwości się zapoznać, jest niewystarczające. Nie wiadomo, kto jest autorem i czy autor ma uprawnienia. Wskazał, że domagał się wprowadzenia zmian planistycznych zgodnych z funkcją i parametrami obiektu (w 2004, 2011, 2015, a nawet 11 kwietnia 2025 r.) oraz wniósł o stwierdzenie nieważności nakazu rozbiórki i wstrzymanie jego wykonania. Podkreślił, że zabudowa istnieje już prawie 21 lat, więc kwalifikuje się do tzw. uproszczonego postępowania legalizacyjnego – w tym kontekście zapowiedział skargę konstytucyjną dot. art. 49fg ust. 5 Pb i art. 32 ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. oraz podniósł zarzut nierównego traktowania, jako że jest w gorszej sytuacji od samowolników, którzy nie podjęli działań prawnych zmierzających do legalizacji, albo względem których organy nadzoru budowlanego nie podjęły czynności z urzędu.W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j. ze zmianami) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej kategorii wymienionej w tym przepisie.Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona.Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego.Nie budzi wątpliwości, że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją PINB w Zakopanem z dnia 1 sierpnia 2014 r., znak NB.II.7355-Z-106/04, polegającego na rozbiórce wykonanego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na działce nr [...] obr[...] w Z..Decyzja nakazująca rozbiórkę – wobec oddalenia skargi na decyzję organu II Instancji wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. II SA/Kr 1312/16 - stała się prawomocna z dniem 13 lutego 2016 r.Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2007 r., sygn. II SA/GL 335/07, CBOSA). Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada ponownie tzw. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania zmierzające do jej wykonania.W analizowanej sprawie spełnione zostały wszystkie wymagania formalne uprawniające organ do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 132 z późn. zm., zwana dalej u.p.e.a.), egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej wskazanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia postępowania.W niniejszej sprawie PINB W Limanowej sporządził w dniu 6 listopada 2018 r. pisemne upomnienie znak NB.II.7355-Z-106/04, w którym wezwał skarżącego do wykonania ciążących na nim obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia 1 sierpnia 2014 r., znak NB.II.7355-Z-106/04.Następnie organ egzekucyjny w dniu 5 grudnia 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy, który został skarżącemu doręczony w dniu 7 grudnia 2018 r.W dniu 26 lutego 2019 r. zostało wydane przez organ egzekucyjny tj. PINB w Zakopanem, postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (znak NB.52.5.7.2018) w kwocie [...]zł. Grzywna ta została w całości wyegzekwowana, co wynika z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia 14 grudnia 2021 r. (k. 103 akt adm.)W dniu 12 sierpnia 2024 r. oraz 30 stycznia 2025 r. organ egzekucyjny – PINB w Zakopanem dokonał czynności kontrolnych stwierdzając, że obowiązek wynikający z decyzji nakazującej rozbiórkę nadal nie został przez skarżącego wykonany. W tej sytuacji zarzuty skargi, że organ nie dokonał ustaleń faktycznych, są nieuzasadnione. Poza sporem pozostaje, że nakaz rozbiórki nie został wykonany.W tym miejscu wyjaśnić należy, że wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej jest środkiem egzekucyjnym zmierzającym do wykonania danej decyzji, a więc zmierzającym do respektowania prawa. Zastosowanie tego środka powinno nastąpić wtedy, gdy dany obowiązek może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązanego. Wynika to wprost z brzmienia art. 127 u.p.e.a., zgodnie z którym wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi między innymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.W ocenie Sądu, efektywności zastosowanego przez organ środka egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób podważyć, w szczególności w kontekście tego, że nałożona uprzednio grzywna w celu przymuszenia nie odniosła skutku w postaci wykonania decyzji. W przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, organ ma zasadniczo do wyboru dwa środki egzekucyjne: nałożenie grzywny w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze. Z powyższych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie, Sąd uznał, że orzeczenie o zastosowaniu wykonania zastępczego było uzasadnione. Należy podkreślić, że orzeczone zaskarżonym postanowieniem wykonanie zastępcze jest konsekwencją niewykonania przez skarżącego ciążącego na nim obowiązku.Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 128 § 1a i § 2 upea przez nieumotywowanie kosztów wykonania zastępczego i zaliczki, to jak wskazał naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. II OSK 1157/21: "Możliwość obciążenia zobowiązanego nawet pełnymi przewidywanymi kosztami wykonania zastępczego w ramach obowiązku wpłacenia zaliczki łączy się zasadnie z uznaniem, że chodzi o koszty jedynie prognozowane, gdyż koszty końcowe są rozliczane w trybie art. 133 § 1 u.p.e.a. Przepisy prawa nie określają, w jakiej wysokości (procentowo w stosunku do całej należności) należy określać zaliczkę na poczet wykonania zastępczego, co oznacza, że może zostać ona określona w wysokości zbliżonej do całości kosztów. Natomiast z art. 128 u.p.e.a. w żadnym wypadku nie wynika zakaz aby zaliczka odpowiadała przybliżonym kosztom wykonania zastępczego. Jedynie wymogiem wynikającym z art. 128 § 1a u.p.e.a. jest wskazanie w postanowieniu przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego." Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela.W niniejszej sprawie postanowienie o zastosowanym środku egzekucyjnym zawiera informację o przybliżonej kwocie kosztów wykonania zastępczego, a ponieważ wzywa o zaliczkę w niewiele mniejszej wysokości na koszty tego wykonania, to w sprawie nie doszło do naruszenia art. 128 § 1a i § 2 u.p.e.a.Równocześnie podkreślenia wymaga, że organ egzekucyjny rzetelnie ustalił określoną w postanowieniu kwotę kosztów rozbiórki, zlecając uprzednio inż. R. K., członkowi S. w W. , sporządzenie kosztorysu rozbiórki obiektu budowlanego, którego sprawa dotyczy.Co do zarzutu skargi, że zabudowa istniej już 21 lat, to wskazać należy, że okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie. Decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została już ponad 10 lat temu. Jest to okres czasu, który dawał zobowiązanemu możliwość jej samodzielnego, dobrowolnego wykonania, co nadal zresztą jest możliwe, tak aby egzekucja administracyjna nie była konieczna.Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a..