Wyrok - I OSK 1794/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 września 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 221/24 w sprawie ze skargi L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 22 luteUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 221/24 w sprawie ze skargi L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 22 lute
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
26 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.P. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: SKO, Kolegium) z 22 lutego 2024 r. znak: SKO.PS-80/1463/517/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 221/24, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz L.P. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Decyzją z 22 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania L.P. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z 2 stycznia 2024 r. orzekającej o odmowie świadczenia w formie: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną o odpowiedniej niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że z wnioskiem o ustalenie prawa do ww. świadczenia – w związku z opieką nad J.P. (matka), która jest wdową i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w Skarżysku-Kamiennej z 12 października 2011 r. o zaliczeniu do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wystąpił jej syn (strona). J.P. jest osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej: "u.ś.r."). Stałą i faktyczną opiekę nad matką sprawuje jej syn, który nie pracuje zawodowo. Organ I instancji odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, że niepełnosprawność matki odwołującego się powstała po 25 roku życia. W rezultacie, w ocenie SKO organ I instancji dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w wieku określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie wyklucza bowiem możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma znaczenia wiek, w którym ta niepełnosprawność powstała, istotne zaś jest, że występuje ona w stopniu znacznym.Samo spełnienie ww. warunków nie jest jednak, zdaniem organu odwoławczego, wystarczające do uznania, że stronie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Z akt sprawy wynika, że strona jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego na matkę, w kwocie 620,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2023 r. do 31 października 2024 r. – na podstawie decyzji organu I instancji z 3 października 2023 r. W tym zakresie przytoczono art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. Z przepisów tych wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń – co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. Dopiero wydanie przez organ I instancji decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy – a nie złożenie oświadczenia o warunkowej rezygnacji z prawa do otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego – eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie SKO podkreśliło, że strona posiadała wiedzę na temat tego, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, będąc pouczona o tym, jak również o treści art. 17 ust. 5 u.ś.r. W złożonym wniosku strona wniosła o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto, w toku całego postępowania administracyjnego strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który powinien znać ugruntowane orzecznictwo, wykluczające możność równoczesnego przyznania obu ww. świadczeń za ten sam okres. Natomiast sama trudna sytuacja życiowa strony, mająca przemawiać za niemożnością wcześniejszej rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie stanowi – zdaniem SKO – przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi materiał konieczny do rozpoznania wniosku. Nie jest dopuszczalne – wg organu II instancji – rozliczenie obu świadczeń przyznanych za ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż dopuszczalność takiej praktyki nie wynika z przepisów u.ś.r. Skoro decyzja przyznająca stronie specjalny zasiłek opiekuńczy nie została uchylona do 31.12.2023 r., to w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują nowe przepisy art. 17 ust. 1 i kolejne u.ś.r. – co wynika (a contrario) z przepisu przejściowego art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429). W rezultacie SKO, rozpatrując w lutym 2024 r. odwołanie od decyzji organu I instancji wydanej po rozpatrzeniu wniosku, który został złożony 24 listopada 2023 r., ustaliło że w niniejszej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało do 31 grudnia 2023 r. – ponieważ strona nie zrezygnowała z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W stanie prawnym obowiązującym do końca 2023 r. prawo do tego świadczenia wyłącza bowiem możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie powstało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 grudnia 2023 r. na podstawie przepisów dotychczasowych – co w konsekwencji oznacza, że odnośnie strony nie mają zastosowania przepisy przejściowe ustawy o świadczeniu wspierającym dotyczące ochrony praw nabytych. W związku z powyższym SKO zastosowało przepisy obowiązujące od 1 stycznia 2024 r. – odmawiając stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wiek osoby niepełnosprawnej powyżej 18 r. życia – art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. W tym zakresie SKO wskazało że matka strony, legitymująca się ww. orzeczeniem z 12 października 2011 r. ma 71 lat – wobec czego nie została spełniona, określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r., przesłanka wieku osoby, nad którą sprawowana jest opieka.Skarżący wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, podnosząc zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5, art. 17 ust. 1b u.ś.r., art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając powołanym na wstępie wyrokiem zaskarżoną decyzję podzielił stanowisko organu odwoławczego, kwestionujące rozważania prawne organu I instancji, iż przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł być stosowany – w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13. Właściwa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że w stosunku do opiekunów osób, który niepełnosprawność powstała po 25. roku życia, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji, jak wynika z prawidłowej argumentacji SKO, niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.Sąd I instancji nie zgodził się jednak ze stanowiskiem organu II instancji, że zachodzi inna przeszkoda dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie, tj. określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.Dostrzegając przyjęcie przez Kolegium, iż matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., a jej syn sprawuje opiekę (okoliczności niesporne) podkreślono, że strona, wnosząc 24 listopada 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (k. 32), jednocześnie złożyła oświadczenie jej adwokata, że "na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mój mocodawca rezygnuje z przysługującego mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego decyzją SR/5232/SZO/ 003315/10/2023 od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" (k. 33 akt administracyjnych). Tym samym, w ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że wraz z wniesieniem ww. wniosku skarżący wyraził wolę rezygnacji z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego – będącego świadczeniem mniej dlań korzystnym.W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia. W świetle powyższego należy uznać, że pobieranie przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, wobec złożenia wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogło stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od miesiąca, w którym doszło do złożenia wniosku z jednoczesnym wyrażeniem woli rezygnacji z zasiłku. Należy przy tym zwrócić uwagę, że do orzeczenia o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego i uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy uprawniony jest ten sam organ. Co więcej, jak podkreśla się w orzecznictwie, skarżący miał prawo oczekiwać w tej sytuacji od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez niego świadczenia bez oczekiwania ze strony organów na odrębny wniosek o uchylenie jej prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ zgodnie z treścią art. 32 u.ś.r. organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Zasada, zgodnie z którą zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznych następuje ze skutkiem na przyszłość (ex nunc), doznaje nielicznych wyjątków, a jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady rozstrzygnięcia uchylające decyzje w trybie art. 32 ustawy wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. To zaś na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku – zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z 6 października 2023 r., sygn. I OSK 1823/22). W szczególności możliwe jest rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 30 maja 2022 r., sygn. II SA/Gl 383/22).Sąd I instancji wskazał, że przepisy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., wykładane łącznie, należy rozumieć w ten sposób, że w sytuacji spełnienia przez beneficjenta uprawnień do obu świadczeń, których jednoczesne pobieranie zostało wykluczone przez przepisy prawa, ustawodawca daje uprawnionemu możliwość wyboru jednego z nich, tj. takiego, które uprawniony uważa za bardziej korzystne dla siebie. Przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie stawia żadnej granicy czasowej do dokonania takiego wyboru. Dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą art. 24 ust. 2 u.ś.r.W tym kontekście, zdaniem Sądu I instancji, do niniejszej sprawy – pomimo jej rozstrzygania już w 2024 r. – należało zastosować przepis przejściowy art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, z którego wynika, że dotychczasowe przepisy u.ś.r., dotyczące uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych, mają zastosowanie w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, do których prawo powstało w okresie do 31 grudnia 2023 r. W rezultacie Sąd I instancji uznał, że brak było podnoszonego przez SKO wymogu, aby decyzja przyznająca stronie specjalny zasiłek opiekuńczy została uchylona – za nietrafne uznano stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do rozstrzygania na podstawie przepisów dotychczasowych, skutkujące odmową przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. – ze względu na brak spełnienia przez osobę, nad którą sprawowana jest opieka (70 lat), wymaganej przez nowoobowiązujące przepisy przesłanki wieku (do ukończenia 18 roku życia).W świetle powyższych rozważań Sąd I instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie SKO zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego – ustawy o świadczeniach rodzinnych w poprzednim brzmieniu, obowiązującym do końca 2023 r., tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 i art. 24 ust. 2.Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Kolegium zastępowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 i art. 24 ust. 2 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że choć art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, to możliwe jest przyznanie skarżącemu za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J.P., pomimo przysługiwania konkurencyjnego świadczenia, wykluczającego możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji na uznaniu, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, o jakim mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie stoi na przeszkodzie przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. od miesiąca złożenia wniosku, co miało miejsce w listopadzie 2023 r., i skompensowanie obu świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego.Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz zrzeczono się rozprawy wnosząc o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie ustalony stan faktyczny jest bezsporny i – wobec nie sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a więc nie zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego – jest on wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.Postępowanie w sprawie zostało wszczęte 29 listopada 2023 r., natomiast w dniu 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429; dalej: "ustawa o świadczeniu wspierającym"), która wprowadziła nowe rozwiązania w systemie świadczeń dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów. Słusznie więc w sprawie dostrzeżono, iż dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia istotne znaczenie ma ocena, jaki stan prawny będzie miał w niej zastosowanie.W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (tj. ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r. w rozumieniu powołanego przepisu oznacza spełnienie przez wnioskodawcę najpóźniej w tym dniu wszystkich ustawowych przesłanek jego przyznania (por. wyrok NSA z 4 lutego 2025 r. sygn. I OSK 1523/24). Treść przepisu art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym należy rozumieć więc w ten sposób, że w przypadku istnienia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 ustawy o świadczeniu wspierającym zmieniającym art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych), organy rozpatrując ten wniosek po dniu 1 stycznia 2024 r., zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełniał przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w przepisach ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. nie później niż w tym właśnie dniu.O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie na dzień złożenia wniosku i przed dniem 31 grudnia 2023 r. spełniła wszystkie wymagane przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych warunki (wynikające z art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji), a jedynie organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji w tej sprawie. Zatem regulacja zawarta w powołanym art. 63 ust. 1 umożliwia przyznanie świadczenia "na starych zasadach" tylko tym osobom, które przed zmianą przepisów złożyły kompletny wniosek o przyznanie świadczenia, spełniały wszystkie warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia, ale organy nie zdążyły go rozpoznać do dnia 31 grudnia 2023 r. Regulacja ta nie będzie zaś mogła mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. było niemożliwe z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę wszystkich ustawowych warunków wynikających z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji (tak NSA w wyroku z 7 lipca 2025 r. sygn. I OSK 830/24).W skardze kasacyjnej słusznie Kolegium wywodzi, że skarżący nie spełniał wszystkich przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r.")Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym (niż wymienione w poprzedzających punktach) osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie należy odnotować, że spełnienie przesłanek pozytywnych, wymienionych w zacytowanym powyżej przepisie, nie jest wystarczające do uzyskania tego świadczenia. Przepisy przewidują bowiem szereg okoliczności, które uniemożliwiają bądź blokują możliwość przyznania tego świadczenia. Jedną z takich okoliczności jest wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. okoliczność uprzedniego ustalenia dla opiekuna specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie bowiem z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ponadto zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., który powinien być interpretowany razem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych wymienionych w tym przepisie, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Oznacza to, że w przypadku, gdy wnioskodawca uprawniony na mocy decyzji do specjalnego zasiłku opiekuńczego ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, niemożliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, chyba że wnioskodawca dokonana wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnując ze specjalnego zasiłku opiekuńczego pobieranego pierwotnie.Bezsporne w sprawie jest, że skarżący w dniu 29 listopada 2023 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, natomiast decyzją Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z 3 października 2023 r., znak SR/5232/SZO/003315/10/2023, przyznano mu specjalny zasiłek opiekuńczy za okres od 1 listopada 2023 r. do 31 października 2024 r. Do ww. wniosku załączono oświadczenie pełnomocnika wnioskodawcy z 24 listopada 2023 r., iż z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jego mocodawca rezygnuje z "(...) przysługującego mu prawa do: specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją SR/5232/SZO/003315/10/2023 od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego".Jak powyżej zaznaczono, z art. 27 ust. 5 u.ś.r. jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, musi ona albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego specjalnego zasiłku opiekuńczego, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego świadczenia rodzicielskiego, co słusznie zaakcentowano w skardze kasacyjnej. Przy czym rezygnacją z przysługującego świadczenia jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia (tu: specjalnego zasiłku opiekuńczego), prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Konsekwentne w tej kwestii stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z: 21 września 2023 r. sygn. I OSK 1727/22, 11 października 2023 r. sygn. I OSK 1865/22, 5 stycznia 2024 r. sygn. I OSK 61/23, 8 marca 2024 r. sygn. I OSK 471/23, 10 kwietnia 2024 r. sygn. I OSK 887/23). Dopiero utrata prawa do konkurencyjnego świadczenia otworzy możność przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro więc nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego zasiłku, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego konkurencyjnego uprawnienia (por. wyrok NSA z 31 marca 2025 r. sygn. I OSK 593/24). W konsekwencji nie można uznać wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za złożony z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, jeżeli osoba składająca taki wniosek, posiadająca w dacie jego złożenia ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie uzyskała później ostatecznej decyzji właściwego organu o uchyleniu decyzji o przyznaniu tego zasiłku.Podkreślić również trzeba, że nie jest możliwa rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, skoro prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje dopiero w momencie zaprzestania pobierania innego świadczenia. Niedopuszczalna jest również wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określenie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Tym samym skład orzekający nie podziela odosobnionego poglądu wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, zaaprobowanego w tej sprawie także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, o możliwości kompensowania świadczeń. Praktyka taka, poza brakiem odpowiedniej podstawy prawnej, co podniesiono w skardze kasacyjnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok NSA z 29 marca 2023 r. sygn. I OSK 1283/22).Powyższe prowadzi do konkluzji, iż w realiach rozpoznawanej sprawy dopiero wygaśnięcie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w decyzji z 3 października 2023 r. spowodowałoby, że nie zachodziłby zbieg uprawnień, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co eliminowałoby także negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi materiał konieczny do rozpoznania wniosku. Nie ulega przy tym wątpliwości, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie została wydana decyzja o uchyleniu najpóźniej z dniem 31 grudnia 2023 r. przyznanego skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Należy podkreślić, że Kolegium nie jest organem właściwym w pierwszej instancji do orzekania w przedmiocie uchylenia skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie ma podstaw do oczekiwania, że Kolegium wyda decyzję o przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nakazując przy tym organowi pierwszej instancji, aby uchylił decyzję o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z mocą wsteczną - najpóźniej z dniem 31 grudnia 2023 r. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie pozwalają bowiem organowi odwoławczemu na wskazanie w decyzji kasatoryjnej sposobu załatwienia sprawy, na dodatek sprawy nie będącej przedmiotem postępowania. Konkludując, skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie istniała w obrocie prawnym decyzja o uchyleniu z mocą wsteczną - najpóźniej z dniem 31 grudnia 2023 r. - decyzji o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to zasadnie Kolegium przyjęło, że istniała negatywna przesłanka przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów obowiązujących do 31 grudnia 2023 r.Wobec powyższego zasadne były zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. Sąd I instancji wskutek niewłaściwej wykładni wskazanych przepisów błędnie uznał, że warunkowe oświadczenie wnioskodawcy o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, pomimo braku uchylenia przez właściwy organ decyzji o przyznaniu tego zasiłku, przy spełnieniu innych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, skutecznie kreowało prawo do tego świadczenia. Konsekwencją tego uchybienia było niezasadne uznanie, że pomimo rozstrzygania sprawy w 2024 r., należało zastosować przepis przejściowy art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym.Prawidłowo natomiast w zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że skarżący nie spełniał wszystkich warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku do grudnia 2023 r., a więc prawo do tego świadczenia nie powstało.W tym stanie rzeczy Kolegium dostrzegając, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, słusznie zastosowało przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. Na ich mocy skarżącemu nie może natomiast zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu od 1 stycznia 2024 r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom (niż matce albo ojcu), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na dzień orzekania przez organ I instancji matka skarżącego miała skończone 70 lat, a zatem nie został spełniony warunek z cytowanego przepisu.Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 tej ustawy.. i art. 205 § 2 tej ustawy.