Wyrok - VI SA/Wa 6/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 29 września 2025
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Drogi publiczne, Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Mostowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2025 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnUchylono decyzję I i II instancji. Drogi publiczne, Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Mostowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2025 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dn
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
29 września 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Grzegorz Nowecki
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi wniesionej przez L. J. (dalej: "Skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: "WSA") w Warszawie, jest decyzja z dnia [...] listopada 2024 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]", "Organ odwoławczy", "Kolegium") nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej: "Organ I instancji", "Prezydent") z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] ([...]) w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 21.596,58 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (droga kategorii gminnej) w [...] z przekroczeniem terminu określonego w decyzji [...]z dnia [...] maja 2020 r. znak: ([...]) pod umieszczone przyłącze kanalizacji sanitarnej wraz ze studniami o powierzchni 12,83 m² w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2022 r., tj. 730 dni (dalej: "zaskarżona decyzja").Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) w związku z art. 40 ust. 12 pkt 2, art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: "u.d.p."), uchwały Nr 267/XIV/2019 z dnia 28 listopada 2019 roku w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego na terenie miasta [...] ze zmianami (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14244 z dnia 5 grudnia 2019 r.) oraz uchwały Nr 760/XLIII/2022 z dnia 30 czerwca 2022 roku w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego na terenie miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 7753 z dnia 18 lipca 2022 r.).Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.W dniu [...] maja 2020 roku Skarżący złożył do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] wniosek o wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ulicy [...]w [...], dz. Nr [...], [...].Decyzją nr [...] ([...]) z dnia [...] maja 2020 r. Prezydent zezwolił na zajecie pasa drogowego ulicy [...] (droga kategorii gminnej) w [...] pod umieszczone przyłącze kanalizacji sanitarnej wraz ze studniami o pow. 11,91 m² w okresie od 22 maja 2020 r. do 31 grudnia 2020 roku tj. przez 224 dni oraz ustalił opłatę z tego tytułu w wysokości 583,13 zł.W dniu [...] grudnia 2023 r. Skarżący, reprezentowany przez M. J.(dalej: "pełnomocnik Skarżącego"), złożył do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] wniosek o wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego umieszczeniem liniowego urządzenia obcego - przyłącza kanalizacji sanitarnej w okresie od dnia 1 stycznia 2024 roku do dnia 31 grudnia 2048 roku, tj. 25 lat.Organu I instancji, po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją nr [...] ([...]) z dnia [...] lutego 2024 r. zezwolił na zajecie pasa drogowego ulicy [...] (droga kategorii gminnej) działka nr [...], [...]w [...] pod umieszczone przyłącze kanalizacji sanitarnej wraz ze studniami do działki nr [...]o powierzchni 12,83 m² w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2048 roku oraz o ustaleniu w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r., tj. 366 dni opłaty w wysokości 1.283,00 zł i w wysokości 1.283,00 zł za każdy następny rok.Decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r., Organ I instancji orzekł o wymierzeniu Skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 21.596,58 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (droga kategorii gminnej) w [...] z przekroczeniem terminu decyzji [...]z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...]pod umieszczone przyłącze kanalizacji sanitarnej wraz ze studniami o powierzchni 12,83 m² w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2022 r. tj. 730 dni.W uzasadnieniu swej decyzji Organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. zawiadomiono Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy [...] (droga kategorii gminnej) w [...] z przekroczeniem terminu decyzji nr [...]z dnia [...] maja 2022 r. pod umieszczone przyłącze kanalizacji sanitarnej wraz ze studniami, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w ww. sprawie.Organ I instancji wyjaśnił następnie, że ul. [...] uchwałą Rady Miasta [...] nr [...]z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii dróg gminnych została zaliczona do kategorii drogi gminnej (załącznik nr 1 - wykaz dróg publicznych w mieście [...] zaliczonych do dróg gminnych, pozycja nr 199). Organ I instancji wskazał, że nie jest w posiadaniu załącznika graficznego określającego przebieg dróg gminnych, niemniej jednak zarządca drogi na podstawie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r. nr 67, poz. 582), prowadzi elektroniczną ewidencję dróg publicznych na terenie miasta [...], w której określone zostały pasy drogowe, m. in. przebieg pasa drogowego ul. [...] w [...]. Organ I instancji dodał, że uchwała nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie pozbawienia części ulic kategorii dróg publicznych oraz ustalenia przebiegu i zaliczenia wybranych dróg położonych na terenie miasta [...] do kategorii dróg publicznych gminnych w załączniku nr 3 wskazuje przebieg dróg i ulic podlegających zaliczeniu oraz pozbawieniu kategorii dróg publicznych. Na przedmiotowej mapie zostały zaznaczone kolorem niebieskim wszystkie drogi publiczne - powiększony szczegół mapy przedmiotowego załącznika. Prezydent wskazał, że na powiększeniu szczegółu mapy wyraźnie widać, iż ul. [...] na odcinku, w którym przebiega przedmiotowe przyłącze kanalizacji sanitarnej jest drogą publiczną. Zgodnie z powyższą uchwałą część ulicy [...], jest rzeczywiście drogą wewnętrzną, jednak tylko w przebiegu od ul. [...] do ul. [...] (działka [...]), co wyraźnie widać na powiększonym szczególe mapy i jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym ul. [...] została oznaczona symbolem 3KDJ - teren ciągów pieszo - jezdnych - uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Organ I instancji, powołując się na stanowisko SKO w [...] zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. oraz decyzji nr [...]z dnia [...] listopada 2021 r. - odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]i nr [...], że "(...) uchwała Rady Miasta [...] nr [...]z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie pozbawienia statusu drogi publicznej kategorii gminnej części ul. [...], tj. od ul. [...] do ul. [...], obejmującej część działki nr ewid. [...], nie miała zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem fragment działki nr ewid. [...]pozbawiony kategorii drogi publicznej gminnej nie dotyczy terenu przyległego do działki o nr ewid. [...]i [...], będących własnością wnioskodawcy, gdyż są one zlokalizowane na odcinku ul. [...], oznaczonej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr 306/XVII/2020 Rady Miasta [...]z dnia 27 lutego 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 3 kwietnia 2020 r., poz. 4284) symbolem 5KDD, natomiast sporna część działki nr ewid. [...], pozbawiona kategorii drogi gminnej, zajęta jest pod ulicę [...], oznaczoną w miejscowym planie symbolem 3KDJ (...)". Jednocześnie w powyższych decyzjach SKO w [...] stwierdziło, cyt.: "O statusie drogi publicznej - ulicy [...] jako drogi publicznej kategorii gminnej przesądza bowiem uchwała nr 428/XIX/99 Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii dróg gminnych. Nie ma przy tym znaczenia, że w dacie podjęcia wskazanej uchwały postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] października 1994 r. sygn. akt I [...], na podstawie którego Gmina - Miasto [...] stała się właścicielem działki nr ewid. [...], było nieprawomocne. Jak wyżej wskazano Kolegium Odwoławcze nie ma kompetencji do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Uchwała ta, jako akt prawa miejscowego, dopóki pozostaje w obrocie prawnym w sposób wiążący zalicza drogę - ulicę [...] do kategorii dróg publicznych gminnych.".Prezydent wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] - uchwała nr 306/XVIII/2020 Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2020 r., ul. [...] oznaczona jako obszar 5KDD stanowi teren drogi publicznej klasy dojazdowej. Obszar MN, w którym zlokalizowana jest działka Skarżącego zgodnie z ww. planem musi obsługiwać się właśnie z drogi dojazdowej KDD i tak też zorganizowana jest obecnie obsługa komunikacyjna tego terenu. Na wydruku mapy z Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie widać przedmiotowe przyłącze kanalizacji sanitarnej, które znajduje się w liniach rozgraniczających obszaru 5KDD, czyli drogi publicznej - dojazdowej. Wprawdzie w obecnym stanie faktycznym, droga dojazdowa 5KDD nie wypełnia zapisów planu dotyczących np. szerokości w liniach rozgraniczających, niemniej jednak od listopada 1999 roku stanowi gminną drogę publiczną zgodnie z podjętą Uchwałą nr 428/XIX/99 Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 roku.Organ I instancji przedstawił również wyliczenie powierzchni umieszczonego przyłącza kanalizacji sanitarnej, do obliczeń wysokości kary pieniężnej, zgodnie z którym:1. odcinek przyłącza od studni S3 (studnia S3 istniejąca przed realizacją przedmiotowego przyłącza, nie została wzięta do wyliczeń) do studni S2: dł. 11,78 mb o średnicy fi 200 11,78 mb x 0,2 mb = 2,36 m²,2. studnia S2 - fi 1200π² = 3,14 x 0,62 = 3,14 x 0,36 = 1,13 m²,3. odcinek przyłącza od studni S2 do studni S1:dł. 55,62 mb o średnicy fi 160 tj. 55.62 mb x 0,16 mb = 8,90 m²,4. studnia S1 - fi 425π² = 3,14 x 0,212 = 3,14 x 0,04 = 0,13 m²,5. odcinek przyłącza od studni S2 do granicy działki 822/4: dł. 1,94 mb - odcinek od studni S1 do granicy pasa drogowego- zgodnie z pomiarem z portalu mapowego dostępnego na geodezja.plock.eu - Karta 5.32, przy czym całkowita długość urządzenia od studni S1 do studni P1 zlokalizowanej na działce 822/4 (zgodnie ze Szkicem Inwentaryzacji powykonawczej - Karta 5.22 i wydrukiem z portalu mapowego - karta 5.33) wynosi 3,49 mb. Dł 1,94 mb o średnicy 160 tj. 1,94 x 0,16 mb = 0,31 m².Łączna powierzchnia urządzenia w pasie drogowym wynosi: 2,36 + 1,13 + 8,90 + 0,13 + 0,31 = 12,83 m².Prezydent wskazał, że stawka opłaty (kary) została ustalona w następujący sposób:1) za okres od 1 stycznia 2021 r. do 1 sierpnia 2022 r., zgodnie z Uchwałą Nr 267/XIV/2019 z dnia 28 listopada 2019 roku w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego na terenie miasta [...] ze zmianami, która za umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej innej niż telekomunikacyjna niezwiązanej z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (za 1 m² rzutu poziomego urządzenia x 1 rok) wynosi w jezdni - 80,00 zł i pozostałych elementach pasa drogowego - 50,00 zł, tj.: ul. [...] (kategoria gminna) za okres od dnia 1 stycznia 2021 roku do 1 sierpnia 2022 roku (do dnia 1 sierpnia 2022 roku obowiązywała ww. Uchwała) tj.: 80,00 zł : 365 dni x 578 dni x 12,83 m² x 10 = 16.253,68 zł,2) za okres od 2 sierpnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r., zgodnie z Uchwałą Nr 760/XLIII/2022 z dnia 30 czerwca 2022 roku w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego na terenie miasta [...], która za umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej innej niż telekomunikacyjna niezwiązanej z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (za 1 m² rzutu poziomego urządzenia x 1 rok) wynosi w jezdni i pozostałych elementach pasa drogowego - 100,00 zł, tj.: ul. Orzechowa (kategoria gminna) za okres od dnia 2 sierpnia 2022 roku do 31 grudnia 2022 roku, tj.: 100,00 zł : 365 dni x 152 dni x 12,83 m² x 10 = 5.342,90 zł.Łączna wysokość kary wynosi: 21.596,58 zł (16.253,68 zł + 5.342,90 zł).Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta do SKO w [...].SKO w [...] rozpoznając odwołanie od decyzji Organu I instancji zgodziło się z tymże rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w [...] po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przytoczeniu mających zastosowanie przepisów prawa uznało, że Organ I instancji prawidłowo wyliczył wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez przedmiotowe urządzenie liniowe i nie zgodziło się z zarzutami podniesionymi przez Skarżącego w odwołaniu. SKO w [...] stwierdziło, że argumenty podniesione przez Skarżącego, co do kwalifikacji przedmiotowej drogi, stanu prawnego czy niewybudowania jaki i podejmowanych prób jej budowy, oparte na subiektywnych odczuciach Skarżącego są bezprzedmiotowe dla rozpatrywanej sprawy, zważywszy na fakt, iż w wykazie dróg publicznych na terenie Miasta [...], ulica [...] w [...], ujęta pod poz. 245, widnieje jako droga gminna, o numerze 520044W, jak również Rada Miasta [...] Uchwałą nr 428/XlX/99 Rady Miasta [...] z dnia 23 listopada 1999 roku zaliczyła ulicę Orzechową do dróg publicznych kategorii gminnej - poz. 199, zaś podniesione argumenty były przedmiotem wielu postępowań administracyjnych, prowadzonych przez Organ I instancji jak i SKO w [...].Z rozstrzygnięciem SKO w [...] nie zgodził się Skarżący, zaskarżając w całości decyzję z dnia [...] listopada 2024 r. do WSA w Warszawie. W skardze wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:I. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):1. art. 6 i 7 k.p.a., polegające na tym, iż poza przytoczeniem obecnego brzmienia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uzasadnienie prawne decyzji oparto jedynie na nieaktualnej już glosie z 2001 r. autorstwa Pana A.W. do uchwały składu pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r., OPK 7/01. Wskazana glosa została sporządzona na podstawie ówczesnego brzmienia przepisów ustawy DrogPubl, czyli w czasie, gdy obowiązywała jeszcze wspólna definicja dla pasa drogowego i drogi. Stojąc na straży praworządności, Organ odwoławczy powinien zawrzeć w treści decyzji wyjaśnienie dla wymienionych przez siebie podstaw prawnych, opierając się na rzeczywiście aktualnych na dzień orzekania poglądach doktryny i orzecznictwa, a nie na dawnych, odnoszących się do starych regulacji i jednocześnie takich, które pozostają w wyraźnej sprzeczności z brzmieniem przepisów zacytowanych przez organ. Stosowanie prawa nie polega wyłącznie na ustaleniu obowiązującej normy, lecz także na ustaleniu jej rozumienia w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia. W wyniku nowelizacji ustawy DrogPubl, która weszła w życie w grudniu 2003 r., droga publiczna nie jest już - jak podniósł w glosie A. W. - po prostu pasem terenu, który przeznaczono na realizację określonego celu publicznego, służącego dobru wspólnemu. Obecne brzmienie przepisów ustawy DrogPubl znacząco odbiega od wersji tego aktu z 2001 r., w szczególności w tak podstawowych kwestiach, jak to, czym jest droga, z czego się składa oraz co stanowi podstawę dla przyjęcia właściwej stawki opłaty przy ustalaniu opłaty w ramach instytucji zajęcia pasa drogowego. Cytując w treści decyzji definicję z art. 4 pkt 2 DrogPubl, to sam Organ odwoławczy podkreślił, że droga jest obiektem budowlanym, usytuowanym w pasie drogowym, stanowiącym całość techniczno-użytkową, składającym się z części określonych przez przepisy odrębne, a nie, że jest - powtarzając znów za A. W. - po prostu pasem terenu;2. Naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu przez SKO w [...] całego materiału dowodowego oraz na braku podjęcia przez Organ odwoławczy niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w tym niewyjaśnienie m.in.:a) czy przedmiotowym przyłączem kanalizacji zajęto jakąkolwiek ulicę, gdy Organ I instancji i SKO w [...] nie są w stanie wskazać uchwały Rady Miasta [...], podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej: "SamGmin") w przedmiocie nadania nazwy ulicy "[...]" dla wąskiej części działki nr ew. [...]przed nieruchomością Skarżącego, którą to nazwę utrzymuje w swoich zasobach tylko Miejski Zarząd Dróg w [...], a zarazem z materiału dowodowego Skarżącego, składającego się w znacznej mierze z zaświadczeń i informacji urzędowych, wynika jasno, iż wąskiemu odcinkowi przed nieruchomością Skarżącego Rada Miasta [...] nie nadała dotąd nazwy ulicy, natomiast w grudniu 2024 r. - już po wydaniu zaskarżonej decyzji - stosowny wydział Urzędu Miasta [...] podjął działania w sprawie, celem nadania wreszcie jakiejkolwiek nazwy ulicy dla odcinka przed nieruchomością Skarżącego,b) czy przedmiotowym przyłączem kanalizacji rzeczywiście zajęto jezdnię w rozumieniu art. 4 pkt 5 DrogPubl - twór budowlany, fizyczny, przeznaczony do ruchu pojazdów, składający się z pasa albo pasów ruchu (tak np. w wyroku NSA z dn. 16 marca 2021 r., I OSK 2650/20; wyroku NSA z dn. 21 czerwca 2023 r., III FSK 1112/22) w przypadku wąskiej, niezagospodarowanej dotychczas w sensie budowlanym części działki nr ew. [...] przed nieruchomością Skarżącego (w której znajduje się około 95% powierzchni przyłącza), co dopiero mogłoby stanowić podstawę dla ustalenia przez organ opłaty lub wymierzenia kary za zajęcie jezdni, gdy zgodnie z zebranym w postępowaniu materiałem dowodowym działający w I instancji Miejski Zarząd Dróg w [...] sam nie posiada jakichkolwiek danych w przedmiocie wybudowania i oddania do użytku jezdni przed nieruchomością Skarżącego, a także, by przeprowadzono w tym miejscu jakiekolwiek roboty budowlane, natomiast Skarżący przedstawił w postępowaniu w oparciu o informacje publiczne, dane rejestrowe oraz materiały fotograficzne i wideo, że przed jego nieruchomością w wąskiej na średnio 2,5 m części działki gminnej nie ma jakiejkolwiek budowli drogowej, a zapisy w ewidencji dróg publicznych [...] są fałszywe. Skarżący jest zmuszony samodzielnie poszukiwać budowli jezdni o konkretnej nawierzchni, którą miał rzekomo zająć przed swoją nieruchomością w wąskim na średnio 2,5 m pasie gruntu gminnego, składającym się w ponad połowie z dziko porośniętej zieleni, a w pozostałej części z kawałka wyjeżdżonego gruntu, po którym pojazdy poruszają się od zawsze przysłowiowym jednym kołem,c) czy została podjęta uchwała Rady Miasta [...], którą zaliczono by przejazd gruntowy przed nieruchomością Skarżącego (wąska na średnio 2,5 m, niezagospodarowana część działki nr ew. [...]) do dróg publicznych, gdy w postępowaniu Skarżący wykazał brak podjęcia dotąd takiej uchwały, a w szczególności wykazał w treści odwołania za pomocą załączników dowodowych, iż Uchwała nr 428/XIX/99 Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii dróg gminnych nie dotyczyła w jakimkolwiek stopniu i wręcz nie mogła dotyczyć terenu przed nieruchomością Skarżącego, ponieważ posłużono się w tej uchwale jedynie nazwami ulic, natomiast teren przed budynkiem mieszkalnym Skarżącego nie posiadał wówczas i nie posiada do chwili obecnej nazwy ulicy, stanowił własność prywatną aż do dnia [...] listopada 2007 r. (Gmina Miasto [...] nie władała tym terenem w dniu podjęcia wskazanej uchwały) oraz był przeznaczony pod drogę wewnętrzną aż do września 2000 r. w myśl miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zgodnie z ówczesnym brzmieniem przepisów ustawy DrogPubl przesądzało o statusie tego terenu jako drogi wewnętrznej; d) w związku z jaką inwestycją drogową rzekomo doszło do wytyczenia granic pasa drogowego w przypadku wąskiej na średnio 2,5 m części działki nr ew. [...], przylegającej do nieruchomości Skarżącego, a także, gdzie dokładnie te granice przebiegają oraz jakie jest położenie przyłącza kanalizacji sanitarnej względem tychże granic (np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2024 r. II GSK 334/24, wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 kwietnia 2024 r. III SA/Lu 203/24), gdy dotychczas przed nieruchomością Skarżącego nie przeprowadzono jakiejkolwiek inwestycji drogowej, a Gmina Miasto [...] w dalszym ciągu nie dysponuje całym terenem, w przypadku którego już od ponad 30 lat planuje się budowę drogi, a więc terenem, w którym będzie kiedyś usytuowana droga. Skarżący jest zmuszony samodzielnie poszukiwać granic rzekomo wytyczonego pasa drogowego w przypadku wąskiej na średnio 2,5 m części działki nr ew. [...]przed jego nieruchomością. Zgodnie ze stanowiskiem organów jedna z tych granic miałaby przebiegać po środku przejazdu gruntowego, na który składają się od zawsze fragment wąskiej części działki nr ew. [...]oraz znikomy fragment sąsiedniego, w dalszym ciągu prywatnego gruntu rolnego nr ew. [...]. Jak ukazują powyższe cztery przykłady Organ odwoławczy nie podjął zgodnie ze swoim obowiązkiem wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również nie zebrał całego materiału dowodowego. Według organu Skarżący na przykład zajął przyłączem ul. Orzechową, co można stwierdzić tylko w oparciu o stosowną uchwałę rady gminy, nadającą nazwę, podczas gdy Urząd Miasta [...] wydał zaświadczenie o braku nadania dotąd nazwy ulicy. Podobnie rzecz się ma w przypadku jezdni, za zajęcie której organ wymierzył karę, a której to jezdni Skarżący nie potrafi odnaleźć przed swoją nieruchomością i nie wynika ona z jakichkolwiek rejestrów oprócz ewidencji dróg, prowadzonej przez MZD;3. Naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Przed wydaniem decyzji Kolegium otrzymał odwołanie na 79 stron (Załącznik nr I), dodatkowe pismo z żądaniami dowodowymi (Załącznik nr III) oraz łącznie 52 załączniki dowodowe, w zupełności podważające arbitralne rozstrzygnięcie organu I instancji. W ogóle nie wiadomo, czy Organ odwoławczy uwzględnił jakkolwiek dowody Skarżącego, rozpatrując materiał dowodowy, a jeśli je uwzględnił, to z jakiego powodu milcząco odmówiono im wiarygodności, w szczególności gdy np. Kolegium jest w stanie zarazem wskazywać na bieg danej ulicy w miejscu, dla którego Rada Miasta [...] nie wydała dotąd uchwały z zakresu nazewnictwa ulic czy też dostrzegać jezdnię w rozumieniu art. 4 pkt 5 DrogPubl w terenie, na którym nie przeprowadzono dotychczas jakichkolwiek robót budowlanych, składającym się w ponad połowie z pasa dziko porośniętej zieleni, a w pozostałej części z kawałka wyjeżdżonego gruntu. Nie wiadomo, w jaki sposób Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe, ponieważ w treści decyzji zabrakło obligatoryjnych elementów z art. 107 § 3 k.p.a., bez których to należy przyjąć, iż SKO w [...] przeprowadziło postępowanie dowodowe na zasadzie dowolności lub też niestety wręcz w ogóle go nie przeprowadził. W treści decyzji jedynie wymieniono nazwy poszczególnych rozdziałów odwołania oraz żądania dowodowe, złożone w treści odwołania. Ponadto, w trakcie dostępu do akt sprawy w siedzibie organu wyższego stopnia, który to dostęp z niezrozumiałych powodów umożliwiono dopiero po wydaniu decyzji, stwierdzono, iż w aktach brak wszystkich dowodów Skarżącego, mimo że zostały przesłane razem z innymi dowodami, które znajdowały się w aktach, co stanowi kolejne potwierdzenie braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez Organ odwoławczy. W przypadku braku zebrania przez organ materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i zarazem w przypadku braku dokonania oceny udowodnienia danego faktu w oparciu o całokształt przedstawionego materiału, w sprawie zakończonej decyzją nie ustalono poprawnie jej stanu faktycznego. Co więcej, jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, nakładaniu dolegliwości w postaci sankcji prawnej nie może towarzyszyć jakakolwiek dowolność lub arbitralność (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2023 r., II GSK 1269/21);4. Naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na odniesieniu się przez organ w treści decyzji do dokumentu - wniosku z dnia 6 grudnia 2023 r. o zajęcie pasa drogowego, złożonego do MZD w [...] w imieniu Skarżącego, który to wniosek nie został przedstawiony w sprawie zarówno przez Skarżącego, jak i Organ I instancji, a zarazem polegające na wyraźnym zmodyfikowaniu przez SKO w [...] jasnej treści tego wniosku. Stojąc na straży praworządności organ powinien najpierw zebrać i następnie dokładnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z nieznanych powodów organ zawarł w treści decyzji wypowiedź względem dokumentu, który nie znajduje się w aktach sprawy - nie został tam ujęty choćby z urzędu w myśl art. 7 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena danego faktu może odbyć się tylko i wyłącznie w oparciu o rzeczywiście zgromadzony materiał dowodowy. Nie sposób pogodzić sytuacji, by organ przeprowadzał analizę dokumentu, którym nie dysponuje w ramach akt. Co więcej, nie jest tym bardziej dopuszczalnym, by organ zarazem sugerował błędnie treść tego dokumentu. Wbrew twierdzeniom zawartym na str. 11 decyzji we wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. wskazano jasno, że przedmiotowe przyłącze kanalizacji mieści się w gruncie, któremu nie nadano jeszcze nazwy ulicy i z tego względu wnioskodawca posłużył się wyłącznie numerem ewidencyjnym działki oraz symbolami odcinków z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: wybudowanej już drogi 6KDD oraz dotąd tylko planowanej drogi 5KDD, w którą w wymiarze 1/4 szerokości wpisuje się wąska część działki nr ew. [...]przed nieruchomością Skarżącego. We wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. określono ponadto nad wyraz jasno, że istotnie powierzchnia tego przyłącza wynosi 11,91 m2 (jak wskazano na str. 11 decyzji), jednak zarazem tylko 0,69 m² powierzchni przyłącza kanalizacji znajduje się w drodze publicznej - wybudowanej już drodze o symbolu 6KDD, której to drodze również nie nadano dotychczas nazwy ulicy. Wniosek z dnia [...] grudnia 2023 r. stanowi Załącznik nr XI do niniejszej skargi,5. Naruszenie art. 80 k.p.a., polegające na wręcz pozbawionym logiki podniesieniu przez Organ odwoławczy w treści decyzji okoliczności, których wyraźne zaprzeczenie stanowił materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym. Z treści decyzji wynika jasno brak logiki pomiędzy wnioskami organu, a zebranym materiałem dowodowym. Uchybienie przez organ zasadom logicznego rozumowania polegało na m.in.:a) przypisaniu przez SKO w [...] biegu ul. [...] przed nieruchomością Skarżącego bez stosownej uchwały Rady Miasta [...] z zakresu nazewnictwa ulic, gdy organ ten dysponował zarazem zaświadczeniami i informacjami z Wydziału Geodezji Urzędu Miasta [...] (Dowody nr 36-38 oraz 47), w myśl których Rada Miasta [...] nie nadała jeszcze nazwy ulicy dla tego miejsca, a w Ewidencji miejscowości, ulic i adresów dla [...] ([...]) również brak jakiekolwiek nazwy ulicy dla tego miejsca,b) wymierzeniu kary za zajęcie jezdni w rozumieniu art. 4 pkt 5 DrogPubl, czyli konkretnej części obiektu budowlanego drogi z art. 4 pkt 2 DrogPubl, gdy organ ten dysponował jednocześnie informacjami publicznymi Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o braku wybudowania i oddania do użytku tej samej jezdni (Dowód nr 17) oraz o braku przeprowadzenia dotychczas w wąskiej części działki nr ew. [...]jakichkolwiek robót budowlanych (Dowód nr 18), a także danymi z Ewidencji gruntów i budynków oraz bazy danych obiektów topograficznych (Dowody nr 25-30), jak również obszernymi materiałami fotograficznymi i wideo (Dowody nr 2, 21, 41.1, 41.2., 41.3, 42, 52), jasno ukazującymi brak występowania jakiekolwiek budowli drogowej w rozumieniu art. 4 pkt 2 DrogPubl przed nieruchomością Skarżącego – w wąskiej części działki nr ew. 822/1, a zwłaszcza brak występowania jej części składowej w postaci jezdni z art. 4 pkt 5 DrogPubl. Co więcej, na str. 10 decyzji organ określił, że rzekoma jezdnia przed nieruchomością Skarżącego ma szerokość aż 3 metry, a więc szerokość większą niż zmienna szerokość wąskiej części działki nr ew. [...], wynosząca od 2,43 do 2,63 m. Uchybienie przez SKO w [...] zasadom logicznego rozumowania w ocenie przedstawionych dowodów ukazuje brak prawidłowego ustalenia przez ten organ stanu faktycznego sprawy, co też jest warunkiem koniecznym do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2024 r., III OSK 3287/21);6. Naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., a w konsekwencji art. 8 § 1 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z racji zawarcia w niej zbyt ogólnych, nad wyraz lakonicznych sformułowań, ograniczających się w rzeczywistości do wskazania jedynie w formie dwóch zdań, że argumentacja Skarżącego, wynikająca w praktyce z obszernego na 79 stron odwołania oraz ponad 50 załączników dowodowych, jest bezzasadna, chybiona (str. 9-10 decyzji) i jednocześnie bezprzedmiotowa dla sprawy, stanowiąca tylko subiektywne odczucie odwołującego się (str. 13-14 decyzji). Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które SKO w [...] uznało za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący powinien mieć możliwość zapoznania się nie tylko z konkluzjami organu, lecz również procesem rozumowania organu. Uchybienie wymogom z art. 107 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., w myśl którego organy administracji prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;7. Naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez Kolegium od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co też miało miejsce w przypadku decyzji względem decyzji Organu odwoławczego z pierwszego oraz drugiego rozpoznania sprawy o wymierzenie kary: decyzja SKO w [...] z dn. [...] maja 2023 r. Nr [...] i decyzja SKO w [...] z dn. [...] marca 2024 r. Nr [...]. Przy w praktyce tym samym stanie faktycznym i prawnym Organ odwoławczy najpierw dostrzegał błędy Organu I instancji, zarówno w postaci naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Zgodnie z normami kodeksowymi Organ odwoławczy dążył aktywnie na zasadzie bezstronności do ustalenia prawdy obiektywnej, poszukując m.in. jakichkolwiek danych odnośnie rzekomej budowli drogi przez nieruchomością Skarżącego czy uchwały Rady Miasta [...], którą nadano by jakąkolwiek nazwę ulicy dla tego miejsca. Uchylając decyzje Organu I instancji i kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia, SKO w [...] sporządziło wytyczne w myśl art. 138 § 2 k.p.a. dla Organu I instancji. Natomiast w ramach trzeciego rozpoznania sprawy wydano nagle odmienną decyzję, utrzymującą w mocy arbitralne rozstrzygnięcie Organu I instancji, gdy materiał dowodowy w sprawie został powiększony tak naprawdę wyłącznie o kolejne dowody Skarżącego, potwierdzające jego stanowisko. Ponadto, zaskarżona decyzja została wydana bez ostatecznej realizacji w postępowaniu wytycznych, które Organ odwoławczy sam uprzednio wystosował. SKO w [...] powinno działać i następnie dokonać rozstrzygnięcia w sposób przewidywalny, konsekwentny i zarazem zgodny ze swoją dotychczasową praktyką. Nie jest dopuszczalnym, by organ wydawał najpierw wobec tego samego podmiotu rozstrzygnięcia pozytywne, a następnie wydał nagle rozstrzygnięcie negatywne bez wyraźnego wystąpienia ważnych ku temu powodów, jak np. zmiana stanu prawnego czy faktycznego sprawy (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r., VIII SA/Wa 12/13),8. Naruszenie art. 9 i 11 k.p.a., polegające na odstąpieniu przez Organ odwoławczy od wyjaśnienia Skarżącemu trudnych lub niezrozumiałych uwarunkowań sprawy, jak np. przyczyna powołania się przez SKO w [...] na okoliczność, że ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych Uchwałą nr 428/XIX/99 Rady Miasta [...] z dnia 23 listopada 1999 r., gdy bieg przyłącza kanalizacji Skarżącego nie pokrywa się z jakąkolwiek ulicą, a nie tylko ul. [...]. Identyczne odstąpienie dotyczy kwestii zidentyfikowania przynajmniej przez Kolegium dotychczas rzekomej budowli jezdni w rozumieniu art. 4 pkt 5 DrogPubl o konkretnej nawierzchni przed nieruchomością Skarżącego (wynikającej dotąd tylko z wydruku mapowego z ewidencji dróg publicznych) poprzez przedłożenie tak podstawowych danych, jak choćby data jej wybudowania oraz oddania do użytku, jej dokładne wymiary, z czego dokładnie została wybudowana, czy posiada wymagane pobocza (by razem z nimi tworzyć drogę - całość techniczno-użytkową w rozumieniu art. 4 pkt 2 DrogPubl) czy też, ile ma pasów ruchu zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 5 DrogPubl. W myśl art. 9 i 11 k.p.a. Kolegium powinien wyczerpująco poinformować Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, a także o przesłankach, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. W świetle braku dopełnienia tych obowiązków nie wiadomo, co kierowało organem, by w ramach zaskarżonej decyzji obciążyć Skarżącego wysoką karą pieniężną za zajęcie konkretnej części budowli drogowej, mającej nosić równie konkretną nazwę ulicy, podczas gdy przed nieruchomością Skarżącego, gdzie znajduje się prawie całość przedmiotowego przyłącza, nie przeprowadzono dotychczas jakichkolwiek drogowych robót budowlanych, a Rada Miasta [...] nie nadała jeszcze nazwy ulicy;9. Naruszenie art. 10 k.p.a., polegające na braku zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału na każdym etapie postępowania odwoławczego, mimo złożenia w tym celu stosownego wniosku w treści odwołania (Załącznik nr I), a także odrębnego podania, wniesionego wraz z odwołaniem (Załącznik nr 1.3) i dodatkowego wniosku na kilka dni po złożeniu odwołania (Załącznik nr II), jak również zawnioskowania o umożliwienie wreszcie dostępu do akt sprawy w piśmie Skarżącego z dnia [...] listopada 2024 r. (Załącznik nr III), którym SKO w [...] dysponowało jeszcze przed wydaniem decyzji. Skarżący został zaskoczony negatywnym rozstrzygnięciem, podtrzymującym arbitralną decyzję Organu I instancji, zamiast otrzymania najpierw choćby zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu wyższego stopnia. W następstwie Skarżący nie wie, co dokładnie zostało przesłane do SKO w [...] przez Organ I instancji. Przez brak zapewnienia czynnego udziału, co Kolegium było zobligowane uczynić po otrzymaniu stosownego wniosku, Skarżący nie miał możliwości poznać akt sprawy, a w tym zwłaszcza treści dowodów Organu I instancji. W konsekwencji Skarżący nie wie, co też stanowiło rzeczywistą podstawę dla wydania przez SKO w [...] decyzji, a także nie mógł złożyć ostatecznego oświadczenia, nazywanego "prawem ostatniego słowa", które być może już wtedy pozwoliłoby uniknąć podważania decyzji, w ramach której utrzymano karę za zajęcie de facto niewybudowanej jezdni, dopiero na etapie zaskarżania decyzji do WSA w Warszawie;10. Naruszenie art. 10 i 78 k.p.a., polegające na jedynie wymienieniu w treści decyzji wniosków dowodowych Skarżącego z odwołania, powtórzonych w piśmie do SKO w [...] z dn. [...] listopada 2024 r. (Załącznik nr III), w kluczowych dla sprawy kwestiach, a więc naruszenie polegające w praktyce na zupełnym zlekceważeniu tychże wniosków dowodowych w sensie ich rzeczywistej realizacji albo odmowy realizacji. SKO w [...] mogło nie uwzględnić danego wniosku dowodowego, jednak każda odmowa przeprowadzenia dowodu musi zostać przez organ przekonująco uzasadniona (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2021 r., II GSK 1230/18). Żądaniami Skarżącego w odwołaniu były m.in.:a) określenie uchwały Rady Miasta [...], którą rzekomo nadano nazwę ulicy "[...]" lub jakąkolwiek inną dla wąskiej części działki nr ew. [...]przed nieruchomością Skarżącego,b) kompleksowe przedstawienie zgodnie z prowadzoną przez MZD ewidencją dróg wszystkich części drogi dla niezagospodarowanej części działki nr ew. [...]wraz z danymi pomiarowymi, datami ich wybudowania i oddania do użytku oraz wprowadzenia do ewidencji odrębnie dla każdej z tych części, a także wyszczególnienie wszelkich zmian dla każdej z tych części, jeżeli takie nastąpiły,c) wykazanie, iż w dniu 23 listopada 1999 r., czyli w dniu podjęcia Uchwały Nr 428/XIX/99 Rady Miasta [...] w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii dróg gminnych przed nieruchomością Skarżącego biegła ul. [...], by móc podnosić, iż uchwała ta znalazła zastosowanie do wąskiej części działki nr ew. [...]przed nieruchomością Skarżącego i to jako do ul. [...]. Skrótowo ujmując, poprzez żądania Skarżący zmierzał do ustalenia podstawowych aspektów sprawy, skoro Organ I instancji wymierzył mu wysoką karę pieniężną za zajęcie konkretnej części budowli drogowej, mającej stanowić drogę publiczną oraz nosić konkretną nazwę ulicy. Swoimi żądaniami dowodowymi Skarżący zmierzał jednocześnie do ostatecznego wykazania, iż zapisy w ewidencji dróg publicznych odnośnie wąskiej części działki nr ew. [...]są fałszywe, a także zmierzał do tego, by w konsekwencji nie być narażanym na ponoszenie opłat za zajęcie fikcyjnej budowli drogowej - istniejącej wyłącznie kolokwialnie na papierze. Poprzez zlekceważenie przez SKO w [...] żądań dowodowych Skarżącego, zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, doszło do wyraźnego naruszenia przez Organ odwoławczy prawa Skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, polegającym na możliwości aktywnego uczestnictwa w kształtowaniu rozstrzygnięcia. Na skutek braku zastosowania przez Kolegium przepisów art. 78 § 1 i 2 k.p.a. brak zarazem podstaw do stwierdzenia, że organ ten dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy (tak np. wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., I GSK 153/21);II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:1. art. 4 pkt 2 DrogPubl polegające na tym, iż na str. 13-14 decyzji SKO w [...] stwierdziło, że argumenty Skarżącego odnośnie braku wybudowania drogi oraz podejmowanych w przeszłości prób jej budowy w wąskiej części działki nr ew. [...]przed nieruchomością Skarżącego są nadzwyczajnie bezprzedmiotowe dla sprawy, natomiast na str. 6 decyzji Organ odwoławczy sam jednocześnie zaznaczył, że w myśl ustawy DrogPubl cyt. "droga oznacza budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt". Proste zestawienie stanowiska organu z decyzji z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na oczywistą niezgodność. Przepis z art. 4 pkt 2 DrogPubl nadaje się do zastosowania bez konieczności jego wykładni, tj. do zastosowania w bezpośrednim rozumieniu. Od ponad 20 lat drogą w myśl ustawy DrogPubl jest tylko i wyłącznie obiekt budowlany. Nie wiadomo w ogóle, co zatem pozwoliło SKO w [...] stwierdzić, iż brak wybudowania drogowego obiektu budowlanego jest bezprzedmiotowy dla sprawy, gdy w końcu w tej sprawie chodzi o zajęcie konkretnej części tego właśnie drogowego obiektu budowlanego. Rozstrzygając sprawę, organ wyraźnie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Skutki decyzji w postaci nałożenia wysokiej kary pieniężnej za zajęcie konkretnej części drogowego obiektu - jezdni przy jednoczesnym podkreśleniu przez Organ odwoławczy rzekomej bezprzedmiotowości dla faktu braku wybudowania w rzeczywistości tej samej drogi są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., VII SA/Wa 2010/16;2. art. 18 ust. 2 pkt 13 SamGmin, polegające na bezpodstawnym, bezprawnym przypisaniu przez SKO w [...] (za Organem I instancji), iż w wąskiej części działki nr ew. [...] przed nieruchomością Skarżącego ma swój bieg ul. [...]. W myśl naruszonej regulacji prawnej o biegu ulicy o jakiejś nazwie w danym miejscu przesądza tylko i wyłącznie uchwała organu stanowiącego gminy, którą nadano nazwę ulicy. Jednostka budżetowa gminy (MZD) lub państwowa jednostka budżetowa (SKO w [...]) nie są właściwymi, by decydować o przebiegu ulic. W postępowaniu Organ odwoławczy dysponował w szczególności zaświadczeniami w rozumieniu art. 217 k.p.a. i informacjami, wydanymi przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta [...], zgodnie z którymi terenowi, w którym znajduje się przedmiotowe przyłącze, Rada Miasta [...] nie nadała jeszcze nazwy ulicy, a zwłaszcza dla wąskiej części działki nr ew. [...]przed budynkiem mieszkalnym Skarżącego. W tych dokumentach określono wyraźnie także, że numer porządkowy budynku mieszkalnego Skarżącego został nadany od odcinka znajdującego się za tym budynkiem - od rzeczywistego biegu ul. [...] w granicach działki nr ew. [...]. Było to następstwem okoliczności, iż w dniu nadania numeru porządkowego - w dn. [...] marca 2004 r. budynek ten znajdował się przy prywatnej działce drogowej nr ew. [...]bez nadanej nazwy ulicy. Ponadto, już po wydaniu zaskarżonej decyzji odpowiedni wydział Urzędu Miasta [...] podjął działania, celem nadania ostatecznie jakiekolwiek nazwy ulicy dla wąskiej części działki nr ew. [...]przed nieruchomością Skarżącego;3. art. 1 i 7 § 2 DrogPubl, polegające na podniesieniu przez Kolegium, że w wąskiej części działki nr ew. [...]przed nieruchomością Skarżącego jest droga publiczna kategorii gminnej bez jednoczesnego przedłożenia stosownej uchwały Rady Miasta [...], którą przejazd z tego miejsca zaliczono by do dróg publicznych. Tylko uchwała organu stanowiącego lokalnej jednostki samorządu terytorialnego może zaliczyć drogę w rozumieniu DrogPubl - obiekt budowlany do dróg publicznych i nadać jej kategorię drogi gminnej. By jednak można było zaliczyć coś do dróg publicznych to od grudnia 2003 r. w myśl ustawy DrogPubl musi wpierw istnieć przedmiot zaliczenia w postaci budowli drogi z art. 4 pkt 2 DrogPubl. W treści decyzji SKO w [...] nie określiło, że teren, w którym znajduje się przedmiotowe przyłącze kanalizacji, został daną uchwałą zaliczony do dróg publicznych kategorii gminnej. W zastępstwie Organ odwoławczy określił jedynie bez związku ze sprawą, że ul. [...] w [...] została zaliczona do dróg publicznych kategorii gminnej Uchwałą nr 428/XIX/99 Rady Miasta [...] z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii dróg gminnych. Organ nie wskazał zarazem choćby tego, by w dniu podjęcia tej uchwały ul. [...] miała swój bieg również w wąskiej części działki nr ew. [...]przed nieruchomością Skarżącego, czyli w miejscu, które - jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie - nie doczekało się jeszcze nadania jakiejkolwiek nazwy ulicy;4. art. 4 pkt 1 DrogPubl przez błędne przyjęcie, iż wąski na średnio 2,5 m pas gruntu gminnego przed nieruchomością Skarżącego, w którym nie da się pomieścić wszystkich części drogi z art. 4 pkt 2 DrogPubl, może samodzielnie stanowić pas drogowy według obecnego brzmienia tej definicji i jej powszechnej wykładni. W przypadku wąskiej części działki nr ew. [...]nie można mówić o pasie drogowym, czyli wydzielonym liniami rozgraniczającymi gruncie, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Jak można odczytać wprost z przyjętego projektu nowelizacji ustawy DrogPubl, wprowadzającej obecnie obowiązującą definicję pasa drogowego, cyt. "Z kolei skoro w pasie drogowym może być zlokalizowana droga, oznacza to, że wszystkie składowe określone w jej definicji mogą być usytuowane w tym pasie." Niezagospodarowana, wąska część działki nr ew. [...]stanowi jedynie około 1/4 szerokości planowanej w tym miejscu do budowy drogi i nie sposób, by pomieściła wszystkie obligatoryjne części drogi z art. 4 pkt 2 DrogPubl, które zostały określono w §5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Tymi częściami są jezdnia, pobocza oraz urządzenia do odwodnienia. Innymi słowy, wąska na średnio 2,5 m część działki nr ew. [...]przed nieruchomością Skarżącego, składająca się w praktyce w ponad połowie z dziko porośniętej zieleni, a w pozostałej części z kawałka wyjeżdżonego gruntu, po którym pojazdy poruszają się od zawsze przysłowiowym jednym kołem, nie może stanowić samodzielnie pasa drogowego w myśl aktualnej definicji tego pojęcia, ponieważ nie jest w stanie samodzielnie pomieścić wszystkich części składowych drogi z art. 4 pkt 2 DrogPubl. W omawianym miejscu nie ma dotychczas budowli drogi z art. 4 pkt 2 DrogPubl, a gdy taka budowla powstanie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wówczas w granicach wąskiej części działki nr ew. [...] znajdzie się przede wszystkim zorganizowana zieleń przydrożna wraz z chodnikiem i tylko być może zmieści się tam jeszcze znikomy fragment rzeczywiście wybudowanej jezdni. Ponadto wymaga podkreślenia, iż w okresie obowiązywania poprzedniej definicji pasa drogowego, czyli od grudnia 2003 r. do września 2022 r., gdy pasem drogowym był tylko taki grunt, w którym już była usytuowana budowla drogi z art. 4 pkt 2 DrogPubl, nie można było mówić o takim pasie w przypadku wąskiej części działki nr ew. [...], w którym nie przeprowadzono dotychczas jakichkolwiek drogowych robót budowlanych. Okres obowiązywania poprzedniej definicji pasa drogowego pokrywa się z wyraźnie ponad połową okresu, za który wymierzono karę - od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 20 września 2022 r., czyli ostatniego dnia obowiązywania poprzedniej definicji;5. art. 40 ust. 5 DrogPubl, polegające na błędnym przyjęciu wielkości powierzchni przyłącza kanalizacji, ponieważ w oparciu o szkic połowy, na którym została naniesiona wyłącznie długość całego przyłącza, dla ustalenia której przyjęto za kolejne punkty pomiaru środkowy punkt każdej ze studzienek łączących poszczególne odcinka przyłącza, a zarazem nie dokonano pomiarów powierzchni samych studzienek. Jest truizmem, że rury przyłącza kanalizacji nie łączą się po środku studzienek. Dla poprawnego ustalenia powierzchni przyłącza należałoby ustalić powierzchnię rur od rantów studzienek i dodać do nich powierzchnię samych studzienek. W zastępstwie organ określił powierzchnię rur przyłącza, jakby rury te łączyły się ze studzienkami nie na rantach studzienek, tylko po środku studzienek, a następnie dodał powierzchnię samych studzienek, co doprowadziło miejscami do uwzględnienia w obliczeniach dwukrotnie tej samej powierzchni. Okoliczność bez wątpienia błędnego ustalenia powierzchni przyłącza opisano w odwołaniu na str. 73-74. Wymaga zarazem wyraźnego podkreślenia, że zaskarżona decyzja została wydana z przekroczeniem terminu z decyzji z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], w myśl której powierzchnia przyłącza wynosiła 11,91 m2, co podkreśliło Kolegium na str. 10-11 decyzji. Pomijając w tym momencie błędność decyzji nr [...], polegającą na przyjęciu, iż doszło do zajęcia drogi publicznej rzekomo całą powierzchnią przyłącza, należy jasno zaznaczyć, iż od wydania decyzji nr [...], a ściślej po pierwszym rozpoznaniu przez SKO w [...] sprawy o wymierzenie kary, w ocenie organów administracji musiało dojść do kolokwialnego rozrostu powierzchni przyłącza. Wskazana w zaskarżonej decyzji powierzchnia przyłącza -12,83 m² jest sprzeczna z projektem tego przyłącza autorstwa Pana A. S., na bazie którego wybudowano przyłącze.W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął podniesione zarzuty. Końcowo Skarżący, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), złozył wniosek o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentu: fragmentu nagrania rozmowy telefonicznej między pełnomocnikiem Skarżącego i Dyrektor MZD w [...] - Panem T. Ż.. Nagranie dotyczy rozmowy z dnia [...] września 2022 r. Poprzez ten fragment rozmowy Skarżący dowodzi, iż organy doskonale wiedzą, że wąska część działki nr ew. [...]to tak naprawdę pas dziko rosnącej zieleni i kawałek wyjeżdżonego gruntu, a zwłaszcza organy te wiedzą, iż w tym miejscu nie ma budowli drogi w myśl art. 4 pkt 2 DrogPubl, a tym bardziej jezdni takiej drogi, zdefiniowanej w art. 4 pkt 5 DrogPubl.W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.Pismem z dnia [...] lutego 2025 r. Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz dodatkowo wniósł, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: (i) załącznik XVIII – odpowiedź wydziału Geodezji Urzędu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. na wniosek w sprawie nadania nazwy ulicy, (ii) załącznik nr XIX – powtórny wniosek z dnia [...] lutego 2025 r. o nadanie nazwy ulicy, (iii) załącznik nr XX – przegląd aktualnej treści księgi wieczystej nr [...]dla działki ew. [...]i porównawczo dla działki nr ew. [...]– stan z dnia [...] stycznia 2025 r., (iv) załącznik nr XXI – decyzja nr [...]z dn. [...] grudnia 2000 r. znak [...]dla Zakładu Energetycznego [...] S.A. o pozwolenie na budowę linii kablowej do budynku powstającego na działkach Skarżącego, zawierająca dane ówczesnych współwłaścicieli działki nr ew. [...]- ostatecznie potwierdzających, że przed nieruchomością Skarżącego (wąska niezagospodarowana część działki (nr ew. [...]) nie miała dotychczas biegu i obecnie nie biegnie jakakolwiek ulica, oraz że teren ten nie został dotąd zaliczony do dróg publicznych uchwałą organu stanowiącego gminy, a w tym, że terenu tego nie dotyczyła Uchwała nr 428/XIX/99 Rady Miasta [...] z dn. [...] listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii dróg gminnych, w ramach której posłużono się wyłącznie wykazem nazw ulic. W konsekwencji Skarżący nie zajął przed swoją nieruchomością jezdnię drogi publicznej o nazwie Orzechowa, za co też wymierzono karę.W przedmiotowym piśmie Skarżący wskazał, że wyrokiem ogłoszonym w dniu 5 lutego 2025 r. WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VI SA/WA 2543/24 uchylił decyzję SKO w [...] z dn. [...] maja 2024 r., w która dotyczyła ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego tym samym przyłączem kanalizacji sanitarnej w okresie od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2048 r. Skarżący wskazał, że powodem uchylenia ww. decyzji było ustalenie przez WSA w Warszawie, że w wąskiej części działki nr ew. [...]przed nieruchomością Skarżącego nie ma drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, natomiast teren ten nie stanowi pasa drogowego w myśl art. 4 pkt 1 ww. ustawy.Pismem z dnia 23 września 2025 r. Skarżący, na podstawie art. 106 § 34 P.p.s.a., wniósł o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z dokumentów: (i) załącznik XXII - Pismo przewodnie Urzędu Miasta [...] z dnia 28 lipca 2025 r., wskazujące na przesłanie protokołów z posiedzeń Zespołu ds. Nazewnictwa w Urzędzie Miasta [...] z dni 15 stycznia 2025 r. i 28 lutego 2025 r.; (ii) załącznik nr XXIII - Kopia cyfrowa protokołu z posiedzenia Zespołu ds. Nazewnictwa w Urzędzie Miasta [...] z dnia 15 stycznia 2025 r., przesłana przy Załączniku nr XXII; (iii) załącznik nr XXIV - Kopia cyfrowa protokołu z posiedzenia Zespołu ds. Nazewnictwa w Urzędzie Miasta [...] z dnia 28 lutego 2025 r., przesłana przy Załączniku nr XXII; (iv) załącznik nr XXV - Wniosek z dnia 3 marca 2025 r. do Przewodniczącej Zespołu ds. Nazewnictwa w Urzędzie Miasta [...] o udzielenie informacji w przedmiocie terminu nadania pierwszej nazwy ulicy dla wąskiej części działki nr ew. [...]na osiedlu Imielnica w [...]; (v) załącznik nr XXVI - Odpowiedź z dnia [...] marca 2025 r. Przewodniczącej Zespołu ds. Nazewnictwa w Urzędzie Miasta [...] na wniosek z dnia 3 marca 2025 r. (znak [...]), ostatecznie potwierdzających, że:• przed nieruchomością Skarżącego (wąska, niezagospodarowana część działki nr ew. [...]) nie miała dotychczas biegu i obecnie nie biegnie jakakolwiek ulica,• Urząd Miasta [...] odmawia dotychczas nadania pierwszej nazwy ulicy dla tego miejsca.W następstwie wskazanego Skarżący podkreślił, że terenu tego nie dotyczyła Uchwała nr 428/XIX/99 Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii dróg gminnych, w ramach której posłużono się tylko i wyłącznie wykazem nazw ulic. W konsekwencji Skarżący nie zajął przyłączem kanalizacji sanitarnej przed swoją nieruchomością jezdni drogi publicznej i to o nazwie [...], za co też wymierzono karę.Na rozprawie w dniu 29 września 2025 r. pełnomocnik Skarżącego poparł skargę.Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe złożone przez Skarżącego.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów prawa proceduralnego.Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.W ocenie Sądu powyższe przepisy determinują przebieg postępowania administracyjnego, statuując zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Dowody zebrane przez organ stosujący prawo powinny wywołać subiektywne, całkowite i bezwzględne przekonanie co do stanu faktycznego. Dopóki istnieją jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie, dopóty organ nie może uznać za prawdziwą określonej wersji stanu faktycznego (zob. T. Grzegorczyk, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 54–55).Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 73). Koresponduje z nią przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu. Jej znaczenie w postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku, jest kluczowe. Obowiązkiem organu jest bowiem w takim przypadku samodzielne wykazanie faktów opisanych w hipotezie stosowanej normy prawnej.Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy materialnej (obiektywnej) jest przyjęcie wobec czynności zmierzających do jej ustalenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja SKO w [...] z dnia [...] listopada 2024 r., którą została utrzymana decyzja Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2024 r. w przedmiocie nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za zajęcie przez Skarżącego pasa drogowego we wskazanej w decyzji Organu I instancji lokalizacji i wskazanym okresie pod umieszczone przyłącze kanalizacji sanitarnej wraz ze studniami oraz ustalenie opłaty za zajęcie powyższego pasa drogowego.W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do rozsądzenia czy zaszły podstawy prawne i faktyczne do uznani, że zajęty przez Skarżącego odcinek gruntu stanowi pras drogowy w rozumieniu u.d.p.Na wstępie Sąd pragnie odnotować, o czym Skarżący wspomniał w piśnie z dnia 7 lutego 2025 r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2025 r., uchyli decyzję SKO w [...] z dnia [...] maja 2024 r. w przedmiocie zezwolenia Skarżącemu na zajęcie pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że uchylona decyzja SKO w [...] dotyczyła zgody na zajecie pasa drogowego tą samą inwestycją Skarżącego (umieszczenie przyłącza kanalizacji sanitarnej wraz ze studniami do działki nr [...]) w tej samej lokalizacji (ul. [...] – droga kategorii gminnej – działka nr [...], [...]).Zgodnie z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W nauce przedmiotu przyjmuje się, że "Związanie dotyczy zarówno prawa (związania dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych), jak i ustaleń faktycznych. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W odniesieniu do ustaleń faktycznych związanie ogranicza dowodzenie określonych faktów stwierdzonych w orzeczeniu prejudycjalnym." (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 170). W wyroku z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2322/11, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA"), stwierdził, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem. W krytycznej glosie do tego orzeczenia W. P. wyraził pogląd, że dla zaistnienia związania, o jakim mowa w art. 170 P.p.s.a., nie jest wystarczające przyjęcie, że w drugim postępowaniu uczestniczą te same podmioty i obowiązują te same przepisy prawa. Przede wszystkim stan faktyczny tej sprawy powinien wykazywać istotne podobieństwo ze stanem zaistniałym wcześniej, poddanym sądowoadministracyjnej kontroli (W. P., Glosa do wyroku NSA z 25 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2322/11, OSP 2015/9, poz. 88).Z uwagi na powyższe, że spełnione zostały warunki do związania na podstawie art. 170 P.p.s.a., w szczególności stan faktyczny sprawy, tj. identyczność w zakresie przedmiotu infrastruktury wybudowanej przez Skarżącego oraz miejsce jej wybudowania, Sąd uznaje, że dokonane w tym zakresie ustalenia opisane w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2543/24 są wiążące również w sprawie rozpoznawanej.Bezsporne jest, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga. Jak natomiast wynika z pkt 2 tego artykułu, drogą jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno - użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Wskazania również wymaga, że zgodnie z art. 1 u.d.p., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.W świetle art. 2 ust. 1 u.d.p., drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne.Jak wynika natomiast z art. 2a ust. 1 i ust. 2 u.d.p., drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2).Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1-3 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3).W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należące do Skarżącego przyłącze kanalizacyjne zostało wybudowane w pasie drogowym ul. [...]w [...](droga kategorii gminnej), a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.Z akt administracyjnych sprawy, decyzji Prezydenta oraz zaskarżonej decyzji, w której podzielono ustalenia faktyczne Organu I instancji, wynika, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego drogi gminnej z przekroczeniem terminu wynikającym z decyzji nr [...]z dnia [...] maja 2020 r. Istotne ustalenia w tym zakresie organy obu instancji oparły o twierdzenie, że część działki o nr ewid. [...], stanowiącej własność Gminy – Miasta [...], na spornym odcinku, w którym zostało umieszczone urządzenie liniowe – przyłącze kanalizacji sanitarnej wraz ze studniami – a więc na odcinku graniczącym z działkami o nr ewid. [...]i [...], której właścicielem jest Skarżący, stanowi drogę publiczną kategorii gminnej – odcinek ul. [...]. Okoliczność tą mają potwierdzać przede wszystkim: 1) uchwała Rady Miasta [...] nr 428/XIX/99 z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii dróg gminnych, którą ul. [...] została zaliczona do kategorii drogi gminnej, co wynika z pozycji nr 199 załącznika nr 1 - wykaz dróg publicznych w mieście [...] zaliczonych do dróg gminnych, 2) uchwała nr 372/XXIII/2012 Rady Miasta [...] z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie: Pozbawienia części ulic kategorii dróg publicznych oraz ustalenia przebiegu i zaliczenia wybranych dróg położonych na terenie miasta [...] do kategorii dróg publicznych gminnych – z mapy załączonej do akt sprawy wynika, że ul. [...] na odcinku, w którym przebiega przedmiotowe przyłącze kanalizacji jest drogą publiczną, 3) plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr 306/XVIII/2020 Rady Miasta [...] z dnia 27 lutego 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 3 kwietnia 2020 r., poz. 4284), w którym sporny odcinek ul. [...] oznaczony jest symbolem 5KDD – tereny dróg publicznych klasy dojazdowej.Podkreślenia wymaga, że na spornym odcinku ul. [...], a więc na spornym odcinku działki o nr ewid. [...], stanowiącej własność Gminy – Miasta [...], graniczącym z działkami o nr ewid. [...]i [...], nie została wybudowana droga – budowla w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. Z dowodu natomiast, na którym Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, a więc planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 306/XVII/2020 Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2020 r., w ocenie Sądu wynika, że droga czyli budowla w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p., która ma zostać wybudowana na spornym odcinku ul. [...]ma objąć nie tylko działkę nr ewid. [...], stanowiącą własność Gminy – Miasta [...], ale również część sąsiedniej działki o nr ewid. [...] nie stanowiącej własności Gminy – Miasta [...]. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się dowód w postaci uchwały nr 306/XVII/2020 Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...], do którego załączona została mapka obrazująca przebieg drogi 5KDD stanowiącej sporny odcinek ul. [...]. Z mapki tej wynika, zdaniem Sądu, że droga 5KDD obejmuje znacznie szerszy obszar gruntu niż tylko działka nr ewid. [...], stanowiąca własność Gminy – Miasta [...].Sąd wskazuje, że powyższa kwestia została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2543/24.Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajduje się uchwała Rady Miasta [...] nr 428/XIX/99 z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii dróg gminnych wraz z załącznikiem nr 1 - wykaz dróg publicznych w mieście [...] zaliczonych do dróg gminnych, w którym w poz. 199 ul. [...] została zaliczona do kategorii drogi gminnej. W aktach sprawy brak jest natomiast załącznika opracowanego w formie graficznej określającego przebieg dróg gminnych, o którym mowa w § 3 tej uchwały. Przedmiotowy brak zauważył Organ I instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Próbując sanować ten brak, powołał się na wydruk mapy z elektronicznej ewidencji dróg publicznych na terenie miasta [...], prowadzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r. nr 76, poz. 582). Z wydruku znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 2.12 i k 37) wynika, że ul. [...] na spornym odcinku tj. działce o nr ew. [...], w którym przebiega przedmiotowe przyłącze kanalizacji sanitarnej jest drogą publiczną. Podobnie z powiększenia szczegółu mapy opisanego jako Karta 36.1, z załącznika nr 3 do uchwały nr 372/XXIII/2012 Rady Miasta [...] z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie pozbawienia części ulic kategorii dróg publicznych oraz ustalenia przebiegu i zaliczenia wybranych dróg położonych na terenie miasta [...] do kategorii dróg publicznych gminnych, przedstawiającego graficznie przebieg dróg publicznych na terenie Miasta [...], można wywnioskować, że ul. [...] na odcinku, w którym przebiega przedmiotowe przyłącze kanalizacji sanitarnej jest drogą publiczną. Jak wskazał Organ I instancji zgodnie z powyższą uchwałą część ulicy [...]jest rzeczywiście drogą wewnętrzną, jednak tylko w przebiegu od ul. [...] do ul. [...] (działka nr [...]), co obrazuje powiększony szczegół mapy (karta 36.1) i jest zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym ul. [...] została oznaczona symbolem 3KDJ – teren ciągów pieszo – jezdnych na mocy uchwały Rady Miasta [...] z dnia 27 lutego 2020 r. nr 306/XVIII/2020 (karta nr 2.14).Jak trafnie zauważył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2543/24, z czym Sąd w składzie rozpoznającym sprawę się zgadza, własność dróg, o których mowa w art. 2a ust. 2 u.d.p., rozumianych jako budowle, nie może być automatycznie utożsamiana z własnością gruntów, na których są one położone. Niemniej jednak nie ulega również wątpliwości, że drogi, dla wykonywania przypisanych im funkcji, muszą być na trwałe powiązane z nieruchomością gruntową. W konsekwencji, bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 3152/15, wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r., sygn. II SA/Gl 156/10, w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 585/14). Uchwała o zakwalifikowaniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być zatem poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2030/15). Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych. Stąd też, przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej, działki przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy.Uwzględniając powyższe słuszne stanowisko judykatury, Sąd stwierdza, że skoro konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega, nie można uznać, że dany odcinek gruntu stanowi pas drogowy jeżeli droga, która ma po nim przebiegać obejmuje grunt, do którego gmina nie legitymowała się definitywnym prawem własności w chwili podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych gminnych. Jak już wskazano pas drogowy zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. W ocenie Sądu, jeżeli droga obejmuje grunt, do którego gmina nie legitymuje się definitywnym prawem własności, nie została spełniona przesłanka definicji pasa drogowego: "(...) grunt (...), w którym jest lub będzie usytuowana droga. Jeżeli bowiem brak jest w takiej sytuacji podstawy prawnej do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie nieprawomocnego postanowienia sądowego, tym bardziej nie można w takiej sytuacji uznać istnienia pasa drogowego tej drogi.Ponadto Sąd podkreśla, że jeśli Gmina Miasta [...] nabyła prawo własności do działki nr [...]na podstawie nieprawomocnego postanowienia sądowego, wówczas oznaczałoby to, że nie nabyto jeszcze definitywnie prawa własności do gruntu. Podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi przebiegającej przez taki grunt do kategorii dróg gminnych w takiej sytuacji byłoby bezprawne, ponieważ uchwała opierałaby się na niepotwierdzonym prawnie tytule własności, zaś sama uchwała musiałaby być uznana za nieważną, co skutkowałoby jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego.W ocenie Sądu, organy obu instancji nie wyjaśniły tej kwestii w wyczerpujący sposób. Tymczasem zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle art. 77 § 1 K.pa., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak wynika natomiast z art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela ustalenia WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2543/24, że z kluczowych w niniejszej sprawie dowodów (wziętych pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji), nie wynika, czy mająca powstać w spornym miejscu droga w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p., obejmuje tylko należącą do Gminy – Miasta [...] działkę nr ewid. [...], czy też również część sąsiedniej działki nr ewid. [...]. Jednocześnie z mapki załączonej do uchwały nr 306/XVII/2020 Rady Miasta [...] z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...], obrazującej przebieg drogi 5KDD, w ocenie Sądu wynika, że mająca powstać w spornym miejscu droga w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p., obejmuje nie tylko należącą do Gminy – Miasta [...] działkę nr ewid. [...], ale również część sąsiedniej działki nr ewid. [...] nie stanowiącej własność Gminy – Miasta [...]. Mając na względzie istniejącą wątpliwość co do legalności podjętej przez Radę Miasta [...] uchwały z dnia 23 listopada 1999 r. nr 428/XIX/99 w sprawie zaliczenia ulicy [...] położonej na działce nr [...]do kategorii dróg publicznych gminnych, priorytetem powinno być bezsporne wykazanie, że do zajęcia pasa drogowego drogi gminnej doszło. Tylko takie bezsporne ustalenia mogą być podstawą nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za naruszenie wskazane w zaskarżonej decyzji. Wykazanie, że sporny odcinek stanowi drogę gminną w dalszej kolejności powinno determinować zarządcę drogi do bezspornego wykazania (udokumentowania) granic pasa drogowego drogi gminnej z wyznaczeniem miejsca jego zajęcia.Organy obu instancji naruszyły zatem przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od istnienia bowiem pasa drogowego na spornym odcinku ul. [...], co rezonuje z uprzednim zbadaniem legalności podjętej przez Radę Gminy Miasta [...] uchwały o zaliczeniu ww. ulicy do kategorii dróg publicznych gminnych, zależy kwestia, czy umieszczenie w tym miejscu przyłącza kanalizacji sanitarnej wraz ze studniami wymaga wydania na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.Odnośnie zarzutów podniesionych przez Skarżącego, Sąd stwierdza, że ich rozpatrzenie na tym etapie jest przedwczesne. W pierwszej kolejności organy administracji muszą wykazać, że na spornym odcinku – zajętym przez przyłącze Skarżącego – prawnie i faktycznie doszło do wydzielenia pasa drogi gminnej. Innymi słowy, póki nie zostanie wyjaśniona kluczowa kwestia istnienia rzeczywistego pasa drogowego w spornej lokalizacji, nie sposób odnieść się wiążąco do zarzutów skargi.Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze oraz w pismach procesowych Skarżącego wniesionych na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., ponieważ większość z załączonych dokumentów znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Ponadto sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ustalenia te dokonują organy w postępowaniu administracyjnym, sąd administracyjny natomiast ocenia legalność tych ustaleń. Dowody przedkładane przez Skarżącego przed Sądem powinny być podnoszone przed organami prowadzącymi postępowanie administracyjne. Sąd administracyjny przeprowadza jedynie wyjątkowo dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.Rozpoznając ponownie sprawę SKO w [...], uwzględniając powyżej przedstawione stanowisko Sądu, podejmie działania mające na celu jednoznaczne wyjaśnienie czy, w spornej lokalizacji rzeczywiście istnieje pas drogowy, mając na względzie, że nie spełnia definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. grunt, na którym planowana droga w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p., obejmuje działkę należącą do gminy, jednak z tym zastrzeżeniem, że w dniu podejmowania uchwały o zaliczeniu ul. [...] do kategorii dróg publicznych gminnych, gmina nie legitymowała się definitywnym prawem własności do działki nr [...], tj. gruntu przez który droga ta przebiega. Sąd ponownie podkreśla, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, iż bez dysponowania przez gminę definitywnym prawem własności do gruntów, po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje nawet możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. W zależności od dokonanych ustaleń w tym względzie, zostanie podjęte stosowne rozstrzygnięcie.Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .