Wyrok - II SAB/Wr 506/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 30 września 2025
Teza
Oddalono skargę w całości. cudzoziemcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi N. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę w całości. UZASADNIENIE N. P. (dalej: skarżąca), zastępowana przez pełnomocnika, zarzuciła WojeOddalono skargę w całości. cudzoziemcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi N. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę w całości. UZASADNIENIE N. P. (dalej: skarżąca), zastępowana przez pełnomocnika, zarzuciła Woje
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
odwołujący
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
30 września 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący
Dominik Dymitruk
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę w całości
UZASADNIENIE
N. P. (dalej: skarżąca), zastępowana przez pełnomocnika, zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (Wojewoda) bezczynność w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy strona złożyła w dniu 15.04.2024 r. (data wpływu do organu). Pismem z 22.02.2025 r. złożone zostało ponaglenie.Pełnomocnik skarżącej żądał w skardze: 1. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, 2. przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości 6.246,13 zł, 3. zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, 4. skierowania przez Sąd pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o następującej treści: "czy przepis art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE z 2011 r. Nr 343, str.1) należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym przewidującym generalne wstrzymanie biegu terminu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy obywatelom państw trzecich niezależnie od ich obywatelstwa".W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że w dniu 15.04.2022 r. weszła w życie ustawa z 08.04.2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830) – dalej: ustawa pomocowa. Ustawa ta wprowadziła art. 100c do ustawy z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023r., poz. 103), zgodnie z którym w okresie do 31.12.2022 r. bieg terminów na załatwienie przez wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Natomiast ustawa z 13.01.2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185) wprowadziła do ustawy specjalnej art. 100d, na mocy którego ww. termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania został przedłużony do 24.08.2023 r. Obecnie, zgodnie z ustawą z 15.05.2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, oraz niektórych innych ustaw, termin tej jest przedłużony do 30.09.2025 r. Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem NSA, przepisy art. 100 c, i później dodany art. 100d ustawy pomocowej, nie mają zastosowania tylko do obywateli Ukrainy lecz do każdego cudzoziemca.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).Skarga dotyczy bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i prace. Poprzedzona została złożonym w dniu 22.02.2025 r. ponagleniem. Tym samym spełniony został warunek formalny wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.Dla rozstrzygnięcia wniesionej skargi istotne jest, że w dniu 15.04.2022 r. na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z 08.04.2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830) do ustawy pomocowej dodany został art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Co istotne, stosownie do ust. 1 ww. artykułu, w okresie do 31.12.2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Według ust. 3 ww. artykułu, w okresie do 31.12.2022 r.: 1. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W myśl art. 100c ust. 4 ustawy pomocowej zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na mocy zaś art. 1 pkt 32 ustawy z 13.01.2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185 ze zm.), wprowadzony został z mocą od 01.01.2023 r. art. 100d, powielający regulację art. 100c, ze wskazaniem nowego terminu obowiązywania zawieszenia terminów do 24.08.2023 r., który pierwotnie został przedłużony do 04.03.2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14.04.2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1088)), potem z kolei do 30.06.2025 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z 09.02.2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. poz. 232)) oraz następnie do 30.09.2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z 15.05.2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 854 ze zm.)).Kwestią o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia jest zagadnienie podmiotowego zakresu zastosowania art. 100c ustawy pomocowej. Wyjaśnienie tego zagadnienia jest istotne dla oceny niniejszej sprawy, skoro zgodnie z przedstawionymi wyżej przepisami zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.Odnosząc się do powyższej kwestii, zauważyć najpierw wypada, że była ona niejednolicie interpretowana w orzecznictwie sądowym – w tym także w orzecznictwie tutejszego Sądu. Skład orzekający przychyla się jednak i podziela ugruntowany obecnie pogląd (na co wskazuje analiza orzeczeń sądowych, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego), zgodnie z którym, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (por. NSA w wyrokach z 13.02.2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, 05.06.2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 04.07.2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22 i z 10.08.2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22). W tym względzie w pełni przekonująca jest argumentacja zawarta w wyroku NSA z 10.06.2024 r. (sygn. akt II OSK 2363/23), odwołująca się także do wcześniejszych orzeczeń tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił bowiem uwagę, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Wskazując, że specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważył także, że dodany tą samą nowelizacją z 08.04.2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 04.03.2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24.02.2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. Zdaniem NSA, takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna ich część nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. I tak, w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c ustawy pomocowej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy pomocowej jest bezprzedmiotowy. W przekonaniu NSA, objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy pomocowej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy pomocowej nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej w sposób istotny ogranicza bowiem zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań, mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, NSA zaznaczył, że przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 08.04.2022 r. i 12.01.2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Według NSA wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie.Akceptując powyższą argumentację skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożony został do Wojewody w dniu 15.04.2024 r. (data wpływu). Terminy załatwiania spraw o udzielenie m.in. zezwolenia na pobyt czasowy zaś zostały na mocy art. 100c (oraz następnie, powielającego regulację powołanego przepisu, art. 100d) ustawy pomocowej zawieszone z dniem 15.04.2022 r. do 24.08.2023 r. (przedłużonego do 04.03.2024 r., potem do 30.06.2025 r. i następnie do 30.09.2025r.). W rozpoznawanej sprawie zatem wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace został złożony przez skarżącą już w trakcie zawieszenia terminów. Mając zatem na uwadze, że w okresie obowiązywania tych przepisów terminy na załatwienie spraw nie biegły, nie można mówić o bezczynności prowadzonym postępowaniu przez organ w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Po myśli zaś przywołanego wcześniej art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy pomocowej, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.W kwestii sformułowanego w skardze wniosku o skierowanie przez Sąd pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o treści przywołanej w części historycznej niniejszego uzasadnienia, to po pierwsze, sądy administracyjne nie są związane takim wnioskiem, (w tym zakresie sąd orzekający akceptuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 28.07.2004 r., sygn. akt GSK 310/04, że uwzględnienie takiego wniosku jest kwestią uznaniową, pozostającą w sferze dyskrecjonalnej sądu), a po drugie należy dostrzec, że powoływane przez pełnomocnika skarżącej regulacje prawne wzbudziły już wątpliwości zarówno co do zakresu ich stosowania - względem wszystkich cudzoziemców bądź też wyłącznie - obywateli Ukrainy przebywających na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, a także zrodziły wątpliwości co do ich zgodności z prawem unijnym, które dostrzegł WSA w Gliwicach i postanowieniem z 02.04.2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/25, zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym.W tych okolicznościach skarga nie mogła być uwzględniona, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku, zgodnie z art. 151 p.p.s.a..