Postanowienie - I OSK 1285/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 września 2025
Teza
Odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie wykonania aktu, Scalanie i wymiana gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosków A.H., W.S. oraz J.O. i A.R. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg kasacyjnych A.H., W.S. oraz J.O. i A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 286/25 w sprawie ze skarg J.O., A.R., W.S. i A.H. na decyzję Wojewody Podlaskiego z 27 listopadaOdmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie wykonania aktu, Scalanie i wymiana gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosków A.H., W.S. oraz J.O. i A.R. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg kasacyjnych A.H., W.S. oraz J.O. i A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 286/25 w sprawie ze skarg J.O., A.R., W.S. i A.H. na decyzję Wojewody Podlaskiego z 27 listopada
Data orzeczenia
26 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Piotr Przybysz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 286/25, oddalił skargi J.O., A.R., W.S. i A.H. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Podlaskiego z 27 listopada 2024 r. nr GK-II.7213.45.2024.AP, w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów.Od powyższego wyroku wniesiono trzy skargi kasacyjne.W skardze kasacyjnej wniesionej przez A.H. skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazał na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż wykonanie decyzji w zakresie scalenia gruntów skutkować będzie przeprowadzeniem przez uprawnione według tej decyzji osoby na przydzielonych im gruntach zmian, które mogą być trudne, a nawet niemożliwe do odwrócenia. Skarżący ponadto zaznaczył, iż z uwagi na zaproponowaną linię scalenia dojdzie do zniszczenia wielu drzew, a tym samym szkody majątkowej.Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Siemiatyckiego z 1 sierpnia 2024 r., znak: GG.661.1.7.2021.2022, został zawarty także w skardze kasacyjnej wniesionej przez W.S.. Wniosek ten mają uzasadniać zarzuty skierowane przeciwko zaskarżonemu rozstrzygnięciu.W skardze kasacyjnej J.O. i A.R. także zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślono, że wykonanie decyzji w zakresie scalenia gruntów skutkować będzie przeprowadzeniem przez uprawnione według tej decyzji osoby na przydzielonych im gruntach zmian, które mogą być trudne, a nawet niemożliwe do odwrócenia. Wskazano, iż trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Uznano, że z uwagi na istotę procedury scalania gruntów, ingerującą w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości, zasadne jest udzielenie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku dodano, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oznacza stan, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Wnioski nie są zasadne.Na wstępie należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz.77). Postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.).Podkreślić ponadto należy, że skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku w ten sposób, aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony, bądź wyłącznie wymienienie ustawowych przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Ogólnikowe i gołosłowne uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego pozytywną ocenę. Podkreślić także należy, że rozstrzygając wniosek o wstrzymanie, sąd nie bada legalności zaskarżonego aktu, bowiem prowadziłoby to do tzw. przedsądu. Zaznaczyć trzeba ponadto, iż o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe, niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Każdy bowiem akt prawny wywołuje określone skutki prawne, nie wszystkie jednak podlegają ochronie tymczasowej.Jednocześnie należy pamiętać, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej.W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym J.O. i A.R. wystąpili z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji po raz drugi. Poprzednio, postanowieniem z 6 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, argumentując podjęte rozstrzygnięcie brakiem spełnienia w przedmiotowej sprawie którejś z przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to nie zostało przez stronę zaskarżone. Przy czym, co istotne, uzasadnienie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stanowi w istocie powtórzenie argumentacji przedstawionej przez skarżących w pierwotnym wniosku będącym przedmiotem oceny Sądu I instancji. Argumenty wnioskodawców ponownie sprowadzają się jedynie do gołosłownego twierdzenia o możliwości dokonania zmian na przydzielonych gruntach, które mogą być trudne, a nawet niemożliwe do odwrócenia. Same te obawy skarżących kasacyjnie, przytaczających okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia, nie mogą jednak stanowić podstawy wstrzymania wykonania decyzji. Wyszczególnione we wniosku ewentualne skutki wykonania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów należy bowiem ocenić jako "zwykłe" konsekwencje wykonania tego aktu, nie zaś jako nadzwyczajne okoliczności mogące spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki.Wniosek A.H. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawiera argumentację zbieżną z tą podniesioną przez J.O. i A.R., stąd i do niego odnieść należy przytoczone powyżej uwagi o "zwykłych" konsekwencjach wykonania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Nie sposób natomiast podzielić twierdzenia wnioskodawcy, aby podniesiona we wniosku ewentualna szkoda majątkowa, a więc dająca się wyrazić w pieniądzu, powodowała trudne do odwrócenia skutki – taka szkoda ze swojej natury ma charakter odwracalny. Warto też zaznaczyć, że z chwilą wszczęcia postępowania scaleniowego, obejmującego lasy i grunty leśne, wstrzymuje się wydawanie zezwoleń na wyrąb drzew do czasu zakończenia postępowania, a niezrealizowane zezwolenia tracą moc (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów; Dz.U. z 2023 r. poz. 1197).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego W.S. nie wykazał, by w sprawie zaszła podstawa do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Nie podał bowiem żadnych okoliczności, których zaistnienie w wyniku wykonania decyzji mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę bądź spowodować trudne do odwrócenia skutki. Sama ewentualna wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może być traktowana jako przesłanka wstrzymania wykonania aktu. Na tym etapie postępowania Sąd nie bada zasadności skargi, ani legalności aktu. Kwestie merytoryczne będące uzasadnieniem podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie mogą być oceniane na etapie rozpoznawania przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania aktu.Konkludując, ogólnikowe argumenty zawarte we wnioskach skarżących, nie mogły na obecnym etapie postępowania skutkować wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.., postanowił jak w sentencji.