Wyrok - I OSK 2604/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 30 września 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Nieruchomości, Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Dnia 30 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 617/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Nieruchomości, Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Dnia 30 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 617/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
30 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Aleksandra Łaskarzewska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2022 r. oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2022 r. nr KOC/8162/Zs/21 w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.Wnioskiem z 4 czerwca 2018 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" (dalej: Spółdzielnia) wystąpiła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie przy [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] o pow. 1374m2.Decyzją z 30 listopada 2021 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy odmówił Spółdzielni przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości.W wyniku rozpoznania odwołania Spółdzielni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 10 stycznia 20220 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca jako zasadę przyjął możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy, to jest 13 października 2005 r. w prawo własności nieruchomości, umożliwiając jednocześnie na zasadzie wyjątku przekształcenie prawa powstałego po tej dacie. Skarżąca Spółdzielnia prawo użytkowania wieczystego nabyła na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 6 listopada 2006 r., a więc po dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego Kolegium przyjęło, iż prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte po dacie 13 października 2005r. i ta okoliczność uzasadniła odmowę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przedmiotowej nieruchomości. W końcowej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że w sprawie nie znajdują również zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, w prawo własności tych gruntów. Przepisy powołanej ustawy znajdują zastosowanie jedynie do użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe (art. 1 ustawy). Jak wynika z akt administracyjnych grunt, którego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawa własności domaga się skarżąca Spółdzielnia, nie jest zabudowany, co wprost potwierdziła Spółdzielnia w złożonym wniosku. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie organu, niemożliwe jest przekształcenie przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.Ze skargą na powyższą decyzję wystąpiła Spółdzielnia.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2019 r., poz. 1314 z późn. zm. dalej ustawa przekształceniowa). Z art. 1 ust. 1 i 2 powyższej ustawy wynika, że wnioski o przekształcenie mogą dotyczyć wyłącznie nieruchomości, co do których prawo użytkowania wieczystego przysługiwało określonym podmiotom 13 października 2005 r. (z wyjątkami wynikającymi z art. 1 ust. 4 ustawy z 29 lipca 2005 r. które nie mają zastosowania w sprawie). Jednocześnie wnioski te mogą dotyczyć wyłącznie nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych. Skoro skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa uzyskała prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] o pow. 1374m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], dopiero 9 listopada 2016 r., nabywając je od Miasta Stołecznego Warszawy, w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu Spółdzielnia nie była użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości. Powyższa zaś okoliczność obligowała organ I instancji do wydania decyzji odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że brak jest możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego także ze względu na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe działki są niezabudowane i stanowią od lat 70-ych ubiegłego wieku ciągi komunikacyjne dla użytkowników budynku posadowionego na sąsiedniej działce ewid. nr [...]. Zatem przedmiotowe działki w dniu 13 października 2005r. nie były zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę, co również wyklucza możliwość ich przekształcania na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r. Skarżąca odwoływała się w uzasadnieniu skargi złożonej do sądu do ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018. poz. 1716 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie stanowiły jednak ani podstawy złożonego w dniu 4 czerwca 2018 r. wniosku ani też podstawy wydania decyzji przez organy obu instancji. Należy również zauważyć, że skarżąca w trakcie postępowania nie zmodyfikowała złożonego wniosku o przekształcenie. Zatem Sąd nie mógł odnieść się do sformułowanej na ich podstawie argumentacji strony skarżącej.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółdzielnia wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółdzielnia zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, polegające na obrazie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo, że decyzja ta była dotknięta naruszeniem prawa materialnego polegającego na niezastosowaniu w toku postępowania administracyjnego przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. — o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął, iż dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy niezbędne jest ustalenie, czy skarżąca Spółdzielnia złożyła w terminie wniosek, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., a jeśli tego nie uczyniła zasadne jest stwierdzenie, iż przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło na mocy art. 26 ust. 3 przywołanej ustawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z 4 czerwca 2018 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie przy [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] o pow. 1374 m2. Aktem prawnym umożliwiającym wystąpienie z takim żądaniem była ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nastąpiła zmiana stanu prawnego, który zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy zobligowane były uwzględnić. W dniu 5 października 2018 r. weszła bowiem w życie nowa ustawa – ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018, poz. 1716). Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.Nie można pominąć również tego, że zgodnie z art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z 2018 r. postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, wszczęte na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu dotychczasowym i niezakończone decyzją ostateczną do dnia 31 grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia 31 marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W przypadku niezłożenia w określonym terminie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przekształcenie następuje ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2019 r., zgodnie z zasadami określonymi w niniejszej ustawie (art. 26 ust. 3 tej ustawy).W tak ukształtowanym stanie prawnym należało zatem sprawdzić czy w stosunku do postępowania zainicjowanego wnioskiem Spółdzielni zaistniały przesłanki do jego umorzenia na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z 2018 r. W tym celu należało w pierwszej kolejności ustalić, czy grunt nieruchomości objęty wnioskiem pozostaje zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z 2018 r. Takiej oceny zabrakło w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, zaś organ odwoławczy w sposób bardzo lakoniczny odniósł się do tej kwestii – ograniczył się do przywołania treści art.1 ust. 1 i 2 oraz 26 ustawy z 2018 r. i stwierdzenia, że grunt, którego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności domaga się Spółdzielnia nie jest zabudowany. Sąd I instancji uchylił się zaś od oceny czy w sprawie znajdował zastosowanie art. 26 ust. 1 ustawy z 2018 r. stwierdzając, że przepisy tej ustawy nie stanowiły podstawy złożonego przez Spółdzielnię wniosku, ani też podstawy wydanych w tej sprawie decyzji. W istocie zatem zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, ze sporna nieruchomość nie stanowi działki, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z 2018 r. z uwagi na nieposadowienie na niej budynków mieszkalnych.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Stanowisko to pomija bowiem, że celem ustawy przekształceniowej z 2018 r. jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że tak wyznaczony cel ustawy powoduje, iż za nieruchomość podlegającą procedurze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy uważać nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu funkcjonalnym. Oznacza to, że na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych mieszkaniowo, jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną czy dojścia do budynków. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 227/21, oraz z 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 557/21).W realiach niniejszej sprawy, wskutek zawężającej wykładni art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2018 r. w istocie uchylono się od ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy. Ponieważ oparto się na wieczystoksięgowym rozumieniu nieruchomości, kwestia związana ze sposobem i funkcją zagospodarowania działek objętych wnioskiem nie była uprzednio badana. Doprowadziło do przedwczesnej konkluzji o braku podstaw do zastosowania art. 26 ust. 1 i 3 tej ustawy i konieczności dalszego prowadzenia postępowania w oparciu o regulacje ustawy z 2005 r.W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku. Korzystając z uprawnień przewidzianych w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił również decyzje organów obu instancji, które tak jak wyrok Sądu I instancji, w sposób niedostateczny rozważyły czy sporna nieruchomość stanowi grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z 2018 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a..