Wyrok - I OSK 1733/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Gospodarka gruntami, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1026/21 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 29 marca 2021 rOddalono skargę kasacyjną. Gospodarka gruntami, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1026/21 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 29 marca 2021 r
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
odszkodowanie
Role w sprawie
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Podstawa prawna
art. 77
kpa
art. 84
kpa
art. 7
kpa
art. 138
kpa
art. 80
kpa
art. 107
kpa
art. 134
ppsa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (10)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: organ) z 29 marca 2021 r., nr DLI-V.7615.353.2020.JO, w przedmiocie ustalenia odszkodowania, wyrokiem z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1026/21, oddalił skargę.Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:I. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej "P.p.s.a."), poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:1. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, który organy administracyjne ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a w szczególności bez rozpatrzenia przedstawionego przez skarżącą wykazu nieruchomości podobnych do wycenianych, odnotowanych na lokalnym rynku transakcji drogowych w latach 2014-2016, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie w zaskarżonym wyroku i przedstawienie w uzasadnieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;2. naruszenie § 36 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej "rozporządzenie z 2004 r."), w zw. z art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 4 pkt 16 i pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. – dalej "u.g.n."), oraz § 5 ust. 1-3, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2004 r., w zw. z art. 11d ust. 5, art. 12 ust. 5 i ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm. – dalej "specustawa drogowa"), poprzez błędną wykładnię lub pominięcie przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w szczególności polegające na uznaniu przez Sąd Wojewódzki, iż operaty szacunkowe stanowią dowód w sprawie, podczas gdy oparto je na wadliwym doborze działek podobnych do wycenianych, ze względu na stan nieruchomości, tj. nie przyjęto cen transakcyjnych działek uznanych za podobne, odnotowanych przed datą wydania decyzji ZRID z 27 stycznia 2017 r., nie uwzględniono uwarunkowań planistycznych oraz warunków zawarcia tych transakcji – To naruszenie istotnie wpłynęło na wynik sprawy, gdyż Sąd pozostawił w obiegu prawnym zaskarżoną decyzję, wydaną bez badania zgodności ustaleń przyjętych w operatach szacunkowych ze stanem faktycznym oraz z przepisami prawa. Sąd nie dokonał oceny wartości dowodowej operatów szacunkowych, a mimo to uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podczas gdy operaty szacunkowe sporządzono w sposób istotnie naruszający art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. – w konsekwencji Sąd przyjął za podstawę orzekania w sprawie, gołosłowne ustalenia biegłego o celu wywłaszczenia oraz o przeznaczeniu planistycznym wywłaszczonych działek, pomimo że ustalenia biegłego pozostają sprzeczne ze stanem faktycznym wynikającym z treści dokumentów planistycznych, powołanych w operatach szacunkowych z 25 maja 2020 r.;3. naruszenie art. 134 ust. 3 i 4, art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., § 5 ust. 1-3 rozporządzenia z 2004 r., w zw. z art. 153 ust. 1, art. 134 ust. 1 u.g.n., art. 4 pkt 16 i pkt 17, w zw. z § 36 ust. 1 – 4, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7, § 4 ust. 4, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd Wojewódzki, iż w przedmiotowej sprawie zasada korzyści nie ma zastosowania, podczas gdy stan faktyczny wynikający z decyzji ZRID oraz z dokumentów planistycznych przemawiał za zastosowaniem tych przepisów – naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego, w tym zgodności cech działek przyjętych do porównań z ustaleniami dokumentów planistycznych, nie powołał oraz nie zastosował zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. jako źródła stosunku prawnego odszkodowania za skutki wydania decyzji ZRID, a przez to uniemożliwił skarżącej uzyskanie słusznego odszkodowania, poprzez odmowę zastosowania ochronnych funkcji zawartych w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wynikających z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – pomimo nałożonego obowiązku, Sąd nie dokonał rzetelnej kontroli decyzji organu odwoławczego, nie dostrzegł naruszenia prawa, a w konsekwencji przyjął, że decyzja organu administracji odpowiada prawu – na skutek wadliwie przeprowadzonej kontroli Sąd Wojewódzki pozostawił w obiegu prawnym decyzje naruszającą obowiązujące przepisy prawa.II. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i § 2 k.p.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., § 34 ust. 1-4 rozporządzenia z 2004 r. oraz art. 134 ust. 1-4 u.g.n., polegające na niezebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym przedstawionego przez skarżącą wykazu nieruchomości podobnych do działek wycenianych, odnotowanych na lokalnym rynku w latach 2014-2016 oraz na nieuzupełnieniu dowodu w postaci operatów szacunkowych rzeczoznawcy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;2. art. 151 P.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji art. 80 k.p.a., polegającym na błędnym przyjęciu, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego okoliczność dotycząca wartości rynkowej wywłaszczonych działek została udowodniona, podczas gdy wartość rynkowa wywłaszczonych działek ustalona została na podstawie niepełnego materiału dowodowego, poprzez nieuwzględnienie w operacie oraz wydanych orzeczeniach wykazu transakcji drogowych odnotowanych w latach 2014-2016, przez co operaty szacunkowe stanowiące główny dowód w sprawie sporządzone zostały z naruszeniem przepisów art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 155 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 u.g.n. oraz § 34 ust. 3, ust. 4, ust. 6, § 35 ust. 2 i ust. 3, poprzez mylne zastosowanie § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2004 r., błędnie zostały ocenione jako pełnowartościowy materiał dowodowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;3. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej i błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 1-4 rozporządzenia z 2004 r., art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Wojewody znak: WG-III.7570.150.2017.DS z 30 września 2020 r., pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na niezbadaniu w sposób wyczerpujący i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności dowodów istotnych dla oceny wartości dowodowej sporządzonych operatów szacunkowych.Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o:1) przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu urzędowego, tj. z Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza komunalnego w S. (dokument ogłoszony w Dz. Urz. Woj. Podlaskiego [...] w dniu: [...]), dostępny pod adresem – https://edziennik.bialystok.uw.gov.pl/legalact/2014/2699/- na okoliczność, że biegły dokonał błędnej charakterystyki działki nr [...] uznanej za podobną do wycenianych, poprzez przyjęcie, że otoczenie tej działki stanowi zabudowa mieszkaniowa, podczas gdy zgodnie z ustaleniami ww. miejscowego planu z dnia 25 czerwca 2014 r. grunty przeważające pośród gruntów przyległych do nabytej działki nr [...] objęte są trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z nieruchomości (trwały zakaz zabudowy), ze względu na bezpośrednie negatywne oddziaływanie linii [...] kV oraz strefy ochronnej cmentarza komunalnego;2) przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu urzędowego, tj. z Uchwały Nr XXIX/277/08 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 26 listopada 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic: [...], [...], [...] i [...] w S. (dokument opublikowany w Dz. U. Woj. Podlaskiego Nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]) dostępny pod adresem – https://bip.um.suwalki.pl/uchwala_s/uchw_r_1126_xxix_277_08.html- na okoliczność, że biegły dokonał błędnej charakterystyki działek nr [...] oraz nr [...] uznanych za podobne do wycenianych, poprzez przyjęcie, że otoczenie tych działek stanowi zabudowa mieszkaniowa, podczas gdy zgodnie z ustaleniami przywołanego powyżej miejscowego planu z dnia 26 listopada 2008 r. grunty przeważające pośród gruntów przyległych do nabytej działki nr [...] oraz nr [...] są trwałe przeznaczone pod kształtowanie zieleni urządzonej oraz są wodami płynącymi - obszar objęty konturem 9ZP oraz konturem 5Ws – trwałe uwarunkowania rzeczywiste oraz planistyczne wykluczają zabudowę gruntów przyległych do tych działek stanowiących przedmiot obrotu;3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonych decyzji administracyjnych organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;4) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;5) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;6) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, których naruszenia miał dopuścić się sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu.Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze ich nie spełnia.Należy odnotować, że w petitum skargi kasacyjnej wskazywano przepisy o złożonej strukturze, składające się z jednostek redakcyjnych niższego poziomu i dotyczących różnych zagadnień. Nie wiadomo, które z tych jednostek redakcyjnych niższego poziomu zostały naruszone przez Sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera argumentacji prawniczej pozwalającej na ustalenie zasadności wszystkich zarzutów. Przedstawiony w skardze kasacyjnej wywód w luźny sposób odwołuje się do zarzutów. Nie wynika z niego, jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisów. Kasator zarzucając naruszenie grupy przepisów nie wykazuje, że wskazane przepisy pozostają ze sobą w związku normatywnym i tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Część zarzutów nie została uzasadniona lub ich uzasadnienie nie pozwala na ustalenie, na czym polegał błąd popełniony przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, na czym polegało naruszenie przepisów postępowania oraz uchylił się od wskazania, czy ewentualne naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ma to istotne znaczenie, bowiem autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Ogólnikowe stwierdzenie, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to wynik postępowania byłby odmienny, nie może być uznane za wystarczające.Wadliwości skargi kasacyjnej nie uniemożliwiają jej rozpatrzenia.Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz ograniczenia wynikające z wadliwej konstrukcji ocenianej skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Pomimo multiplikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej ich istota sprowadza się do twierdzenia, że są wadliwe dwa operaty szacunkowe, na podstawie których została ustalona wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Na tej podstawie kasator formułuje zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostaną rozpatrzone łącznie.W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie przez organ w postępowaniu administracyjnym oraz sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tak jak każdy inny dowód. Dowód taki nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez organ administracji publicznej lub sąd. Ani organ prowadzący postępowanie, ani sąd nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez biegłego. W tym zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony, jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Natomiast o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.).Zauważyć w tym miejscu należy, że jeżeli strona podnosi zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, nie akceptując wyjaśnień złożonych przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego na żądanie organu, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Tak więc to na stronę przechodzi wówczas ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). O potrzebie dokonania przez organ zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. ustawy, decyduje bowiem nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (zob. NSA z wyrok z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 494/21). Jeżeli bowiem organ nie ma wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego, to nie można mu zarzucać, że naruszył art. 157 ust. 1 u.g.n. nie występując o weryfikację operatu w trybie określonym w art. 157 u.g.n. Skorzystanie z możliwości weryfikacji operatu szacunkowego w trybie określonym w art. 157 u.g.n. zależy wówczas od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.Z możliwości weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. strona skarżąca w rozpoznawanej sprawie nie skorzystała.Dopuszczalnym sposobem oceny mocy dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. może być porównanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu z kontroperatem sporządzonym na zlecenie strony. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że jeden rzeczoznawca ma status biegłego powołanego w danej sprawie administracyjnej, zaś drugi jest autorem operatu szacunkowego, który ma charakter dowodu prywatnego przedstawionego przez stronę postępowania. W razie wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, w szczególności poprzez żądanie wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny przez jego autora. W razie powzięcia, w wyniku takiego porównania oraz przy wykorzystaniu stanowisk autorów operatów, wątpliwości co do tych kwestii, które dla swojego wyjaśnienia wymagają wiadomości specjalnych, uzasadnione jest wystąpienie do organizacji rzeczoznawców majątkowych o zweryfikowanie operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.Strona skarżąca kasacyjnie w przedmiotowej sprawie również nie skorzystała z możliwości przedłożenia kontroperatu.W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu, i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy jest kompletny, czy odpowiada przepisom prawa, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy operat trafnie został uznany za prawidłowy przez organy.Organy administracji prowadzące postępowanie wyjaśniły powody, dla których uznały operat rzeczoznawcy za mogący stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Ta ocena organów została zaakceptowana przez Sąd I instancji.Katalog nieruchomości podobnych uwzględnionych przez biegłego w ramach dokonywanej wyceny, wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, nie budzi zastrzeżeń dających podstawy do zakwestionowania prawidłowości operatu w tym zakresie.Definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Należy przy tym podkreślić, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza więc identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Ustalenie zaś, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości (tak NSA w wyroku z 11 kwietnia 2024 r., sygn. I OSK 370/21). W sytuacji, gdy skarżąca nie przedstawiła opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dotyczącej powyższej kwestii, to nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości powyższej oceny przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego w rozpoznawanej sprawie. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zarówno organy administracji jak i sąd administracyjny nie posiadając wiedzy specjalnej, którą dysponuje rzeczoznawca majątkowy, nie mogą oceniać tych elementów operatu szacunkowego, które stanowią wynik zastosowania wiedzy specjalnej do okoliczności sprawy.Należy podkreślić, że dokonywanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości według zasad wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n. jest wyłącznym uprawnieniem rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy stanowi zaś sformalizowaną opinię specjalisty z dziedziny wyceny nieruchomości, zatem ze względu na zawartą w nim treść może być dowodem na okoliczność wartości wycenianej nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1931/15, LEX nr 2299094). Chociaż wycena nieruchomości opiera się na zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy.Należy w tym miejscu odnotować, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ustawodawca dostrzega ograniczone możliwości rzeczoznawcy uzyskania informacji na temat nieruchomości podobnych. Przepis ten stanowi bowiem, że o ile rzeczoznawca majątkowy uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości, to w odniesieniu do nieruchomości podobnych uwzględnia on dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Można zatem stwierdzić, że z założenia zakres danych dotyczących nieruchomości podobnych jest węższy od zakresu danych dotyczących nieruchomości wycenianej.Zarzuty strony skarżącej kasacyjnie dotyczące błędnej charakterystyki działek o numerach [...], [...] oraz [...] nie znajdują potwierdzenia w treści przedmiotowych operatów. Rzeczoznawca majątkowy wskazał sposób użytkowania przeważający w otoczeniu działek podobnych. Kasator wskazuje natomiast na okoliczności dotyczące przeważającego przeznaczenia planistycznego działek znajdujących się w otoczeniu działek podobnych.Strona skarżąca kasacyjnie zdaje się milcząco zakładać, że cena działek przeznaczonych pod drogi publiczne zależy również od rodzaju drogi, która ma być zbudowana na wywłaszczanej działce oraz od pełnionych przez nią funkcji w systemie komunikacyjnym. Ocena prawidłowości tego założenia wymaga posiadania wiedzy specjalnej, którą dysponuje rzeczoznawca majątkowy, dlatego Sąd kasacyjny nie odniesie się do tej kwestii.Strona skarżąca kasacyjnie uważa, że operaty szacunkowe przyjęte do akt przedmiotowej sprawy są wadliwe, gdyż biegły nie dokonał analizy rynku w oparciu o dostarczony przez skarżącą wykaz nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, odnotowanych na lokalnym rynku w latach 2014-2016. Nieruchomości będące przedmiotem transakcji w latach 2018-2019 nie mogą być zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uznane za podobne z tego powodu, że miały miejsce po wydaniu decyzji ZRID.Biegły uznał natomiast, że podobne do wycenianej nieruchomości były działki będące przedmiotem transakcji w latach 2018-2019, a zatem po wydaniu decyzji ZRID 27 stycznia 2017 r.Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie jest prawidłowe.Należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a (odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną), ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W sytuacji, gdy decyzja o odszkodowaniu jest wydawana po upływie kilku lat od wydania decyzji ZRID, obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy jest zatem ustalenie aktualnej, a nie historycznej wartości wywłaszczanej nieruchomości, to jest ustalenie wartości nieruchomości na podstawie transakcji zawartych w okresie poprzedzającym wydanie decyzji o odszkodowaniu, a nie w okresie poprzedzającym wydanie decyzji ZRID. Zarzuty strony skarżącej kasacyjnie wobec operatów szacunkowych oparte na tezie o konieczności uwzględnienia transakcji z lat 2014-2016 oraz braku podstaw do uwzględnienia transakcji w latach 2018-2019 nie mogły być w tym stanie rzeczy uznane za zasadne.Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że nie została zastosowana zasada korzyści, która miałaby wynikać z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz z § 36 ust. 1-4 rozporządzenia z 2004 r.Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 4 u.g.n. jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.Zastosowanie powyższych przepisów jest oczywiście możliwe nie w każdym przypadku ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ale jedynie wówczas, gdy wystąpią sytuacje opisane w hipotezach tych przepisów (norm prawa). Z kolei możność zastosowania przepisów § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2004 r. pojawi się w takim zakresie, w jakim nie znajdują zastosowania przepisy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Przepisy te mają następujące brzmienie:3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.4. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.Określenie relacji między art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. a przepisami § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2004 r. nie jest proste. Jeżeli bowiem przyjąć, że § 36 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. dotyczy tylko sytuacji, gdy przeznaczenie (drogowe) powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, a więc sytuacji, o której mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n., to przepis ten jest niezgodny z art. 134 ust. 4 u.g.n., który domaga się, by w opisanej sytuacji oszacować wartość nieruchomości według przeznaczenia drogowego (będącego w tej sytuacji przeznaczeniem alternatywnym). Nie dotyczy natomiast sytuacji, o której mowa w art. 134 ust. 3 u.g.n., kiedy to przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości szacowanej na podstawie aktualnego użytkowania nieruchomości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia może być z kolei uznany za sprzeczny z art. 134 ust. 3 u.gn., nakazującym brać przy szacowaniu wartości nieruchomości pod uwagę aktualny sposób użytkowania wywłaszczanej lub przejętej z mocy prawa nieruchomości (a nie jej przeznaczenie) – w każdym przypadku, gdy wartość obliczana według aktualnego sposobu użytkowania byłaby wyższa niż wartość obliczana dla przeznaczenia drogowego. Według zaś art. 134 ust. 4 u.g.n. dopiero, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (por. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 134).Trudności w określeniu relacji między ww. przepisami doprowadziły do rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie w celu usunięcia tych rozbieżności została podjęta uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2025, I OPS 1/24, jednakże dotyczy ona jedynie relacji pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n. a § 36 ust. 4 rozporządzenia. Stwierdzono w niej, że: "Określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)."Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że Sąd I instancji uznał, że rzeczoznawca prawidłowo ustalił przeznaczenie planistyczne nieruchomości na datę wywłaszczenia jako przeznaczenie pod drogi publiczne. Przywołał przy tym akty planistyczne stanowiące podstawę dla tych ustaleń. Strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała tych aktów planistycznych.Warto odnotować w tym miejscu, że skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególny przypadek - z rysunku miejscowego planu oraz z treści zaświadczenia wynika, że wyceniane działki mają przeznaczenie drogowe, ale też przeznaczenie drogowe mają nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych do wycenianych działek (s. 5 skargi).W sytuacji, gdy wyceniane działki mają w aktach planistycznych przeznaczenie drogowe oraz rzeczoznawca majątkowy uznał, że możliwe jest określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, to zdaniem Sądu kasacyjnego zasadnie rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości na tej podstawie. Przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych nie jest bowiem dopuszczalne, jeżeli dokonywane na rynku transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne pozwalają na ustalenie wartości nieruchomości.Zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez to, że operaty szacunkowe zostały sporządzone w sposób istotnie naruszający powyższe przepisy, jest niezrozumiały. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dotyczą sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zaś art. 84 § 1 k.p.a. określa przesłanki wystąpienia przez organ do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisów tych nie można zatem wywieść norm określających sposób sporządzenia operatu szacunkowego. W sytuacji zaś, gdy organ może ustalić wartość nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego i taki operat zostanie sporządzony na potrzeby konkretnej sprawy, to nie można zarzucać organowi, że naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. wydając decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego. Wykazanie wadliwości operatu szacunkowego jest natomiast możliwe poprzez zarzuty naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia z 2004 r. Dopiero po wykazaniu, że operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia z 2004 r., można formułować zarzut naruszenia przepisów normujących postępowanie wyjaśniające poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym sporządzonym z naruszeniem przepisów prawa.Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. jest niezrozumiały. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może zostać uznany za zasadny, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera któregoś z elementów wskazanych w tym przepisie. W orzecznictwie podkreśla się, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości ocen oraz stanowiska sądu przedstawionego w uzasadnieniu. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.Strona skarżąca kasacyjnie upatruje natomiast naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 p.p.s.a. w tym, że Sąd I instancji bezkrytycznie przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracji. W ocenie Sądu kasacyjnego, jeżeli nawet przyjąć, że Sąd I instancji rzeczywiście przyjął błędny stan faktyczny jako podstawę orzekania, to nie może to zostać uznane za naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 p.p.s.a.Zarzuty naruszenia art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie zostały uzasadnione, co zwalnia Sąd kasacyjny od obowiązku odniesienia się do nich.Zawarte w skardze kasacyjnej wnioski dowodowe są bezprzedmiotowe, ponieważ uchwały rad samorządu gminnego są aktami prawa miejscowego, wobec czego ich treść jest znana Sądowi z urzędu.Konkludując należy stwierdzić, że przedmiotowe operaty szacunkowe nie są obarczone wadami wskazanymi w skardze kasacyjnej, a zatem organ nie naruszył przepisów prawa opierając na nich rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie zostały również naruszone przepisy postępowania dotyczące sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.