Wyrok - II OSK 1987/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), sędzia WSA (del.) Anna Klotz, , po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1999/23 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie zOddalono skargę kasacyjną. Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), sędzia WSA (del.) Anna Klotz, , po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1999/23 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Klotz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1999/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę R. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 16 października 2023 r. nr SKO.4103.4.2023 w przedmiocie warunków zabudowy terenu.R. sp. z o.o. w W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:I. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:1. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zamknięty katalog zawarty w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obok pojęcia linii kolejowych posługuje się koniunkcją obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, które należy odczytywać łącznie, zatem wykluczona jest możliwość utożsamiania tych pojęć rozłącznie, podczas gdy prawodawca zredagował wskazany przepis przez enumeratywne wskazanie dwóch niezależnych od siebie pojęć, jakimi są obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej;2. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskowana przez Skarżącą inwestycja pozostaje poza zakresem rozumienia pojęcia obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury i tym samym nie może być zaliczona do katalogu wymienionego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., podczas gdy wykładnia pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej w świetle obowiązujących przepisów prawa prowadzi do wniosku, że magazyny energii mieszczą się w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej, a tym samym nie wymagają spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", przewidzianej w przepisach u.p.z.p.;3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji uzależnione jest od spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.II. Na podstawie art. 174 pkt. 2) p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:1. art 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art 151 p.p.s.a., art 61 ust. 3 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi z uwagi na bezpodstawne uznanie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w wyniku błędnego uznania, że zastosowanie w przypadku magazynów energii znajdują wymogi z art 61 ust 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a więc zasada dobrego sąsiedztwa i wymóg dostępu terenu do drogi publicznej, podczas gdy wymogi te nie mają zastosowania do magazynów energii na podstawie art. 61 ust 3 u.p.z.p., wobec czego WSA winien wydać wyrok w przedmiocie uwzględnienia skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako zasadnej i uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją.Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym objęta wnioskiem inwestycja w postaci budowy zespołu magazynów energii o mocy do 72 MW wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, abonencką stacją elektroenergetyczną oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną – nie podlega regulacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowiącego (w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji), że przepisów ust. 1 pkt 1 (zasada kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy) i pkt 2 (dostęp do drogi publicznej) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.Zdaniem organów obu instancji, przedmiotowe przedsięwzięcie nie może być uznane za "urządzenia infrastruktury technicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tak więc planowana budowa zespołu magazynów energii o mocy do 72 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą musiała być oceniona pod kątem wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., a wobec niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa) wnioskowane warunki zabudowy nie mogły być ustalone.Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaakcentowało, że magazyn energii jest obiektem budowlanym, a zatem jego budowa na nieruchomości rolnej będzie stanowiła zmianę jej przeznaczenia i sposobu wykorzystywania, a w efekcie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją tego terenu.Sąd Wojewódzki zgadzając się z wnioskami organów obu instancji wskazał, że w świetle przepisów art. 143 ust. 2 u.g.n. oraz art. 3 pkt 7, 9, 10 Prawa energetycznego należy przyjąć, że magazyny energii nie są zaliczane do urządzeń infrastruktury technicznej, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.Wprawdzie uwagi Sądu co do potrzeby łącznego odczytywania pojęć "obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej" zawartych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. są niezrozumiałe, jednak nie miały one wpływu na ocenę w zakresie subsumpcji stanu faktycznego do tego przepisu.Trafnie zatem w skardze kasacyjnej podniesiono, że spójnik "i" zastosowany został w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w znaczeniu enumeracyjnym, a zatem pojęcia: "obiekty liniowe" i "urządzenia infrastruktury technicznej" należy traktować rozłącznie. W tym kontekście zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (pkt I skargi kasacyjnej) należało uznać za słuszny, aczkolwiek nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy.Bezzasadny bowiem okazał się kolejny zarzut, w którym podniesiono, że wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego przedmiotowa inwestycja powinna być zakwalifikowana do "urządzeń infrastruktury technicznej" wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wskazać, że w rozpatrywanym przypadku kluczowe znaczenie ma regulacja art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a więc unormowanie, do którego odsyła art. 61 ust. 3 u.p.z.p.Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 13 ww. ustawy, przez instalację odnawialnego źródła energii rozumie się instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.Z przytoczonego przepisu i art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że realizacja magazynów energii elektrycznej nie musi spełniać przesłanki "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jeżeli magazyny o jakich mowa są połączone z urządzeniami służącymi do wytwarzania energii z odnawialnych źródeł energii.Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla samodzielnej inwestycji w postaci zespołu magazynów energii, nie zaś dla magazynu energii połączonego z instalacją odnawialnego źródła energii.W takiej sytuacji zamierzenie budowlane w postaci magazynów energii nie może być potraktowane jako "instalacja odnawialnego źródła energii" wymieniona w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ale też nie może być zakwalifikowana do kategorii "urządzeń infrastruktury technicznej" w rozumieniu tego przepisu.Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że: "skoro zaś na tle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 13 o.z.e., magazyn energii stanowi element połączony z zespołem urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej, to jego status w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest definiowany poprzez szczególną normę definiującą zespół urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej. Dyspozycji o niestosowaniu wobec niego przepisów art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie można wywodzić z potraktowania tego magazynu jako urządzenia infrastruktury technicznej. Pomiędzy poszczególnymi obiektami wymienionymi w art. 2 pkt 13 o.z.e. występuje relacja alternatywy rozłącznej. Tylko zatem w przypadku, gdy magazyn energii stanowiący przedmiot wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest połączony z zespołem urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej, nie stosuje się do niego przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2025 r. sygn. II OSK 2387/24).Skład Orzekający za trafne uznaje również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 29 kwietnia 2025 r. sygn. II OSK 619/24, zgodnie z którym, jeśli wolą ustawodawcy byłoby zaliczenie samodzielnego magazynu energii do urządzeń infrastruktury technicznej, to wyodrębnienie kategorii magazynu energii będącego instalacją odnawialnego źródła energii byłoby zbędne. Wystarczyłoby bowiem samo zakwalifikowanie magazynu energii jako urządzenia infrastruktury technicznej, aby nie stosować do tego rodzaju inwestycji wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa. Taka kwalifikacja wyłączałaby stosowanie wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa zarówno wówczas, gdy byłby to magazyn połączony z odnawialnym źródłem energii, jak też wówczas, gdyby był on połączony z nieodnawialnym źródłem energii czy też w skrajnym przypadku, gdyby to był samodzielny magazyn". Dalej zasadnie wskazano, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia omawianych przepisów, w ramach której magazyn energii byłby zaliczany do "urządzeń infrastruktury technicznej" ujętych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny: "ustawodawca wprowadzałby bowiem do systemu prawnego definicję magazynu energii jako magazynu połączonego z instalacją odnawialnego źródła energii, która to definicja byłaby pozbawioną znaczenia. Zawsze bowiem wymóg połączenia magazynu z instalacją odnawialnego źródła energii mógłby być pominięty poprzez zakwalifikowanie magazynu energii jako urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".Podzielając powyższe uwagi, należało w niniejszej sprawie uznać, że przedmiotowa inwestycja nie podlegała regulacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wobec niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.W takim stanie sprawy niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 61 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (punkty I. 2,3 skargi kasacyjnej). Tym samym chybiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.Z tych wszystkich względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.-----------------------6.-----------------------6