Wyrok - I OSK 168/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.P., A.D., K.C. i W.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1175/22 w sprawie ze skargi Z.P., A.D., K.C. i W.C. na decyzję Ministra Rozwoju, POddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.P., A.D., K.C. i W.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1175/22 w sprawie ze skargi Z.P., A.D., K.C. i W.C. na decyzję Ministra Rozwoju, P
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.P., A.D., K.C. i W.C. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: organ) z 6 października 2021 r. nr DLI-VII.7615.8.2021.ASw w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, wyrokiem z 16 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1175/22, oddalił skargę.Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego i jego wybiórczej ocenie poprzez całkowite pominięcie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na dzień 24 czerwca 2020 r., który także stanowi dowód w przedmiotowej sprawie (operat wykonany inną metodą, ale określający prawidłową wartość nieruchomości zgodnie z oświadczeniem rzeczoznawcy majątkowego str. 7 decyzji Wojewody Świętokrzyskiego), podczas gdy ww. operat i operat szacunkowy sporządzony na dzień 6 października 2020 r. stoją wobec siebie w sprzeczności, zawierają znaczną różnicę wyceny, tj. o 53.764,00 zł więcej w wycenie wartości wycenionej nieruchomości w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J.J. operacie szacunkowym w czerwcu 2020 r., a co nie zostało rozstrzygnięte w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie i pozostawienie bez rozpoznania wniosków dowodowych składanych w zastrzeżeniach i wyjaśnieniach do operatów szacunkowych przez skarżących, mających istotne znaczenie dla sprawy, w związku ze składanymi wnioskami dowodowymi o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego i/lub zlecenia z urzędu sporządzenia oceny przedmiotowego operatu szacunkowego przez odpowiednią organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a w konsekwencji niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., 9 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku dowodowego stron w zakresie wniosku skarżących o zlecenie przez organ administracyjny z urzędu sporządzenia oceny przedmiotowego operatu szacunkowego przez odpowiednią organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, przy jednoczesnym nieudzieleniu przez organ wyjaśnień i wskazówek stronom niereprezentowanym przez profesjonalnego pełnomocnika o możliwości skierowania z własnej inicjatywy operatu szacunkowego do jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, co w konsekwencji doprowadziło skarżących do niekorzystnej sytuacji procesowej i stoi w opozycji do obowiązku organu, który polega na należytym i wyczerpującym informowaniem stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a w konsekwencji niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonanie jego oceny w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania tj.: poprzez brak analizy operatu szacunkowego z 6 października 2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy zawiera on sprzeczności, wewnętrzne błędy, znaczną różnicę tj. 53.764,00 zł w wartości wycenionej nieruchomości w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J.J. operacie szacunkowym w czerwcu 2020 r., a także poprzez prowadzenie sprawy w sposób budzący brak zaufania do władzy publicznej, a w konsekwencji niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134, 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741, dalej "u.g.n.") w zw. z art. 154 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji spowodowało błędne wyliczenie kwoty odszkodowania, wynikające z:A) wkroczenia organu w kompetencje rzeczoznawcy w zakresie metod i technik szacowania nieruchomości i w konsekwencji przygotowanie kolejnego, niekorzystnego dla skarżących, operatu szacunkowego w dniu 6 października 2020 r. przez rzeczoznawcę, przy przyjęciu "zaleceń" organu,B) wydzielenia przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości na części: część zabudowaną budynkiem mieszkalnym, część nieruchomości przeznaczonej pod komunikację, część nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę usługowo-mieszkaniową dla części niezabudowanej nieruchomości (o powierzchni zaledwie 4m2), wartość składników budowlanych, wartość składników roślinnych, bez wskazania powodów dokonania takiego wydzielenia, co uniemożliwiło weryfikację operatu pod względem formalnoprawnym, w kontekście przyjęcia w operacie szacunkowym z 24 czerwca 2020 r. innych metod wyceny nieruchomości,C) uznania za prawidłowy i rzetelny operat szacunkowy, w treści którego dokonano wydzielenia nieruchomości w oparciu o portal internetowy Geoportal, który nie może stanowić wiarygodnego źródła ustalania granic nieruchomości i przeczy zasadzie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności rzeczoznawcy,co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (dalej: "Rozporządzenie") w zw. z § 56 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n., art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji spowodowało błędne wyliczenie odszkodowania, wynikające z:A) braku uzasadnienia kryteriów wytypowania do metody porównawczej nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, u których sposób opisu nie pozwala na ustalenie, a w konsekwencji na weryfikację, że są to nieruchomości podobne, co w okolicznościach niniejszej sprawy ma znaczenie relewantne dla końcowego wyniku, czyli wyceny przedmiotowej nieruchomości,B) braku uzasadnienia do przyjęcia odmiennych metod wycen między operatem szacunkowym z 24 czerwca 2020 r. a z 6 października 2020 r.,C) braku uzasadnienia powodu do objęcia zakresem badania cen z okresu trzech lat poprzedzających datę wyceny,co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi i niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, których naruszenia miał dopuścić się sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu.Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze ich nie spełnia.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogrupowano przepisy postępowania w inny sposób, niż uczyniono to w petitum skargi kasacyjnej. Nie zrekonstruowano przy tym norm prawa wynikających z poszczególnych grup przepisów określonych czy to w petitum skargi kasacyjnej czy w jej uzasadnieniu, których to norm naruszenie jest zarzucane. Podobnie w części uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącej zarzutów naruszenia prawa materialnego przedstawiono rozważania dotyczące łącznie obu zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ponadto wywód ten wskazuje w istocie rzeczy na okoliczności wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, a nie przepisów prawa materialnego.Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz ograniczenia wynikające z wadliwej konstrukcji ocenianej skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że jeżeli w skardze kasacyjnej jednocześnie podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie w celu ustalenia, czy prawidłowo Sąd I instancji poddał kontroli stan faktyczny. Jest to bowiem konieczne dla prawidłowej oceny subsumcji normy prawa materialnego zastosowanej w tej sprawie, a następnie poddanej wykładni.W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sporne są dwie zasadnicze kwestie, to jest: a) prawidłowość operatu szacunkowego z 6 października 2020 r., oraz b) brak pouczenia o możności podjęcia działań przez strony w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Kwestie te są ze sobą powiązane, bowiem tryb unormowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. ma na celu weryfikację pełną weryfikację prawidłowości operatu szacunkowego.Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie przez organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tak jak każdy inny dowód. Dowód taki nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez organ administracji publicznej lub sąd. Ani organ prowadzący postępowanie, ani sąd nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez biegłego. W tym zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony, jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Natomiast o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.).W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu, i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy jest kompletny, czy odpowiada przepisom prawa, a także dokonanie oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy operat trafnie został uznany za prawidłowy przez organy.Organy administracji prowadzące postępowanie wyjaśniły powody, dla których uznały operat rzeczoznawcy za mogący stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Ta ocena organów została zaakceptowana przez Sąd I instancji.Katalog nieruchomości podobnych uwzględnionych przez biegłego w ramach dokonywanej wyceny, wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, nie budzi zastrzeżeń dających podstawy do zakwestionowania prawidłowości operatu w tym zakresie.Definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Należy przy tym podkreślić, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza więc identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Ustalenie zaś, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości (tak NSA w wyroku z 11 kwietnia 2024 r., sygn. I OSK 370/21).Zauważyć w tym miejscu należy, że jeżeli strona podnosi zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, nie akceptując wyjaśnień złożonych przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego na żądanie organu, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Tak więc to na stronę przechodzi wówczas ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). O potrzebie dokonania przez organ zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. ustawy, decyduje bowiem nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (zob. NSA z wyrok z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 494/21). Jeżeli bowiem organ nie ma wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego, to nie można mu zarzucać, że naruszył art. 157 ust. 1 u.g.n. nie występując o weryfikację operatu w trybie określonym w art. 157 u.g.n. Skorzystanie z możliwości weryfikacji operatu szacunkowego w trybie określonym w art. 157 u.g.n. zależy wówczas od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.Z możliwości weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. strona skarżąca w rozpoznawanej sprawie nie skorzystała.Nie mógł odnieść skutku zarzut, że nieudzielenie przez organ wyjaśnień i wskazówek stronom niereprezentowanym przez profesjonalnego pełnomocnika o możliwości skierowania z własnej inicjatywy operatu szacunkowego do jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu doprowadziło skarżących do niekorzystnej sytuacji procesowej w sytuacji, gdy obowiązkiem organu jest należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.Z akt administracyjnych wynika, że pismem z 21 maja 2019 r. A.P. i Z.P. wniosły zastrzeżenia i wyjaśnienia do operatu szacunkowego(k. 207). W piśmie tym m.in. wystąpiono o zlecenie z urzędu sporządzenia oceny przedmiotowego operatu szacunkowego przez odpowiednią organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n.). Zauważyć przy tym należy, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z 12 kwietnia 2019 r. udzielone r.pr. P.S. przez Z.P. do przeglądania akt tej sprawy (k. 156) oraz pełnomocnictwo dla adw. W.C. udzielone przez Z.P. (bez daty – przesłane przy piśmie z 25 kwietnia 2019 r., k. 169). Stanowisko rzeczoznawcy wobec zastrzeżeń stron zostało zawarte w piśmie z 20 maja 2019 r. (k. 196). Z kolei Wojewoda Świętokrzyski w decyzji z 27 maja 2019 r. wskazał wprost, że prawo do wystąpienia w trybie art. 157 u.g.n. przysługuje także stronie (s. 6 decyzji, k. 217). Poprzedzająca zaskarżoną decyzję decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z 11 grudnia 2020 r. została wydana w wyniku uchylenia decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 27 maja 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra Rozwoju (decyzja z 12 marca 2020 r., DLI-IV.7615.283.2019.MP.). W tej sytuacji nie można argumentować, że strony nie były świadome tego, że mogą samodzielnie zainicjować weryfikację operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n.Dopuszczalnym sposobem oceny mocy dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. może być porównanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu z kontroperatem sporządzonym na zlecenie strony. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że jeden rzeczoznawca ma status biegłego powołanego w danej sprawie administracyjnej, zaś drugi jest autorem operatu szacunkowego, który ma charakter dowodu prywatnego przedstawionego przez stronę postępowania. W razie wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, w szczególności poprzez żądanie wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny przez jego autora. W razie powzięcia, w wyniku takiego porównania oraz przy wykorzystaniu stanowisk autorów operatów, wątpliwości co do tych kwestii, które dla swojego wyjaśnienia wymagają wiadomości specjalnych, uzasadnione jest wystąpienie do organizacji rzeczoznawców majątkowych o zweryfikowanie operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Strona skarżąca kasacyjnie w przedmiotowej sprawie również nie skorzystała z możliwości przedłożenia kontroperatu.Nie mogła odnieść skutku argumentacja, że operat szacunkowy z 6 października 2020 r., na podstawie którego została ustalona wysokość odszkodowania, różni się w istotny sposób od operatu z 24 czerwca 2020 r., co ma świadczyć o wadliwości operatu szacunkowego z 6 października 2020 r. Należy podkreślić, że prawidłowość operatów sporządzonych wcześniej w toku postępowania, to jest operatu z 9 sierpnia 2019 r. oraz operatu z 24 czerwca 2020 r., była kwestionowana przez strony. Skoro strony wniosły zastrzeżenia do tych operatów i uznały je za wadliwe, to nie jest zrozumiałe, dlaczego operaty te miałyby być porównywane z trzecim operatem w celu wykazania, że trzeci operat jest wadliwy.Należy przy tym zauważyć, że operat szacunkowy z 2019 r. został uznany za wadliwy w ww. decyzji Ministra Rozwoju z 12 marca 2020 r. Do operatu szacunkowego z 24 czerwca 2020 r. zostały podniesione zarzuty przez skarżących oraz dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach - pełnomocnika Prezydenta Miasta Kielce, który zwrócił uwagę, że ze względu na obowiązujące przepisy prawa oraz wskazania Ministra Rozwoju zawarte w ostatecznej decyzji z 12 marca 2020 r. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania powinna stanowić wartość rynkowa, a nie wartość odtworzeniowa nieruchomości.Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Na marginesie należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do potwierdzenia aktualności dwóch pierwszych operatów szacunkowych. Jest to zrozumiałe, bo operaty te zostały uznane za nieprawidłowe także przez organy.Konkludując, jakkolwiek dwa pierwsze operaty szacunkowe zalegają w aktach sprawy, to nie mogą one stanowić dowodu w tym postępowaniu. Oznacza to zarówno niedopuszczalność oparcia bezpośrednio na nich rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, jak i wykazywania za ich pomocą wadliwości operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania. Tym samym nie można zarzucać organom, a następnie Sądowi I instancji, że nie została dokonana ocena całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, a tym samym że zostały naruszone art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również że zostały naruszone art. 84 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. Nie ma również podstaw do uznania za zasadny zarzutu, że Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. uznając, że organ nie naruszył art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., 9 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. nie rozpoznając wniosków dowodowych stron o przeprowadzenie dowodów w odpowiednim trybie w celu weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu.Uzasadnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje jedynie na okoliczności, które zdaniem kasatora świadczą o zasadności zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Przepisy te miały zostać naruszone poprzez ich błędne zastosowanie. Nie wiadomo jednak, na czym polegał tzw. błąd subsumpcji popełniony przez Sąd I instancji, to jest dlaczego należy przyjąć, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej wynikającej z przepisów prawa materialnego wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.Argumentacja skargi kasacyjnej w tej części odnosi się do zagadnień z zakresu wiedzy specjalnej, którą dysponuje biegły rzeczoznawca majątkowy. W ocenie organów, podzielonej przez Sąd I instancji, nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego metod i technik szacowania wartości nieruchomości, jak również objęcia zakresem badania cen z okresu trzech lat poprzedzających datę wyceny i wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W sytuacji, gdy prawidłowość operatu szacunkowego nie została podważona w wyniku poddania operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, nie ma zdaniem Sądu kasacyjnego podstaw do kwestionowania tej oceny Sądu I instancji.Sąd kasacyjny nie podziela również oceny strony skarżącej kasacyjnie, że rzeczoznawca majątkowy nie mógł skorzystać z danych zawartych w geoportalu. Należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie kwestionują sam fakt skorzystania przez rzeczoznawcę majątkowego z Geoportalu, nie podnosząc przy tym, że dane uzyskane z Geoportalu nie są prawidłowe. Jak zaś trafnie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, żaden przepis prawa nie obliguje rzeczoznawcy majątkowego do występowania o podział nieruchomości wynikający z różnorodnego przeznaczenia działki, dlatego może on posłużyć się wszelkimi dostępnymi środkami i metodami, aby uzyskana wartość szacunkowa odpowiadała cenom rynkowym.Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.. nie rozpoznając wniosków dowodowych stron o przeprowadzenie dowodów w odpowiednim trybie w celu weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu.Uzasadnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje jedynie na okoliczności, które zdaniem kasatora świadczą o zasadności zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Przepisy te miały zostać naruszone poprzez ich błędne zastosowanie. Nie wiadomo jednak, na czym polegał tzw. błąd subsumpcji popełniony przez Sąd I instancji, to jest dlaczego należy przyjąć, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej wynikającej z przepisów prawa materialnego wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.Argumentacja skargi kasacyjnej w tej części odnosi się do zagadnień z zakresu wiedzy specjalnej, którą dysponuje biegły rzeczoznawca majątkowy. W ocenie organów, podzielonej przez Sąd I instancji, nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego metod i technik szacowania wartości nieruchomości, jak również objęcia zakresem badania cen z okresu trzech lat poprzedzających datę wyceny i wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W sytuacji, gdy prawidłowość operatu szacunkowego nie została podważona w wyniku poddania operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, nie ma zdaniem Sądu kasacyjnego podstaw do kwestionowania tej oceny Sądu I instancji.Sąd kasacyjny nie podziela również oceny strony skarżącej kasacyjnie, że rzeczoznawca majątkowy nie mógł skorzystać z danych zawartych w geoportalu. Należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie kwestionują sam fakt skorzystania przez rzeczoznawcę majątkowego z Geoportalu, nie podnosząc przy tym, że dane uzyskane z Geoportalu nie są prawidłowe. Jak zaś trafnie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, żaden przepis prawa nie obliguje rzeczoznawcy majątkowego do występowania o podział nieruchomości wynikający z różnorodnego przeznaczenia działki, dlatego może on posłużyć się wszelkimi dostępnymi środkami i metodami, aby uzyskana wartość szacunkowa odpowiadała cenom rynkowym.Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.