Wyrok - II GSK 2210/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Jakub Praski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 182/22 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 liUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Jakub Praski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 182/22 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 li
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Zalewski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lipca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 182/22, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj: Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), po rozpoznaniu skargi Z. W. (dalej powoływany jako skarżący, przedsiębiorca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 listopada 2021 r. nr BP.54.10.2021.0180.124902 w przedmiocie cofnięcia świadectwa kierowcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw przez okres roku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 31 marca 2021 r. oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.W dniu [...] grudnia 2019 r. przedsiębiorcy zostało udzielone świadectwo kierowcy o nr [...] do celów zarobkowego przewozu rzeczy na podstawie licencji wspólnotowej ważne od dnia [...] grudnia 2019 r. do dnia [...] grudnia 2021 r., w którym jako kierowca został wskazany obywatel B. Pan D. P.. Przedsiębiorca do wniosku o udzielenie świadectwa kierowcy załączył m.in. kserokopię orzeczenia lekarskiego nr [...] opatrzonego pieczątką przez lekarza B. S. z dnia [...] września 2019 r., która w toku przeprowadzonej weryfikacji zaprzeczyła jego wydania (pismo z [...] października 2020 r.). W związku z powyższym, pismem z [...] grudnia 2020 r., organ wezwał skarżącego do przedłożenia orzeczenia lekarskiego dotyczącego D. P., ważnego na dzień wydania mu świadectwa kierowcy w dniu [...] grudnia 2019 r. W odpowiedzi na to pismo, strona skarżąca oświadczyła, iż nie posiada innego zaświadczenia lekarskiego wydanego dla ww. kierowcy, ważnego na dzień [...] grudnia 2019 r. Wyjaśniła, iż nie miała wiedzy, iż przedłożone zaświadczenie nr [...] zostało sfałszowane. Wszystkie dokumenty, kierowca otrzymał w ośrodku, w którym brał udział w szkoleniu w celu uzyskania świadectwa kwalifikacji zawodowej. Wskazując na to, strona zwróciła się o nie wstrzymywanie wydawania świadectw dla kierowców chcących podjąć współpracę z jej firmą. Jej zamiarem nigdy nie było świadome przedkładanie fałszywych informacji oraz dokumentów.Decyzją z 31 marca 2021 r. GITD na podstawie art. 4 pkt 22, art. 32a, art. 32b ust.1 i ust. 2, art. 32f ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 919 i 1005, dalej: "u.t.d."), art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U.UE.L.2009.300.72 ze zm., dalej: ,,rozporządzenie 1072/2009"), cofnął świadectwo kierowcy o numerze [...] udzielonego w dniu [...] grudnia 2019 r. kierowcy D. P. oraz zawiesił wydawanie skarżącemu nowych świadectw kierowców przez okres roku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GITD wydał 10 listopada 2021 r. decyzję utrzymującą w całości w mocy decyzję wydają w pierwszej instancji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na decyzję GITD wniesioną przez skarżącego, uznał że zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji przyjął, że ustalenia faktyczne w sprawie nie budzą wątpliwości, dlatego też zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie mogły okazać się skuteczne. Nie budzi więc zastrzeżeń rozstrzygnięcie organu o cofnięciu świadectwa kierowcy w tej sprawie.Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że organ niezasadnie zawiesił wydawanie przedsiębiorcy nowych świadectw kierowców na okres roku. Powołując się na art. 7 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 podniósł, że sankcja taka może zostać nałożona w przypadku poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, a stosując w sprawie przepisy rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 należało uwzględnić Tabelę korelacji, stanowiącą jego załącznik nr IV.W świetle powyższego sąd pierwszej instancji uznał za słuszną konkluzję, iż art. 32f ust. 2 pkt 1 u.t.d., w zakresie w jakim przewiduje sankcję w postaci zawieszenia wydawania świadectw kierowcy za czyn polegający na podaniu nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy pozostaje niezgodny z bezpośrednio skutecznym w rodzimym porządku art. 7 ust. 2 i art. 12 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1072/2009. Zdaniem sądu zatem organ nieprawidłowo zastosował wskazany przepis u.t.d. nakładając na skarżącego sankcję w postaci zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowcy przez okres roku. W powyższym zakresie sąd odwołał się do poglądu wyrażonego przez WSA w Warszawie w wyrokach z 18 listopada 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1326/19), z 13 stycznia 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1474/20) oraz z 24 lutego 2022 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2760/21).Z tych przyczyn, stosownie do przewidzianej w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 288 zdanie drugie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej reguły pierwszeństwa bezpośrednio stosowalnego rozporządzenia przed ustawą krajową, WSA zastosował przepis rozporządzenia z pominięciem nakładającego dotkliwsze sankcje przepisu ustawy krajowej. Jednocześnie WSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Inspektor dokona ponownej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod stosowne normy, z pominięciem tej krajowej, która wbrew art. 7 ust. 2 i art. 12 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1072/2009 obliguje do zawieszenia wydawania świadectw kierowcy w przypadku podania nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak również zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznania sprawy na rozprawie.W skardze kasacyjnej zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 32f ust. 2 i ust. 3, art. 32b ust. 5 pkt 2 u.t.d., art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 7, art. 7 ust. 2 oraz art. 12 ust. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, pkt 12 i pkt 25 preambuły rozporządzenia (WE) 1072/2009 poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przypadku podania nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy, sankcją przewidzianą w przepisach prawa wspólnotowego jest tylko i wyłącznie cofnięcie świadectwa kierowcy, podczas gdy prawidłowa interpretacja powołanych przepisów powinna doprowadzić sąd pierwszej instancji do odmiennych wniosków.Skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.Skarga kasacyjna GITD oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Organ postawił zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a więc art. 32f ust. 2 i ust. 3, art. 32b ust. 5 pkt 2 u.t.d. i wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów rozporządzenia nr 1072/2009 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że na podstawie tych regulacji nie ma podstaw do zawieszenia wydawania przez skarżącego nowych świadectw dla kierowców przez okres 1 roku.Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, że jest on trafny i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Skutkiem tego musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku, a w realiach rozpoznawanej sprawy także oddalenie skargi spółki, bowiem stan faktyczny sprawy był niewątpliwy, a spór sądowy dotyczył tylko materii objętej prawem materialnym.NSA podziela pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, odpowiada on bowiem stanowisku prezentowanemu przez NSA w sprawach dotyczących zawieszenia wydawania nowych świadectw dla kierowców w przypadku prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia świadectwa kierowcy. W tym zakresie należy syntetycznie powtórzyć stanowisko NSA przyjęte w sprawach zakończonych wyrokami NSA z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 465/20 czy też z 7 listopada 2024 r. sygn. akt II GSK 1094/21, cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej CBOSA).Organ wskazuje w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 32f ust. 2 i ust. 3, art. 32b ust. 5 pkt 2 u.t.d., art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 7, art. 7 ust. 2 i art. 12 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1072/2009, pkt 12 i pkt 25 preambuły rozporządzenia 1072/2009 i jest zdania, że sąd błędnie przyjął, że przepisy krajowe są niezgodne ze wskazanym rozporządzeniem unijnym.Odnosząc się do tak przedstawionej kwestii przypomnieć należy, że zgodnie z art. 32f ust. 2 u.t.d., w przypadku niewłaściwego wykorzystywania przez przedsiębiorcę świadectwa kierowcy polegającego na: 1) niespełnianiu warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy lub 2) podaniu nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy – właściwy organ, o którym mowa w art. 32b, cofa świadectwo kierowcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowcy przez okres roku.W myśl art. 7 ust. 2 lit. a) rozporządzenie nr 1072/2009, właściwe organy cofają licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy, gdy posiadacz: a) przestał spełniać warunki określone w art. 4 ust. 1 lub te, o których mowa w art. 5 ust. 1; lub b) podał nieprawidłowe informacje we wniosku o licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy.Do zastosowania surowszej sankcji dochodzi w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. Przepis ten stanowi, że w przypadku poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, który dopuścił się takiego naruszenia, nakładają na niego odpowiednie sankcje, takie jak: a) zawieszenie wydawania świadectw kierowców; b) cofnięcie świadectw kierowców; c) uzależnienie wydania świadectw kierowców od dodatkowych warunków w celu zapobieżenia niewłaściwemu wykorzystaniu; d) czasowe lub trwałe cofnięcie niektórych lub wszystkich uwierzytelnionych wypisów z licencji wspólnotowej; e) czasowe lub trwałe cofnięcie licencji wspólnotowej.Państwa członkowskie na mocy pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 1072/2009 zostały zobowiązane do podjęcia działań niezbędnych do wykonania niniejszego rozporządzenia, w szczególności w zakresie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji.Zgodzić się należy z organem, że ryzyko utraty świadectwa kierowcy, które na skutek złożenia nieprawdziwego oświadczenia zostało uzyskane przez przedsiębiorcę nielegalnie, nie oznacza żadnej realnej straty po stronie przedsiębiorcy. Cofnięcie świadectwa kierowcy nie stanowiłoby skutecznej bądź odstraszającej sankcji. Przedsiębiorca na skutek niezgodnego z prawem uzyskania świadectwa kierowcy traci jedynie ten dokument, który przy założeniu, że przedsiębiorca podałby prawdziwe informacje, nie mógłby w ogóle być wydany.Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stosownie do art. 3 rozporządzenia nr 1072/2009, wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz, jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwa kierowcy. W myśl zaś art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia świadectwo kierowcy jest wydawane przez państwo członkowskie każdemu przewoźnikowi, który:a) jest posiadaczem licencji wspólnotowej; orazb) albo legalnie zatrudnia w tym państwie członkowskim kierowcę, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, albo w sposób legalny korzysta z usług kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy 2003/109/WE, pozostającego w dyspozycji tego przewoźnika zgodnie z warunkami zatrudnienia i kształcenia zawodowego określonymi w tym państwie członkowskim:- na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych oraz, w odpowiednich przypadkach,- na mocy układów zbiorowych, zgodnie z regułami stosowanymi w tym państwie członkowskim.Stosownie do treści art. 5 ust. 2 rozporządzenia 1072/2009 świadectwo kierowcy jest wydawane przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika na wniosek posiadacza licencji wspólnotowej każdemu kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE i jest przez tego przewoźnika legalnie zatrudniony, lub każdemu kierowcy pozostającemu w jego dyspozycji, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu tej dyrektywy. Każde świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1.Treść powyższych przepisów koresponduje z pkt 12 preambuły rozporządzenia nr 1072/2009 zgodnie, z którym świadectwo kierowcy ustanawia się w celu umożliwienia państwom członkowskim skutecznego sprawdzenia, czy kierowcy z państw trzecich są legalnie zatrudnieni lub pozostają do dyspozycji przewoźnika odpowiedzialnego za dany przewóz.Zatem zasadnym jest uznanie, że przepis art. 32f ust. 2 u.t.d. realizuje zawarty w art. 5 ust. 7 rozporządzenia 1072/2009 nakaz podjęcia przez państwa członkowskie właściwych środków mających na celu zapewnienie niezwłocznego zwrotu przez przewoźnika świadectwa organom wydającym, w przypadku gdy warunki, na których zostało wydane nie będą mogły być spełnione. Natomiast zawieszenie wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku, jest konsekwencją zobowiązania państw członkowskich do podjęcia działań w zakresie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji (pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 1072/2009 r.).Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że skoro w prawie wspólnotowym sankcją za nieprawidłowe informacje we wniosku o świadectwo kierowcy jest cofnięcie tego dokumentu, to organ nie może ponadto orzec o zawieszeniu wydawania świadectw także dla (innych) kierowców przez okres roku.Podkreślić należy, że literalne brzmienie art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 wskazuje, że sankcje określone w tym przepisie muszą zostać nałożone w przypadku poważnego naruszenia, przy czym za poważne naruszenie ustawodawca nakazuje uznać wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców. Pozyskiwanie świadectwa kierowcy w sytuacji niespełnienia warunków stanowiących podstawę jego wydania lub na skutek podania nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy, stanowi o niewłaściwym wykorzystywaniu przez przedsiębiorcę tego świadectwa. Jak zauważa się w orzecznictwie niewłaściwie wykorzystywanie świadectwa kierowcy poprzez niespełnienie warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy, prowadzi do bardzo poważnego naruszenia polegającego na przewozie towarów bez ważnego świadectwa kierowcy.Z tych względów NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę (pkt 1 i 2 sentencji).O kosztach postępowania sądowego (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 118) zasądzając od skarżącego na rzecz organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które odpowiadają sumie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego organu w postępowaniu kasacyjnym.. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 118) zasądzając od skarżącego na rzecz organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które odpowiadają sumie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego organu w postępowaniu kasacyjnym.