Wyrok - I OSK 1782/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 30 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G., J. S., K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1455/21 w sprawie ze skargi J. G., J. S., K. K. na decyzję Ministra RozwOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G., J. S., K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1455/21 w sprawie ze skargi J. G., J. S., K. K. na decyzję Ministra Rozw
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Kwota główna
998.235 zł · odszkodowanie
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
odszkodowanie
spadek
Role w sprawie
Skarb Państwa
Data orzeczenia
30 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Aleksandra Łaskarzewska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2022 r. oddalił skargę J. G., K. K. i J. S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr DO-II.7612.422.2019.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.Decyzją z 26 listopada 1985 r. Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla wszystkich dzielnic [...] Urzędu Dzielnicowego [...], na podstawie art. 12 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), dalej "uggiwn" zezwolił na dokonanie podziału i zatwierdził podział nieruchomości położonej w Ł., obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...] i orzekł że grunt składający się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni w nim wymienionej i przejściu ich na własność Skarbu Państwa. Następnie decyzją z 2 grudnia 1986 r. organ ustalił odszkodowanie za przejęte działki na rzecz J. i L. S. w kwocie 998.235 zł.Wnioskiem z 29 września 2017 r. J. G., K. K. i J. S. – spadkobiercy J. S., wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z 2 grudnia 1986 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa gdyż przyjęto, że działki stanowiły grunty rolne podczas gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego były one przeznaczone na cele budownictwa jednorodzinnego.Decyzją z 31 października 2019 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 2 grudnia 1986 r.Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 22 kwietnia 2021 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie nieważnościowe stanowił wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych a możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej możliwa jest wyłącznie przy spełnieniu przesłanek z art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Badana pod tym względem decyzja odszkodowawcza została wydana na podstawie art. 12 ust. 1 uggiwn. Przedmiotowa nieruchomość została zakwalifikowana jako rolna na podstawie danych z ewidencji gruntów. W dacie wydawania badanej pod kątem nieważności decyzji istniały rozbieżności co do sposobu określania charakteru gruntu. Opowiedzenie się przez organ po stronie jednej z dwóch koncepcji, zgodnie z którą o rolniczym charakterze nieruchomości przesądzały zapisy w rejestrach gruntów nie może być uznane za rażące naruszenie przepisów prawa materialnego uzasadniające stwierdzenie nieważności. Organ wskazał, że odszkodowanie za grunt rolny obliczono na podstawie art. 59 uggiwn i uchwały Rady Narodowej Miasta [...] nr [...] z 30 grudnia 1985 r. Odnosząc się do kwestii braku podstaw do zastosowania § 5 ww. uchwały i konieczności zastosowania § 6, to kwestia ta nie może, zdaniem organu, prowadzić do stwierdzenia nieważności ponieważ w innych sprawach administracyjnych prowadzonych w trybie nadzorczym jak i odwoławczym w których ocenie podlegały decyzje odszkodowawcze wydane przez ten sam podmiot organy przy ustalaniu odszkodowania stosowały § 5 i brak jest dowodów wskazujących na to aby było to wadliwe. Poza tym reguły ustalania odszkodowania czy to na podstawie § 5 czy § 6 budzą wątpliwości interpretacyjne, które organ szczegółowo opisał w decyzji wskazując, że w uchwale istnieje luka prawna gdyż nie ma w niej mowy o gruntach o innej powierzchni niż zawarta w przepisach. Nie zostało określone w niej jak należy ustalać odszkodowanie za grunt rolny i leśny o pow. do 0,5 ha czy też za grunt o innym przeznaczeniu o pow. przekraczającej 0,5 ha. W takiej sytuacji gdy obowiązujące przepisy były nieprecyzyjne i nie obejmowały wszystkich możliwych stanów faktycznych nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Skarżący nie wykazali aby zastosowanie § 5 uchwały z 30 grudnia 1985 r. zamiast § 6 miało wpływ na przyznaną kwotę odszkodowania.Skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli J. S., J. G. i K. K.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie sprowadza się przede wszystkim do rozumienia i wykładni art. 59 ust. 2 uggiwn i reguł ustalania odszkodowania określonych w § 5 i 6 uchwały nr [...]. Organ ustalając stan faktyczny istniejący na datę wydania omawianej decyzji przyjął, że nieruchomość została zakwalifikowana jako rolna na podstawie danych z ewidencji gruntów. Przepis art. 59 ustawy stanowiący podstawę materialną wydanej decyzji, po jego wprowadzeniu był wykładany odmiennie przez sądy administracyjne i powszechne. W orzecznictwie NSA przeważał pogląd że decydujące znaczenie dla określenia charakteru gruntu w rozumieniu przepisu ma wpis w ewidencji gruntów. Natomiast Sąd Najwyższy odsyłał do kryteriów cywilnoprawnych z kodeksu cywilnego i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znaczenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (D.U. 1983, nr 19, poz. 86 ze zm.). Dopiero uchwala Sądu Najwyższego z 26 stycznia 1989 r., sygn.. akt III AZP 15 /88 , rozstrzygnęła te wątpliwości poprzez wskazanie, że zawarte w art. 59 ust. 2 uggiwn sformułowanie "grunty rolne i leśne" zostało w nim użyte w znaczeniu przyjętym przez § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r., a więc w odniesieniu do kryteriów cywilnoprawnych a nie wyłącznie na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków w których wskazano jej przeznaczenie. Dopiero od daty podjęcia tej uchwały wykładnia tego przepisu była jednolita. W niniejszej sprawie badana w trybie nieważnościowym decyzja była wydana zanim podjęto uchwałę, co oznacza że na gruncie art. 59 uggiwn organ mógł wybrać jedną z dwóch wykładni tego przepisu. To z kolei prowadzi do wniosku, że niespełniona została podstawowa przesłanka uzasadniająca przyjęcie tezy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Brak było jasnego, nie budzącego wątpliwości przepisu prawa materialnego, którego rozumienie nie budziło żadnych wątpliwości interpretacyjnych na tzw. "pierwszy rzut oka".Sąd I instancji wskazał, że drugą kwestią podnoszoną przez skarżących jest poprawność zastosowania w sprawie odpowiedniego paragrafu z uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z 30 grudnia 1985 r. Skarżący podają, że w wielu z podobnych sprawach organy stwierdzają nieważność decyzji odszkodowawczych z powodu rażącego naruszenia art. 59 ust. 2 uggiwn oraz ww. uchwały. W ocenie Sądu I instancji, treść uchwały, podobnie jak i art. 59 uggiwn budzi wątpliwości interpretacyjne ponieważ jej analiza prowadzi do wniosku, że § 5 obejmuje grunty rolne i leśne o pow. od 0, 5 ha, natomiast zakres uregulowania § 6 wskazuje raczej, że dotyczy on innych gruntów niż grunty rolne i leśne. Świadczy o tym schemat i zasady wyliczania odszkodowania odsyłające do pojęcia nieruchomości lub ich części a przede wszystkim położenia (przy ulicy, w określonej odległości od środków komunikacji, w terenie do zabudowy, osiedli mieszkaniowych, atrakcyjnych dzielnic, wyposażenia w media). Wszystkie te cechy co do zasady nie odnoszą się do nieruchomości rolnych czy leśnych ale nieruchomości o innym przeznaczeniu. Zdaniem Sądu I instancji uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że skoro uchwała nie wskazywała w sposób niebudzący wątpliwości mechanizmu szacowania nieruchomości rolnych o pow. do 0,5 ha, to zasadnie organ mógł te ustalenia dokonać na podstawie § 5, który wprost wskazuje na rodzaj gruntów jakie w tym trybie podlegają szacunkowi. Nawet jednak przyjmując tezę, że w tej sprawie zastosowanie powinien mieć § 6 a nie § 5 uchwały, to biorąc pod uwagę fakt, że poprzednicy prawni skarżących nie odwołali się od decyzji o ustaleniu odszkodowania – decyzja ta jest do pogodzenia z zasadami praworządności i sprawiedliwości społecznej. Ten aspekt jako jeden z warunków prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych nie może być pominięty. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 59 ust. 1 uggiwn bowiem przyznane odszkodowanie zostało ustalone za grunt rolny, zgodnie z ustaleniami ewidencji gruntów i budynków a jego wysokość została ostatecznie zaakceptowana przez uprawnionych.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 56 ust. 2 uggiwn, skutkujące odmową stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa ze względu na przyjęcie błędnych założeń co do przeznaczenia i wielkości gruntów, co z kolei skutkowało wypłatą zaniżonej kwoty odszkodowania;II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 i art. 156 k.p.a., poprzez dokonanie oceny, że skarżona decyzja nie zawierała wad dyskwalifikujących jej jako aktu administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że organ administracji słusznie uznał brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy nawet pobieżna analiza sprawy wskazuje na błąd logiczny przy wyborze metody obliczenia kwoty odszkodowania, co miało wymierny wpływ na rażące zaniżenie wypłaconego odszkodowania i szkodę skarżących.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.Skarga kasacyjna, rozpoznana w granicach zakreślonych art. 183 § 1 p.p.s.a., nie ma uzasadnionych podstaw.Niezasadnie w niej podniesiono, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja została dotknięta wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 59 ust. 2 uggiwn.Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będący podstawą kontrolowanego w postępowaniu nadzwyczajnym żądania stwierdzenia nieważności, zawiera normę wyjątku od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a., Przepisów o charakterze wyjątku nie można zaś interpretować rozszerzająco, czyli w taki sposób, aby faktyczną przyczyną stwierdzenia nieważności było jakiekolwiek naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa nie jest zatem jakiekolwiek zachowanie niezgodne z dyspozycją normy prawnej. Zachodzi ono wówczas, jeżeli treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji.Różnice w wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa jednej z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21), uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa.Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów.Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, jako aktu wydanego przez organy państwa prawa (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).Oznacza to, jak słusznie wywiódł kontrolowany Sąd, że stwierdzenia nieważności nie może uzasadniać niejednolitość wykładni pojęcia "grunty rolne lub leśne", użytego w art. 59 ust. 2 uggiwn, która zniknęła dopiero po podjęciu przez Sąd Najwyższy uchwały w składzie 7 sędziów z dnia 26 stycznia 1989 r., III AZP 15/88, w której wyjaśniono że sformułowanie "grunty rolne i leśne", zawarte w cytowanym artykule zostało użyte w znaczeniu przyjętym w § 1 ustępie 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86 z późn. zm.). Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana przed podjęciem uchwały. W tej dacie przepis art. 59 ustawy stanowiący podstawę materialną decyzji z 2 grudnia 1986 r. był wykładany odmiennie przez sądy administracyjne i powszechne z powodu wątpliwości interpretacyjnych. Identycznie wątpliwości w zakresie interpretacji budził § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 30 grudnia 1985 r., powołany jako podstawa prawna objętej postępowaniem nadzorczym decyzji.Rację przyznać należało Sądowi, że uchwała ta nie określała w jaki sposób ustalić odszkodowanie za grunt rolny i leśny o powierzchni do 0,5 ha. Analiza jej postanowień prowadzi do wniosku, że powołany w decyzji z 2 grudnia 1986 r. przepis § 5 obejmował wyłącznie grunty rolne i leśne o pow. od 0,5 ha, Z kolei treść unormowania § 6 uchwały zdaje się wskazywać, że dotyczył on innych gruntów niż grunty rolne i leśne. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że w postanowieniach uchwały istniała luka prawna dotyczącą gruntów rolnych i leśnych o innej powierzchni niż określona wprost w jej przepisach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnione było w takim przypadku przyjęcie, że skoro uchwała nie wskazywała w sposób niebudzący wątpliwości mechanizmu szacowania nieruchomości rolnych o pow. do 0,5 ha, to oparcie się w wyliczeniach na podstawie§ 5, który bezpośrednio odnosił się do gruntów o tożsamym przeznaczeniu, nie mogło oznaczać, że decyzja z 2 grudnia 1986 r. była sprzeczna z zasadami praworządności i sprawiedliwości społecznej.Tym samym rację przyznać należało Sądowi I instancji, że w sprawie nie doszło do ewidentnego i rażącego naruszenia prawa, a tylko takie mogłoby być brane pod uwagę podczas kontroli decyzji z 2 grudnia 1986 r. w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale muszą tę zmianę dokładnie uzasadnić. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywatel.W niniejszej sprawie tak organy, jak i Sąd I instancji w sposób przekonujący uzasadniły powody rozstrzygnięcia. Zwrócenia uwagi wymaga, że w sprawie toczącej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygnaturą I OSK 1530/21 ustalono w aktualnie prowadzonych postępowaniach, dotyczących oceny legalności decyzji odszkodowawczych wydanych na podstawie art. 59 ust. 2 uggiwn nie stwierdza się nieważności takich decyzji z powodu niejednolitości wykładni pojęcia "grunty rolne i leśne" oraz wątpliwości interpretacyjnych dotyczących zastosowania § 5 zamiast § 6 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 30 grudnia 1985 r. (vide: wyrok NSA z 11 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1530/21).Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wskazanych w kasacji naruszeń reguł procesowych, odnoszących się do ustalenia i oceny istotnych dla sprawy okoliczności.Identycznie ocenić należało zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Normy tam zawarte należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można byłoby mówić tylko wówczas, gdy sąd wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęty jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchylił się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosowałby środki ustawie nieznane, czy posiłkowałby się przy tym innym kryterium niż zgodność z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało to miejsca.Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mogła odnieść spodziewanego skutku i dlatego z mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.., orzeczono jak w sentencji.