sygn. VII SA/Wa 1933/25 26 września 2025 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Wyrok - VII SA/Wa 1933/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 26 września 2025

Teza
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa. Administracyjne postępowanie, rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2025 r. sprawy ze sprzeciwu D. P. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2025 r. nr 744/25 w przedmiocie nakazu doprowadzenia ściany budynku do stanu poprzedniego oddala sprzeciw UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu D. P. ("skarżąca") jest wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 c. Administracyjne postępowanie, rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2025 r. sprawy ze sprzeciwu D. P. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2025 r. nr 744/25 w przedmiocie nakazu doprowadzenia ściany budynku do stanu poprzedniego oddala sprzeciw UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu D. P. ("skarżąca") jest wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 c
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik uchylono orzeczenie
Typ sprawy sprawa cywilna
Tryb posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 26 września 2025
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący Joanna Gierak-Podsiadły
Rozstrzygnięcie

Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2025 r. sprawy ze sprzeciwu D. P. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2025 r. nr 744/25 w przedmiocie nakazu doprowadzenia ściany budynku do stanu poprzedniego oddala sprzeciw

UZASADNIENIE
Przedmiotem sprzeciwu D. P. ("skarżąca") jest wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("MWINB", "organ odwoławczy") z 8 lipca 2024 r. nr 744/25 o uchyleniu w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. ("PINB", "organ I instancji") z [...] września 2024 r nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił, że decyzją z [...] kwietnia 2023 r. PINB nałożył na G. S. obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem.Powyższa decyzja, po wszczęciu z urzędu postępowania nieważnościowego, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją MWINB z 19 marca 2025 r. nr 294/25 (utrzymaną następnie w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 maja 2025 r., znak DOR.7100.99.2025.ABL).MWINB podał, że w międzyczasie organ I instancji przeprowadził 13 grudnia 2023 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, w wyniku których uznano, że obowiązki nałożone decyzją PINB z [...] kwietnia 2023 r. nie zostały wykonane. W konsekwencji powyższego PINB decyzją z [...] września 2024 r. nakazał G. S. doprowadzenie ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] w W. do stanu poprzedniego poprzez trwałe wypełnienie materiałem budowlanym (typu cegła, bloczki, pustak lub pustak szklany typu luksfer) otworów okiennych znajdujących się w ścianie ww. budynku od strony działki sąsiedniej o nr ewid. [...] (tj. ul. S. [...] w W. , działka ewid. nr [...] obręb [...] ).Następnie organ odwoławczy przytoczył art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej: "pr.bud"). Wskazał, że istotą postępowania unormowanego w art. 51 pr.bud. jest doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem (o ile po przeprowadzeniu postępowania okaże się, że istnieje taka konieczność). MWINB ocenił, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji PINB z [...] kwietnia 2023 r. (wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud.), organ I instancji nie może podejmować dalszych działań prawnych na podstawie dyspozycji art. 51 ust. 3 pkt 2 pr.bud. Brak jest więc obecnie podstaw dla sprawdzenia wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., skoro decyzja, która taki obowiązek nakładała, została wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważnościMWINB zaznaczył, że organ I instancji winien przeprowadzić ponowne postępowanie w sprawie mając na uwadze wskazania jakie opisane zostały w decyzji MWINB z 19 marca 2025 r.Ocenił, że decyzja PINB z [...] września 2024 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (sprawdzenie wykonania decyzji, którą wyeliminowano z obrotu prawnego), a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem wskazań zawartych w decyzji MWINB nr 294/25 dot. istotnych dla sprawy okoliczności). Postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić wykraczają poza zakres określony w art. 136 k.p.a., ponieważ w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie dowodowe odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.Pismem z 30 lipca 2025 r. D. P. wniosła sprzeciw od decyzji organu odwoławczego z 8 lipca 2025 r.Odpowiadając na sprzeciw MWINB wniósł o jego oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 lipca 2025 r. nr 744/25, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżąca z zachowaniem ustawowego terminu wniosła sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2024 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołania G. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z [...] września 2024 r., nakazującej G. S. doprowadzenie ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] w W. do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2023 r. (nakładającej na G. S. obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie ww. budynku do stanu zgodnego z prawem), nie jest możliwe podejmowanie przez organ I instancji dalszych działań prawnych na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 pr.bud. Brak jest obecnie podstaw dla sprawdzenia wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., bowiem decyzja nakładająca ten obowiązek została wyeliminowana z obrotu prawnego.Biorąc pod uwagę przebieg całego postępowania administracyjnego, odwzorowany w aktach administracyjnych, a także wykazany przez MWINB brak możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 § 1 k.p.a., Sąd stwierdza, że organ odwoławczy dokonał właściwej analizy i zasadnie (bez naruszenia prawa), orzekł kasacyjnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.Przed rozwinięciem tej oceny Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej i nie bada w tym postępowaniu (o charakterze przyspieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zatem rola sądu rozpoznającego sprzeciw ogranicza się wyłącznie do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym.Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej – kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, a to z uwagi na prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.Stosując ten przepis i wydając w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną MWINB wykazał, zdaniem Sądu, że postępowanie organu I instancji było wadliwe; słusznie ocenił, że stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2023 r. stoi na przeszkodzie wydaniu rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 3 pr.bud. Wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną decyzji organu powiatowego, podjętej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. skutkuje bowiem niemożliwością weryfikacji, czy obowiązek nią nałożony został wykonany.Sąd dostrzega jednocześnie, że postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 pr.bud. ma charakter etapowy. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 pr.bud. Przy czym, orzekając na podstawie art. 51 ust. 3 pr.bud. organ nadzoru budowlanego jest związany wydaną uprzednio przez siebie decyzją ostateczną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, wobec czego jest uprawniony wyłącznie do sprawdzenia, czy nałożone na inwestora tą decyzją obowiązki zostały wykonane, nie mogąc odmiennie ocenić tego, czy określone roboty budowlane mają charakter samowolny, kiedy zostały wykonane, kto był ich inwestorem (sprawcą samowoli) i jakie działania są wymagane do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1607/17; z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1679/17; z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2740/15; z 19 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1499/14). Prawomocność rozstrzygnięcia podjętego przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. aktualizuje więc leżący po jego stronie obowiązek sprawdzenia, czy inwestor zadośćuczynił nałożonemu na niego obowiązkowi, mającemu za cel doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a dalej – obliguje do zakończenia postępowania naprawczego poprzez wydanie jednej z decyzji wymienionych enumeratywnie w art. 51 ust. 3 pr.bud. Niewątpliwie, decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 3 pr.bud. stanowi prawną konsekwencję decyzji nakładającej obowiązki wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 26 kwietnia 2023 r. (tj. wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z mocą wsteczną), wywołało więc w niniejszej sprawie ten skutek, że odpadła podstawa do zastosowania art. 51 ust. 3 pr.bud.Rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji z 2 września 2024 r. MWINB zobowiązany był uwzględnić, że decyzja nakładająca na G. S. obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem została wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób, nakazujący ją uznawać za rozstrzygnięcie niebyłe. Respektując wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania (jak i etapowość postępowania naprawczego) MWINB (orzekając powtórnie w całokształcie sprawy i uwzględniając mającą miejsce już po wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia organu I instancji z 2 września 2024 r. zmianę okoliczności), w postępowaniu zakończonym objętą w niniejszej sprawie sprzeciwem decyzją, nie mógł ograniczyć się wyłącznie do kontroli rozstrzygnięcia PINB przez pryzmat zasadności podjęcia decyzji organu I instancji w dacie jej wydania, tj. 2 września 2024 r. Organ ten nie mógł tym samym zakończyć postępowania odwoławczego decyzją merytoryczną. Działanie takie skutkowałoby wydaniem rozstrzygnięcia obarczonego wadą naruszenia prawa, dającą podstawę do zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych. Ostateczne w toku administracyjnego postępowania stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2023 r. skutkowało bowiem niemożliwością rozstrzygnięcia w toku instancyjnej kontroli przez MWINB, czy G. S. zrealizowała obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem oraz czy ewentualnie istnieją podstawy do nałożenia na nią obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.Ze wszystkich opisanych powyżej powodów Sąd przyjął więc za prawidłową ocenę organu odwoławczego co do tego, że decyzja PINB z 2 września 2024 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Podzielił także stanowisko MWINB, że postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia w sprawie dotyczącej usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. [...] w W. (w istocie wykonania otworów okiennych) – wobec ostatecznego w administracyjnym toku postępowania stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2023 r. – nie może mieć miejsca przed organem odwoławczym w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego (na etapie zastosowania art. 51 ust. 3 pr.bud.). Bezsprzecznie, działanie takie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, unormowanej w art. 15 k.p.a., (jak i procedury uregulowanej w art. 50-51 ustawy materialnej).Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, zmierzająca do przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego jest prawidłowa i spełnia warunki wynikające z art. 138 § 2 k.p.a.; inaczej rzecz ujmując: organ odwoławczy (uwzględniając konsekwencje, jakie spowodowało stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud.), wykazał w niej naruszenie przepisów postępowania, jak również zaktualizowane na etapie postępowania odwoławczego braki dowodowe w prowadzonym postępowaniu dotyczącym otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. S. [...] w W. , a jednocześnie podał przyczyny, z powodu których ich zlikwidowanie nie nastąpiło/nie mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a.W tych warunkach, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.