sygn. I GSK 1758/22 30 września 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - I GSK 1758/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 30 września 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 703/21 w sprawie ze skargi R. w K. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 6 października 2021 r. nr 119/21 wOddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 703/21 w sprawie ze skargi R. w K. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 6 października 2021 r. nr 119/21 w
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa cywilna
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania apelujący / skarżący
Data orzeczenia 30 września 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Beata Sobocha-Holc
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 703/21 w sprawie ze skargi R. w K. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 6 października 2021 r. nr 119/21 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. w K. na rzecz Zarządu Województwa Świętokrzyskiego 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 703/21 oddalił skargę R. w K. (dalej: skarżąca) na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego (dalej: organ) z dnia 6 października 2021 r. w przedmiocie zwrotu dotacji.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono - co Naczelny Sąd Administracyjny poniżej powołuje in extenso (za petitum skargi kasacyjnej):Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:1) Przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności:a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.;b) art. 7a § 1 k.p.a.;c) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a.;2) Przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności:a) postanowień wytycznych w zakresie realizacji projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej, rozdziału 6.5. pkt 7 lit. d) oraz rozdziału 6.5.2.;b) przepisów art. 62 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.);c) przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2018 r., poz. 971 ze zm.), w szczególności załącznika do tego rozporządzenia.Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej naruszało przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a działanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych lub rekonstruować ich na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Skarżący kasacyjnie powinien wskazać na czym polegało dane naruszenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Z takiego uregulowania wynika, że podstawy kasacyjne powinny być sprecyzowane i wyodrębnione, zatem zarzuty procesowe powinny dotyczyć kwestii procesowych, zaś zarzuty materialnoprawne wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Pomieszanie zagadnień procesowych i materialnoprawnych co najmniej niezmiernie utrudnia, o ile nie umożliwia dokonanie ich oceny.Mając na uwadze zaprezentowane powyżej ogólne wytyczne ocenie merytorycznej nie poddawały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt 1 (w akapicie dot. naruszenia prawa materialnego) petitum skargi kasacyjnej. W ich ramach wskazano na naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 7a k.p.a. oraz art. 8 § 1 i § 2 k.p.a.Pomijając w omawianym względzie kwestię, że Sądowi I instancji nie zarzucono w zakresie zarzutów procesowych naruszenia określonych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje ani na czym miałyby polegać naruszenia przepisów k.p.a. stosowanych przez organ, ani jaki potencjalny istotny wpływ wywierałyby owe rzekome naruszenia na wynik sprawy. W żadnej mierze nie wynika to także z obszernego uzasadnienia skargi kasacyjnej, która zawiera wyłącznie prezentację własnego stanowiska w sprawie oraz polemicznych uwag względem rozstrzygnięcia organu oraz Sądu I instancji - bez żadnego nawiązania do przepisów regulujących procedowanie w sprawie. Stan taki uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego kasacyjnie wyroku w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.Ze względu na wady konstrukcyjne oraz braki wymaganego uzasadnienia ocenie merytorycznej nie poddawały się zarzuty naruszenia prawa materialnego (zawarte w pkt 2 - akapitu o naruszeniu prawa materialnego - petitum skargi kasacyjnej), co oznacza ich nieskuteczność.Wyjaśnić należy, że naruszenie prawa materialnego - co wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. np wyrok NSA z 7 lutego 2025 r., III OSK 2239/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Mając powyższe na względzie wskazać trzeba, że w ramach zarzutu zawartego w pkt 2 (akapitu naruszenia prawa materialnego) pod lit. c) petitum skargi kasacyjnej powołano jako naruszone przepisy rozporządzenia ws. wartości korekt finansowych - nie podając ani konkretnych przepisów tego aktu, ani formy naruszenia, ani określenia na czym owe naruszenie w sprawie miałoby polegać. Sformułowane naruszenia przepisów prawa materialnego zamieszczone pod lit. a) oraz b) także nie wskazują na formę naruszenia prawa ani określenia na czym dane naruszenie polegało. Dodatkowo wymieniony jako naruszony art. 62 p.z.p. składa się z licznych jednostek redakcyjnych. To ustalenie powoduje, że we wskazanym obszarze (tj. zarzutów materialnych) skarga kasacyjna nie może być rozpoznana merytorycznie. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem, jak to już wskazano, nie może formułować za stronę zarzutów bądź też rekonstruować ich na podstawie analizy treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wskazać należy, że są to przepisy o charakterze wynikowym i ich naruszenie wiąże się z naruszeniem innych przepisów procesowych lub przepisów prawa materialnego. Wskazując zatem na ich naruszenie należy powołać je łącznie z innymi przepisami, które zostały przez organy lub sąd I instancji naruszone, a w wyniku uchybienia tym przepisom doszło do naruszenia omawianych przepisów wynikowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.). Przepisy te nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).