Wyrok - I OSK 1748/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa X. w O. Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 606/22 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa X. w O. Sp. z o.o. na decyzjęOddalono skargę kasacyjną. Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa X. w O. Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 606/22 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa X. w O. Sp. z o.o. na decyzję
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono wniosek
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
26 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 606/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę X. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z 31 stycznia 2022 r., nr BN.65.4.2021.3 w przedmiocie nałożenia opłaty sankcyjnej.Skargę kasacyjną wywiodło X. w O. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako: Spółka, skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r. pr. Z.B., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 606/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:- przepisów prawa procesowego, a to art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: ppsa) a w zw. z art.189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2021 poz. 735, dalej jako: kpa) przez akceptację przez Sąd I instancji uchybień organu, polegających na niewłaściwym zastosowaniu wskazanego przepisu i uznaniu, że na gruncie niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wobec skarżącej, w sytuacji, gdy waga naruszenia prawa jakiego dopuściła się skarżąca w istocie była znikoma, a nadto skarżąca zaprzestała naruszania prawa jeszcze przed wszczęciem wobec niej kontroli w zakresie obrotu materiałem siewnym – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy winna być ona uwzględniona a zaskarżona decyzja organu ll instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji – uchylone.Ponadto w żądaniu wniesionego środka prawnego, skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organu I i ll instancji w całości; umorzenie postepowania; zasądzenie od Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, podtrzymując swoje stanowisko, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.Według art. 193 zd. drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.Należy jeszcze wyjaśnić, że granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczone wskazanymi w środku zaskarżenia podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).Wyjaśnić należy na wstępie, że przywołany przez skarżącą jako wzorzec kontroli art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przepis jest w ocenie Sądu kasacyjnego rozpoznającego sprawę przepisem o charakterze materialnym a nie procesowym. Wskazuje on bowiem w jakich sytuacjach organ może wydać rozstrzygnięcie o odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej. Zatem postawiony przez nią zarzut, pomimo wskazania jako naruszonego art. 151 p.p.s.a. jest w istocie zarzutem opartym na pierwszej podstawie kasacyjnej. Tym niemniej, z uwagi na wskazanie przez autora skargi kasacyjnej, że w jego ocenie w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. uznać należy, że zarzut został sformułowany w sposób umożliwiający jego rozpoznanie przez Sąd kasacyjny.Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy istniały podstawy do odstąpienia przez organy administracyjne od nałożenia na skarżącą kasacyjnie Spółkę opłaty sankcyjnej za prowadzenie obrotu materiałem siewnym z naruszeniem art. 104 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie i poprzestaniu na pouczeniu ze względu na fakt, że – stosownie do art.189f § 1 pkt 1 kpa – waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.Odnosząc się do tego zagadnienia należy w pierwszej kolejności podkreślić, że kwestionowany przez kasatora wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. IV SA/Wa 606/22, zapadł po kontroli decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie z 22 października 2021 r., znak: OGM.7113.3.9.2019 w przedmiocie nałożenia opłaty sankcyjnej oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z 31 stycznia 2022 r. znak BN.65.4.2021.3. Z kolei te decyzje zostały wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy, do czego wymienione organy inspekcji ochrony roślin i nasiennictwa zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy wyroku z 18 grudnia 2020 r., IV SA/Wa 1696/20. Krótko mówiąc, sporne decyzje zostały wydane z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu o sygn. IV SA/Wa 1696/20.W uzasadnieniu powołanego wyroku o sygn. IV SA/Wa 1696/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając kontrolowane przez niego wówczas decyzje, stwierdził, że organ I instancji winien był dokonać oceny, czy w realiach sprawy nałożenie sankcji było konieczne. W tym celu powinien był m.in. ocenić, czy dokonane przez skarżącą Spółkę naruszenie można uznać za znikome, czy też nie, w świetle ustawy o nasiennictwie i przywołanych przez nią argumentów, jak również wynikających z akt sprawy – w tym protokołu kontroli – okoliczności. Chodziło mianowicie m. in. o: zablokowanie 14 stycznia 2019 r., a więc jeszcze przed wszczęciem kontroli, obrotu materiałem siewnym rzodkiewki odm. Silesia w centralnym systemie sprzedaży, poinformowanie odbiorców o konieczności zwrotu niesprzedanego materiału, odzyskanie prawie połowy tego materiału, podjęcie działań zmierzających do ponownego wpisu odmiany do Krajowego Rejestru Odmian.Zarzuty skargi kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania zmierzają do podważenia stanowiska organów, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że w sprawie brak było jednak podstaw do odstąpienia od nałożenia opłaty sankcyjnej – administracyjnej kary pieniężnej. Ten zarzut nie mógł odnieść skutku.Kontrolując niniejszą sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że organy inspekcji ochrony roślin i nasiennictwa, po ponownym przeprowadzeniu postępowania, ustaliły w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości, że odmiana rzodkiewki Silesia została skreślona na wniosek z krajowego rejestru 8 stycznia 2015 r. z równoczesnym wskazaniem daty wycofania materiału siewnego z obrotu na dzień 30 czerwca 2018 r. Następnie, tj. z dniem 12 marca 2021 r., dokonano ponownego wpisu odmiany do krajowego rejestru. Oznacza to, że odmiana rzodkiewki Silesia nie była zarejestrowana w krajowym rejestrze przez okres ponad 6 lat.Po przeprowadzonej ponownie w Spółce kontroli w zakresie obrotu materiałem siewnym roślin warzywnych oraz w toku prowadzonego administracyjnego postępowania dowodowego, organy administracyjne obu instancji bezspornie ustaliły, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż skarżąca kasacyjnie prowadziła obrót powyższym materiałem siewnym, który nie był wpisany do krajowego rejestru. Miało to miejsce w okresie od 1 lipca 2018 r. do 14 stycznia 2019 r, kiedy to doszło do zablokowania obrotu tymże materiałem siewnym w centralnym systemie sprzedaży oraz poinformowania odbiorców o konieczności zwrotu niesprzedanego materiału siewnego. Przy czym prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że – jak wskazały organy inspekcji ochrony roślin i nasiennictwa – dokumenty sprzedaży wystawione po 14 stycznia 2019 r. dowodzą faktycznego prowadzenia obrotu materiałem siewnym po tej dacie w miesiącach lutym, marcu, kwietniu i październiku 2019 r. Twierdzenia kasatora, że dokumenty sprzedaży wystawione w tych okresach dokumentują sprzedaż sprzed 14 stycznia 2019 r. są gołosłowne, gdyż Spółka nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, które by to potwierdzały. Zatem nie sposób przekonująco wywodzić, że doszło do zaprzestania przez Spółkę obrotem siewnym, co miałoby w konsekwencji aktualizować jedną z przesłanek odstąpienia od nałożenia opłaty sankcyjnej określonych w art.189f § 1 pkt 1 kpa.Wspomniany obrót, jak dalej ustaliły organy a te ustalenia zaakceptował Sąd I instancji, obejmował 37163 sztuk opakowań. Spółka zadeklarowała, o czym była już mowa, że 14 stycznia 2019 r. dokonała zablokowania obrotu materiałem siewnym rzodkiewki odm. Silesia w centralnym systemie sprzedaży oraz poinformowała odbiorców o konieczności zwrotu niesprzedanego materiału. Jednakże na podstawie dokumentów przedłożonych przez Spółkę ustalono również, że po tej dacie skarżąca dalej wprowadzała do obrotu materiał siewny rzodkiewki odm. Silesia. Obrót po 14 stycznia 2019 r. dotyczył 4502 szt. opakowań, dla których wystawiono 80 dokumentów sprzedaży. Po odliczeniu zwrotów materiału siewnego rzodkiewki odm. Silesia od odbiorców, ustalono na podstawie dokumentów sprzedaży oraz faktur korygujących, że po 14 stycznia 2019 r. do obrotu wprowadzono 2875 szt. opakowań, których większość, tj. 99,2% czyli 2852 szt. opakowań trafiła do profesjonalnych odbiorców. Zwroty materiału siewnego dokonane w odniesieniu do sprzedaży w okresie od 14 stycznia 2019 r. do 30 października 2019 r. dotyczą tylko profesjonalnych odbiorców. Wielkość sprzedaży do podmiotów profesjonalnych i nieprofesjonalnych w okresie od 1 lipca 2018 r. do 30 października 2019 r. obejmuje wystawienie 238 dokumentów sprzedaży na 41 665 szt. opakowań na kwotę 42 218,00 zł. Po odliczeniu zwrotów materiału siewnego rzodkiewki odm. Silesia, które Spółka otrzymała od odbiorców, sprzedano skutecznie w sposób niezgodny z przepisami 15789 szt. opakowań na kwotę 17.459,09 zł.Dlatego też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, jakoby waga naruszenia prawa, którego dopuściła się Spółka była w istocie znikoma, jak również, że Spółka zaprzestała naruszania prawa jeszcze przed wszczęciem wobec niej kontroli w zakresie obrotu materiałem siewnym. Natomiast rację miał Sąd I instancji wskazując, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 kpa; organy dokonały oceny przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 kpa, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo tę ocenę podzielił.Należy w tym miejscu wyjaśnić, że norma z art. 189f § 1 pkt 1 kpa ma w istocie charakter uznaniowy i jej zastosowywanie jest uzależnione od oceny organu. Natomiast Sąd I instancji nie dokonuje oceny w tym zakresie, a jedynie kontroluje, czy stanowisko zaprezentowane przez organ zostało prawidłowo umotywowane i mieści się w granicach przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 kpa. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji w tej sprawie dokonał, zaś Spółka nie podważyła jej skutecznie w skardze kasacyjnej, ponieważ uzasadnienie środka zaskarżenia w tym zakresie stanowi wyłącznie polemikę z zaakceptowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem organu, a rozważania skargi kasacyjnej stanowią w części powtórzenie argumentacji formułowanej przez X. w O. sp. z o.o. w toku postępowania administracyjnego.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą nie prowadzą do zakwestionowania stanowiska organu, który nie podzielił argumentacji strony o znikomej wadze naruszenia i nie zadecydował o odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej. Na tle unormowania art. 189f § 1 pkt 1 kpa, waga naruszenia nie była znikoma, a działanie nie było ani jednostkowe ani krótkotrwałe, tym bardziej, że – jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji – działanie to nie zostało również zaniechane po ujawnieniu nieprawidłowości.Organ administracyjny prawidłowo ustalił, co następnie zaaprobował Sąd I instancji, że pod pojęciem wagi naruszenia prawa należy rozumieć skalę skutków społeczno-gospodarczych wywołanych tym naruszeniem prawa, a także znaczenie deliktu administracyjnego z punktu widzenia porządku prawnego. Znikomość wagi naruszenia prawa występuje, gdy wywołane przez nie skutki są niewielkie. Obejmują zatem niewielką liczbę podmiotów i nie zaburzyły przebiegu procesów społeczno-gospodarczych. Ponadto naruszenie prawa nie wiązało się z unicestwieniem lub znaczną ingerencją w dobro chronione daną sankcją i nie miało istotnego wpływu na całościową ocenę zgodności z prawem działalności, której częścią regulacji jest naruszony dany obowiązek administracyjnoprawny.Stosownie do regulacji ustawy o nasiennictwie, odmianę wpisuje się do krajowego rejestru na wniosek zgłaszającego jeżeli jest ona odrębna, wyrównana i trwała, posiada zadowalającą wartość gospodarczą, jest zachowywana, a zachowujący posiada jej materiał siewny w ilości wystarczającej do prowadzenia badań, ma nadaną nazwę odpowiadającą obowiązującym wymogom oraz spełnia wymogi formalno-prawne, w tym uiszczenie odpowiednich opłat. Spełnienie powyższych warunków jest swoistym gwarantem dla odbiorcy w stosunku do bezpieczeństwa żywnościowego, jakości materiału siewnego jak i ilości i jakości plonu. Z uwagi na te cele zatem nie można kwestii obrotu materiałem siewnym gatunku wykreślonego z rejestru postrzegać wyłącznie przez pryzmat bezpieczeństwa tej odmiany dla zdrowia, gdyż idzie tutaj także o przestrzeganie reguł obowiązujących wszystkich uczestników obrotu rynkowego.Wobec tego nie sposób mówić, że w tym stanie faktycznym zaktualizowała się dyspozycja art. 189f § 1 pkt 1 kpa ze względu na znikomą wagę naruszenia prawa. Przeciwnie, organy administracyjne obu instancji zasadnie – zgodnie z prawem – uznały, że nie zostały spełnione określone w art. 189f § 1 pkt 1 kpa przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Jest to spowodowane tym, że powołany przepis wymaga spełnienia koniunkcyjnie obydwu wymienionych w nim przesłanek. Dlatego też niespełnienie chociażby jednej z nich, wyklucza możliwość odstąpienia od wymierzenia sankcji w oparciu o ten przepis. Tymczasem jeszcze raz Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, ze w kontrolowanej sprawie nie sposób uznać, iż waga naruszenia prawa była znikoma, a Spółka zaprzestała naruszania prawa.Z uwagi na fakt, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa..