Wyrok - II GSK 2250/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Transport, Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Jakub Praski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 358/22 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 mUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Transport, Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Jakub Praski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 358/22 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 m
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
ne bis in idem / podwójne skazanie za ten sam czyn
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Zalewski
Podstawa prawna
art. 189
akpa
art. 189
kpa
art. 189
dkpa
art. 189
ekpa
art. 189
fkpa
art. 7
akpa
art. 8
kpa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 22 września 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 358/22, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i art. 145 § 3 w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj: Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), w wyniku rozpoznania skargi J. Z. (dalej powoływany jako skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 25 maja 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 30 września 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz umorzył postępowanie administracyjne.Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.Decyzją z 30 września 2021 r. nr WITD.DI.0152.IX0315/81/21 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD, organ) decyzją z 25 maja 2022 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas przeprowadzonej [...] czerwca 2020 r. w S. kontroli zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy o nr rej. [...], którym kierował J. B., stwierdzono naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem przekraczającym dopuszczalną długość, szerokość. Naruszenia te zostały zakwalifikowane jako: naruszenie określone w lp 10.3.3. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 180, dalej: "u.t.d") - dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna długość została przekroczona od 20 %, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 5 000 zł, oraz naruszenie określone w lp 10.4.3. załącznika nr 3 do u.t.d. - dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 3,10 m, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 5 000 zł. Kierujący wykonywał przewóz drogowy z ładunkiem kombajnu z dwoma przystawkami do koszenia zboża i kukurydzy (ładunek niepodzielny) w imieniu przedsiębiorcy J. Z. Przebieg kontroli utrwalono protokołem kontroli z [...] czerwca 2021 r. o nr [...]. Kierowca podczas kontroli okazał zezwolenie kategorii III nr [...] na przejazd pojazdu nienormatywnego w okresie od [...] marca 2021 r. do [...] marca 2023 r. po drogach publicznych.Ponieważ stwierdzona podczas kontroli szerokość zespołu pojazdów wynosiła 3,26 m organ uznał, że okazane zezwolenie było niewystarczające do wykonywania przejazdu na jego podstawie. Wyjaśnił, że stosownie do treści art. 64d ustawy Prawo o ruchu drogowym zezwolenie kategorii III na przejazd pojazdu nienormatywnego jest wydawane na jednokrotny lub wielokrotny przejazd po drogach publicznych w wyznaczonym czasie, na trasie wyznaczonej w zezwoleniu. Natomiast zgodnie z treścią art. 64ea ustawy Prawo o ruchu drogowym w przypadku wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, kategorii innej niż wymagana albo na podstawie zezwolenia kategorii III z przekroczonymi parametrami technicznymi pojazdu lub zespołu pojazdów wskazanymi w tym zezwoleniu, przejazd pojazdu nienormatywnego uznaje się za wykonywany bez zezwolenia.W wyniku pomiarów kontrolowanego zespołu pojazdów organ pierwszej instancji stwierdził naruszenia: szerokości zespołu pojazdów 3,26 m (po odjęciu 1 % błędu wynikającego z niedokładności pomiaru i tolerancji przyrządu) – przekroczenie o 0,75 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 29,4 %); długości zespołu pojazdów 20,6 m (po odjęciu 1 % błędu wynikającego z niedokładności pomiaru i tolerancji przyrządu) – przekroczenie o 4,3 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 26 %).W ocenie organu, w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego wszczyna się dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów u.t.d. Obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym sankcjonują poruszanie się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia, a odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia ponoszą podmioty określone w art. 140aa ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast przepisy u.t.d. sankcjonują naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia 2016/403, za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego na podstawie art. 92a ust. 7 pkt 2 u.t.d.GITD nie dopatrzył się przesłanek do zastosowania art. 92c u.t.d., w tym umorzenia postępowania administracyjnego. Powołany przepis pozwala na uniknięcie odpowiedzialności, wówczas gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący czynności związane z tym przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. W treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego organ I instancji poinformował stronę o treści art. 92c ust. 1 u.t.d. i wezwał do przedstawienia dowodów poświadczających, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W toku postępowania przed organem I instancji strona nie złożyła wyjaśnień, a wyjaśnienia zawarte w odwołaniu stanowią dowód świadczący, że strona miała wpływ na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, które mogła przewidzieć.Odnosząc się do zarzutów strony organ wyjaśnił, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. daje pierwszeństwo przepisom odrębnym, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.Organ wskazał również, że kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 92a ust. 1, 3 i ust. 7 pkt 1 i 2 u.t.d. w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. Treść tych przepisów określa wysokość kar pieniężnych w sposób sztywny i organ nie ma możliwości ich miarkowania. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., art. 189e k.p.a., art. 189f k.p.a. na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.W wyniku rozpoznania skargi skarżącego, WSA w Kielcach uchylił obie decyzje wydane w sprawie oraz umorzył postępowanie administracyjne. Zdaniem sądu pierwszej instancji zaskarżone decyzje nie naruszały przepisów działu IV k.p.a. poprzez ich niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. W ocenie sądu pierwszej instancji, przepis art. 92c ust. 1 u.t.d. jest przepisem odrębnym w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a., reguluje zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189d k.p.a., art. 189e k.p.a. i art. 189f k.p.a.Za zasadne natomiast uznał sąd pierwszej instancji zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162; ze zm.), dalej: "Prawo przedsiębiorców".Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że organy wadliwie oceniły znaczenie, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, posiadanego przez skarżącego zezwolenia kategorii III nr [...] z [...] marca 2021 r. Zezwolenie to decyzja administracyjna o szczególnej nazwie. W tym przypadku wyraża zgodę na podejmowanie czynności dopuszczonej normami prawa administracyjnego. Z treści tego zezwolenia wynika, że skarżący ma prawo dokonywać przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, który spełnia wymagania w zakresie wymiarów, masy oraz nacisków osi, określone w poz. 3 tabeli "Kategorie zezwoleń na przejazd pojazdu nienormatywnego" załącznika do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Na dzień wydania zezwolenia w kategorii III dopuszczalna szerokość pojazdu nienormatywnego wynosiła 3,2 m, natomiast dopuszczalna długość zespołu pojazdów 23 m. W dniu kontroli [...] czerwca 2021 r. dopuszczalna szerokość pojazdu nienormatywnego wynosiła 3,4 m, natomiast dopuszczalna długość zespołu pojazdów 23 m. Wynikało to z uchwalenia ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 54), która weszła w życie z dniem 13 marca 2021 r. Treść art. 12 tej ustawy przewidziała zasadę, że zezwolenia wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy, zachowują ważność przez okres, na jaki zostały wydane.Tym samym prawodawca potwierdził wprost jedynie formalne obowiązywanie zezwolenia, nie odniósł się jednak w żaden sposób co do oddziaływania zmiany normatywnej na sferę materialną zezwolenia. W ocenie sądu pierwszej instancji należy w tej sytuacji przyjąć, że mamy do czynienia z pośrednią ingerencją w treść skutków prawnych wynikających z zezwolenia. Świadczy o tym nawiązanie do pojęcia zezwolenia, przy formalnym zachowaniu jego obowiązywania. W pozostałym zakresie nastąpiła natomiast modyfikacja skutków prawnych wynikających z dotychczasowego prawa. Rację należy przyznać skarżącemu, że przy ocenie treści zezwolenia, zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy obowiązujące w dacie dokonywania przewozu. Skutkuje to przyjęciem, że pojazd nienormatywny posiadał dopuszczalną prawnie długość i szerokość, i niewłaściwa była ocena organów, że okazane zezwolenie było niewystarczające do wykonywania przejazdu na jego podstawie.Sąd pierwszej instancji podzielił również zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia zasady ne bis in idem - zakazu podwójnego karania za ten sam czyn. Podkreślił, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 92a ust. 1, ust. 7 pkt 2 u.t.d. w zw. z lp 10.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d. i lp 10.4.3. załącznika nr 3 do u.t.d. W wyniku kontroli organy ustaliły, że pojazd skarżącego posiadał długość 20,6 m i szerokość 3,26 m. Natomiast zgodnie z posiadanym zezwoleniem skarżący mógł wykonać przejazd pojazdem nienormatywnym o długości 23 m dla zespołu pojazdów i szerokości nieprzekraczającej 3,4 m.Zdaniem sądu, pomimo zbiegających się dwóch ocen prawnych, dotyczą one tego samego fragmentu rzeczywistości. Mamy bowiem do czynienia z jednym czynem (przejazdem pojazdem nienormatywnym, na który skarżący posiadał stosowne zezwolenie). Decydujący w sprawie jest wspólny dla dwóch ocen prawnych element faktyczny (długość i szerokość pojazdu). Element ten nie może być, w ocenie sądu, podwojony poprzez jego ocenę prawną. Ponadto możliwe jest w tej sytuacji poddanie ocenie prawnej pełnej "zawartości" tego czynu przy realizacji ochrony dóbr prawnych bez nadmiernej ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa człowieka (zasada proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).Nie może być akceptowana z punktu widzenia praworządności sytuacja, w której obywatel zachowując się zgodnie z wydanym mu przez państwo zezwoleniem, naraża się jednocześnie na odpowiedzialność administracyjną z tytułu naruszenia przepisu prawa administracyjnego (tym bardziej, że nie jest to odpowiedzialność oparta na zasadzie winy). Państwo nie może w taki sposób obywatela zaskakiwać, wpędzać w pułapkę. To rolą państwa jest niedopuszczanie do sytuacji kolizji indywidualnego aktu prawnego wydanego zgodnie z obowiązującym prawem (na podstawie i w granicach prawa), przyznającego obywatelowi określone uprawnienie (zezwolenie) z aktem o charakterze generalnym jakim jest przepis ustawy. Zadaniem państwa jest zapewnienie odpowiednich reguł kolizyjnych, które pozwolą obywatelowi zachować się w zaufaniu do otrzymanego zapewnienia co do możliwości określonego zachowania (w tym przypadku zezwolenia na wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym). Sprzeczna jest z zasadą demokratycznego państwa prawnego sytuacja, w której norma indywidualna wynikająca z aktu administracyjnego stoi w sprzeczności z normą generalną wynikającą z aktu normatywnego.Posiadane przez skarżącego zezwolenie nie może być w tej sprawie okolicznością prawnie obojętną. Nie może być także dla rozstrzygnięcia sprawy decydujące to, że ustawy: ustawa o transporcie drogowym i Prawo o ruchu drogowym mają różne zakresy normowania – realizują odrębne cele oraz chronią inne dobra i interes. W ocenie sądu pierwszej instancji, skoro skarżący posiadał ważne zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym i postępował zgodnie z jego treścią, to nie można uznać, że działał sprzecznie z celami ustawy o transporcie drogowym. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której na podstawie wydanego zezwolenia skarżący może przetransportować kombajn (przy określonych parametrach dotyczących długości i szerokości pojazdu), a jednocześnie byłoby to sprzeczne z przepisem u.t.d. (przewidującym inne parametry dotyczące długości i szerokości pojazdu) i w konsekwencji skarżącemu zostałaby wymierzona kara pieniężna.W ocenie sądu pierwszej instancji wymierzenie skarżącemu administracyjnych kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw w sytuacji gdy zachowanie było legitymowane prawnie, byłoby w tej sprawie sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasadą proporcjonalności wskazaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GITD, zaskarżając go w całości. Powyższemu wyrokowi, wskazując na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy dokonały niewłaściwej oceny okazanego zezwolenia uznając, że było one niewystarczające do wykonania przejazdu na jego podstawie, w sytuacji gdy z bezspornie ustalonego stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że pojazd przekraczał parametry wskazane w okazanym zezwoleniu, dlatego w konsekwencji organ prawidłowo uznał, że nie było to wystraczające zezwolenie na wykonanie przejazdu.2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z 7a § 1, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 12 ustawy prawo przedsiębiorców poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej, które należy rozstrzygnąć na korzyść strony (tj. wątpliwości co do treści art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i innych ustawy), podczas gdy brak było podstaw do uznania, że w sprawie zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej, w sytuacji gdy przepis jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak możliwości jednoznacznego ustalenia przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą w zakresie rozstrzygnięcia kwestii związanej z tzw. podwójnym ukaraniem na podstawie ustawy o transporcie drogowym (dalej: u.t.d.) i ustawy prawo o ruchu drogowym (dalej: p.r.d.) objawiające w niejednoznacznym stanowisku Sądu w tym zakresie, które nie pozwala ustalić przyczyn przez które Sąd uznał, że nie można nałożyć na stronę kary pieniężnej na podstawie u.t.d. i p.r.d.4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i innych ustawy (dalej: ustawa zmieniająca) poprzez błędne przyjęcie, że na jego podstawie należy wnioskować, że ważność zezwoleń wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy została przedłużona jedynie w wymiarze formalnym, a w zakresie materialnym nastąpiła modyfikacja skutków prawnych wynikających z dotychczasowego prawa, podczas gdy, ustawodawca w ww. przepisie przedłużył ważność obowiązywania zezwoleń wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy w pełnym zakresie i nie można przyjąć, że nowy zakres kategorii zezwoleń wpływa na zakres zezwoleń wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy.5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 2 u.t.d. w zw. z Ip. 10.3.3 i Ip. 10.4.3 załącznika 3 do u.t.d. w zw. z art. 140 aa ust. 1. p.r.d. poprzez błędne przyjęcie, że wymierzenie kary w drodze odrębnych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustaw p.r.d. i u.t.d. stanowi podwójne karanie za to samo naruszenie w sytuacji, gdy przepisy obu ustaw mają rożne zakresy normowania, realizują odrębne cele i chronią inne dobra i interesy prawne, co ma istotne znaczenie dla uznania, że brak jest podstaw do uznania, że strona została ukarana dwukrotnie za to samo.Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie, obciążenie kosztami postępowania organ i zasądzenie o organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24). Jednakże w niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do dwóch zasadniczych kwestii: po pierwsze odpowiedzi na pytanie czy skarżący, wykonując w dniu [...] czerwca 2021 r. przewóz drogowy kombajnu, wykonał go zgodnie z posiadanym zezwoleniem nr [...] kategorii III na przejazd pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych, które obowiązywało w okresie od [...] marca 2021 r. do [...] marca 2023 r., jak uznał sąd pierwszej instancji, czy też z przekroczeniem warunków w nim wskazanych, jak przyjęły to organu obu instancji. Drugie ze spornych zagadnień dotyczyło podwójnego ukarania skarżącego, zarówno na podstawie u.t.d. jak i p.r.d. Z uwagi na tak zarysowane kwestie sporne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne łączne rozpoznanie poniesionych zarzutów, odnoszących się tak do naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego.Przede wszystkim za niezasadny należało uznać zarzut podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a.Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39).W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że sąd pierwszej instancji uznał, że wykonywanie spornego przewozu pojazdem nienormatywnym odbywało się zgodnie z treścią posiadanego zezwolenia kat. III, a zatem pojazd posiadał dopuszczalną prawnie długość i szerokość. Na tej podstawie sąd pierwszej instancji przyjął, że w sprawie została naruszona zasada ne bis in idem, bowiem skarżący niezasadnie został ukarany dwukrotnie za to samo naruszenie – raz na podstawie u.t.d. i drugi raz na podstawie p.r.d. Zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko co do przyjętego stanu faktycznego. To, że skarżący kasacyjnie organ nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji nie oznacza jeszcze, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada kryteriom opisanym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przyjąć zatem należało, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej.Za zasadne natomiast należało uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej – wskazane w pkt 1-2 i 4-5 petitum skargi kasacyjnej, które zostaną rozpoznane łącznie.Okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy były bezsporne. Skarżącemu w dniu [...] marca 2021 r. zostało wydane zezwolenie kat. III nr [...] na przejazd pojazdu nienormatywnego na okres 24 miesięcy, w terminie od [...] marca 2021 r. do [...] marca 2023 r. Jak stanowiło Ip. 3 załącznika nr 1 do p.r.d. (w stanie prawnym obowiązującym do 13 marca 2021 r.), zezwolenie kategorii III jest wydawane na przejazd pojazdu po drodze publicznej - zgodnie z wykazem dróg, o którym mowa w art. 64c ust. 8: a) o naciskach osi i rzeczywistej masie całkowitej nie większych od dopuszczalnych, b) o szerokości nieprzekraczającej 3,2 m, c) o długości nieprzekraczającej: - 15 m dla pojedynczego pojazdu, - 23 m dla zespołu pojazdów, d) o wysokości nieprzekraczającej 4,3 m.Ustawą z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 54), która weszła w życie z dniem 13 marca 2021 r., dokonano nowelizacji ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zmiany dotyczyły między innymi kategorii zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych oraz wysokości kar administracyjnych za przejazd takich pojazdów bez odpowiedniego zezwolenia. Ustawa nowelizacyjna wprowadziła zmiany w zakresie kategorii zezwoleń wydawanych na przejazdy nienormatywne, dotychczasowe kategorie l-VII zastąpiono kategoriami l-V (art. 3 pkt 2 lit. b ustawy).W rozpoznawanej sprawie, skoro kontrola drogowa miała miejsce w dniu [...] czerwca 2021 r., przyjąć należało, że nastąpiło to już po nowelizacji ustawy Prawo o ruchu drogowym, w związku z czym sprawę należało rozpatrywać w oparciu o nowe brzmienie przepisów tej ustawy. Zgodnie jednak z przepisem art. 12 ustawy zmieniającej, zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 zmienianej ustawy Prawo o ruchu drogowym, obejmujące zezwolenie na przejazd pojazdu o wymiarach lub masie całkowitej przekraczających dopuszczalne wielkości, wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowują ważność przez okres, na jaki zostały wydane.Z akt sprawy wynikało, że okazane przez kierowcę do kontroli zezwolenie kategorii III sprzed nowelizacji ustawy Prawo o ruchu drogowym było ważne w dniu kontroli. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie. Jednakże w ocenie organów obu instancji okazane zezwolenie było niewystarczające do wykonywania spornego przewozu, z uwagi na przekroczenie szerokości zespołu pojazdów – wynosiła ona 3,26 m, podczas gdy dopuszczalna szerokość na podstawie zezwolenia kat. III które posiadał skarżący wynosiło 3,20 m. W przypadku wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, kategorii innej niż wymagana albo na podstawie zezwolenia kategorii VII z przekroczonymi parametrami technicznymi pojazdu lub zespołu pojazdów wskazanymi w tym zezwoleniu, przejazd pojazdu nienormatywnego uznaje się za wykonywany bez zezwolenia.W świetle powyższych regulacji, zgodzić się należało z organem, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny przyjmując, że okazane zezwolenie było wystarczające do wykonania przejazdu pojazdu nienormatywnego o szerokości 3,26 m. Skarżący dysponował zezwoleniem kat. III, wystawionym w stanie prawnym obowiązującym przed 13 marca 2021 r., a zatem uprawniało ono jedynie do przejazdu pojazdu o szerokości nieprzekraczającej 3,20 m, zaś w sprawie nie było kwestionowane, że pojazd w trakcie kontroli drogowej był szerszy. Wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, art. 12 ustawy zmieniającej mówiący o zachowaniu ważności dotychczas wydanych zezwoleń przez okres, na jaki zostały wydane odnosił się nie tylko do wymiaru formalnego tych zezwoleń, ale również merytorycznego. Skarżący, w dniu [...] marca 2021 r. uzyskał zezwolenie kat. III uprawniające go do przejazdu pojazdu nienormatywnego o określonych parametrach, w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy, a zatem zachowanie ważności tego zezwolenia, mimo zmiany przepisów, odnosiło się również do tychże parametrów pojazdu. Sam fakt, że ustawodawca dokonał zmiany przepisów i na dzień kontroli drogowej zezwolenie kat. III udzielone od 13 marca 2021 r. nadawało szerszy zakres uprawnień niż zezwolenie kat. III wydane przed 13 marca 2021 r. nie może oznaczać, jak przyjął to sąd pierwszej instancji, że nastąpiła "pośrednia ingerencja w treść skutku prawnego wynikający z zezwolenia" w wyniku której uległ zmianie zakres merytoryczny udzielonego zezwolenia. Zmiana stanu prawnego nie może mieć wpływu na treść ostatecznej decyzji administracyjnej, a taką niewątpliwie jest zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego określonej kategorii. Za takim rozumieniem art. 12 ustawy nowelizującej przemawia istota dokonanej nowelizacji p.r.d., która dokonała zmiany kategorii i numeracji wydawanych zezwoleń – nowe kategorie zezwoleń i ich numeracja nie odpowiadają zezwoleniom obowiązującym przed zmianą przepisów, dlatego też obecne zezwolenie kat. III nie może być utożsamiane ze starym zezwoleniem tej samej kategorii.Mając powyższe na uwadze, za zasadne należało uznać zarzuty wskazane w pkt 1, 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, dokonując wykładni art. 12 ustawy nowelizującej, wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, nie naruszyły art. 2 Konstytucji RP, art. 7a § 1 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 12 Prawa przedsiębiorców. Słusznie wskazał organ, że brzmienie art. 12 ustawy nowelizującej jest jasne a zatem nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych. W orzecznictwie wskazuje się, że zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (zob. min. wyroki NSA z 23 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1063/20 i z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2065/21). Taka sytuacja niewątpliwie nie zachodziła w niniejszej sprawie. Brak było również podstaw aby przyjąć, że sposób dokonanej przez organy wykładni analizowanego przepisu naruszał zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) czy też zasadę zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).Zasadny okazał się również zarzut podniesiony przez organ w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 2 u.t.d. w zw. z Ip. 10.3.3 i Ip. 10.4.3 załącznika 3 do u.t.d. w zw. z art. 140aa ust. 1. p.r.d.Zagadnienie tzw. "podwójnego ukarania" związane z nakładaniem kar pieniężnych za zdarzenie, stwierdzone podczas jednej kontroli jednocześnie na podstawie ustawy o transporcie drogowym jak i na podstawie ustawy prawo o ruchu drogowym był już wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki NSA z 27 listopada 2025 r. sygn. akt II GSK 918/22; z 11 września 2025 r. sygn. akt II GSK 1006/22; z 28 stycznia 2025 r. sygn. akt II GSK 1486/21; z 28 września 2021 r. sygn. akt II GSK 248/21). W wyroku z 28 stycznia 2025 r. sygn. akt II GSK 1601/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za ujawnione w trakcie kontroli naruszenie polegające na braku (nieokazaniu) ważnego w dacie kontroli zezwolenia odpowiedniej kategorii, przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu na podstawie ustawy o transporcie drogowym oraz odrębnie na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. stanowił dopuszczalny przepisami prawa zbieg odpowiedzialności administracyjnej i nie narusza zakazu podwójnego karania za to samo zachowanie. Odrębne, a co za tym idzie różne zakresy normowania ustawy o transporcie drogowym i ustawy Prawo o ruchu drogowym, co jasno i wyraźnie wynika z zestawienia ich przepisów, uprawniają do postawienia tezy, że wskazane ustawy realizują odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne. O ile na gruncie pierwszej z tych ustaw administracyjnej karze pieniężnej podlega wykonywanie przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, w których przekroczona jest dopuszczalna masa całkowita oraz wymiary pojazdu, to na gruncie drugiej z tych ustaw kara pieniężna – której wysokość jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd – jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia. Co przy tym nie mniej istotne z punktu widzenia oceny o zaktualizowaniu się danym zachowaniem znamion omawianych deliktów administracyjnych, o ile w odniesieniu do drugiego z nich jest konieczne ustalenie dotyczące istnienia obowiązku posiadania przez podmiot wykonujący przejazd zezwolenia określonej kategorii oraz naruszenia tego obowiązku, to ustalenie to nie jest już jednak konieczne – albowiem nie byłoby ono w ogóle przydatne – w odniesieniu do pierwszego z nich, gdyż ta okoliczność jest prawnie obojętna dla oceny o ziszczeniu się lub nie znamion tego deliktu.". Z kolei, w wyroku z dnia 28 stycznia 2025 r. II GSK 1628/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jakkolwiek stany faktyczne spraw, w których nałożono na skarżącego kary pieniężne, są zbieżne, to jednak przypisane stronie naruszenia podlegały ocenie na podstawie reżimów dwóch różnych ustaw, które znamiona penalizowanych na ich gruncie deliktów opisują jednak w sposób, który powoduje, że w ich świetle naruszenia te - zachowania stanowiące źródło tych naruszeń, nie są jednak w sensie prawnym jednorodne.W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela zawartą w powyższych sprawach argumentację, a ocenę prawną wyrażoną w powołanych orzeczeniach w pełni aprobuje. W świetle powyższego za pozbawione uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko sądu pierwszej instancji, że delikt administracyjny przypisany stronie skarżącej był tożsamy deliktowi przypisanemu jej na podstawie p.r.d., a co za tym idzie, że były również tożsame zachowania, z powodu których każdy z tych deliktów został stronie skarżącej przypisany. Stanowiska tego nie uzasadnia również to, że podlegające ustaleniu w odrębnie prowadzonych postępowaniach w sprawach nałożenia kar pieniężnych odrębne zbiory faktów posiadały również pewną część wspólną, odnoszącą się do przekroczenia tego samego parametru kontrolowanego pojazdu. W świetle przedstawionych argumentów nie sposób jest zasadnie wnioskować o zaistnieniu sytuacji mającej dowodzić naruszenia zasady ne bis in idem.Z tych względów, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.Ponownie rozpoznając sprawę, sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z przedstawionych ocen prawnych, do ponownego rozpoznania skargi skarżącego na decyzję GITD w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W szczególności sąd pierwszej instancji winien dokonać szczegółowej oceny, przez pryzmat okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz zmiany stanu prawnego pomiędzy uzyskaniem przez skarżącego zezwolenia a dniem przejazdu pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych, czy w skarżący mógł znajdować się w błędnym lecz usprawiedliwionym przekonaniu, że wykonując w dniu [...] czerwca 2021 r. przewóz kombajnu wykonywał go zgodnie z posiadanym zezwoleniem, w aspekcie ewentualnego zastosowania w sprawie przesłanek zawartych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. warunkujących umorzenie postępowania w sprawie.O kosztach w wysokości 2000 zł orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118) na które złożył się wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu, nieprowadzącego sprawy przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym.. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.Ponownie rozpoznając sprawę, sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z przedstawionych ocen prawnych, do ponownego rozpoznania skargi skarżącego na decyzję GITD w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W szczególności sąd pierwszej instancji winien dokonać szczegółowej oceny, przez pryzmat okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz zmiany stanu prawnego pomiędzy uzyskaniem przez skarżącego zezwolenia a dniem przejazdu pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych, czy w skarżący mógł znajdować się w błędnym lecz usprawiedliwionym przekonaniu, że wykonując w dniu [...] czerwca 2021 r. przewóz kombajnu wykonywał go zgodnie z posiadanym zezwoleniem, w aspekcie ewentualnego zastosowania w sprawie przesłanek zawartych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. warunkujących umorzenie postępowania w sprawie.O kosztach w wysokości 2000 zł orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118) na które złożył się wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu, nieprowadzącego sprawy przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym.