Wyrok - II GSK 1010/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 30 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejska w Myślenicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 856/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w MyślenicacOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejska w Myślenicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 856/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicac
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa karna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
prokurator
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
30 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Gabriela Jyż
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. III SA/Kr 856/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 6 września 2018 r. nr 489/LII/2018 w sprawie ustalenia dla terenu Miasta i Gminy Myślenice maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.Sąd I instancji wyjaśnił, że Rada Miejska w Myślenicach podjęła w dniu 6 września 2018 r. uchwałę nr 489/LII/2018 w sprawie ustalenia dla terenu Miasta i Gminy Myślenice maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży.Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.).Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie. Skargę wniesiono na postawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 66).Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2277 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.w.w.t.") w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 12 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 pkt 1, 2 i 3 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy i Miasta Myślenice, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 u.w.w.t. w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 12 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, albowiem brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.w.t., czyniąc opiniowanie to pozornym przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy, tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Miejską w Myślenicach działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice wniósł o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a gdyby Sąd uznał, że naruszenie prawa występuje, to nie sposób przyjąć, że jest to istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu z uzasadnienia uchwały wynika, jakimi względami kierowano się podejmując zaskarżoną uchwałę.Zaskarżonym wyrokiem WSA w Krakowie stwierdził nieważność ww. uchwały. Sąd I instancji podkreślił, że rzeczą rady gminy było ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.W ocenie WSA w Krakowie, dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy brak uzasadnienia uchwały sprawia, że nie jest możliwe poznanie przyczyn ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Ponieważ nie sposób ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. Tak zasadniczego uchybienia w zakresie argumentacji przemawiającej za prawidłowością zaskarżonej uchwały organ nie konwalidował w odpowiedzi na skargę. Przebieg procedury uchwałodawczej również nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych zaskarżoną uchwałą - Protokół nr 52/2018 przebiegu obrad LII-giej sesji Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 6 września 2018 r., pismo Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Myślenicach z 17 maja 2018 r., pisma sołtysów (k. 78-84 akt). Z treści dokumentów wyżej wymienionych wynika co najwyżej fakt prowadzenia dyskusji w przedmiocie treści uchwały, lecz nie wynikają konkretne motywy jej podjęcia.Rada Miejska w Myślenicach wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżając to orzeczenie w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, jako że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 12 ust. 1 oraz w zw. z art. 1 i 2 u.w.w.t., poprzez uwzględnienie skargi Skarżącego i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Organu w oparciu o nieprawidłowo dokonaną wykładnię ww. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 1 i 2 ww. ustawy poprzez jej nieuprawnione rozszerzenie, tj. błędne uznanie, że:a. ustalona w zaskarżonej uchwale, maksymalna liczba zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży nie ogranicza dostępu do napojów alkoholowych i w istocie nie realizuje obowiązku realizacji zadań ww. ustawy, określonych w art. 1 i art. 2, a co jest przyjęciem całkowicie dowolnym, wobec braku precyzyjnych wymogów ustawowych w tym zakresie;b. zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów art. 12 ust. 1 ww. ustawy w zakresie konieczności wskazania w uzasadnieniu uchwały, co stało u podstaw określenia ilości zezwoleń na sprzedaż napojów w alkoholowych, podczas gdy ww. norma prawna nie narzuca reguł treści takiego uzasadnienia;2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 1 i 2 u.w.w.t. w zw. z art. 91 ust 1 w zw. z art. 91 ust. 4 "ustawy samorząd gminny", poprzez uwzględnienie skargi Skarżącego i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały organu, w oparciu o uznanie, że rozwiązania przyjęte przez organ w badanej uchwale są pozorne i nie realizują obowiązków ustawowych, a przez to są sprzeczne z prawem, podczas gdy Sąd I instancji nie był uprawniony do wartościowania skuteczności ani celowości określonych rozwiązań przyjętych przez organ w badanej uchwale, jako że sam ustawodawca pozostawia wybór samorządom jak ukształtują (w jakich liczbach) politykę przeciwdziałania alkoholizmowi.3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i § 2 ust. 5 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę zaskarżonej uchwały i uznanie, że uchwała w istocie nie zawiera uzasadnienia, podczas gdy uchwała zawiera uzasadnienie, a jego ewentualne braki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy w tym w szczególności z opinii sołectw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ właściwa kontrola zaskarżonej uchwały winna doprowadzić do wniosku, że nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności.Nadto, w razie uznania, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, jedynie z ostrożności procesowej zarzucono:4. naruszenie prawa materialnego tj. tj. art 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 "ustawy samorząd gminny", poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały organu, podczas gdy jeśli w ogóle doszło do sprzeczności z prawem poprzez brak wystarczającego uzasadnienia przyczyn wprowadzenia określonych zaskarżoną uchwałą ograniczeń w sprzedaży napojów alkoholowych, to jest to naruszenie nieistotne.W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów.Prokurator Okręgowy w Krakowie nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - a więc niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.Zgodnie natomiast z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była uchwała Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 6 września 2018 r. nr 489/LII/2018 w sprawie ustalenia dla terenu Miasta i Gminy Myślenice maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Z uwagi na zakres skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli wyroku Sądu I instancji w aspekcie konsekwencji normatywnych braków uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 6 września 2018 r., gdyż WSA w Krakowie uznał, że nie sposób jest ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia zaskarżonej uchwały. Kwestią wymagającą oceny jest zatem to, czy brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży stanowi naruszenie przepisów prawa uzasadniające stwierdzenie jej nieważności.Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi normuje między innymi zasady określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych (art. 12 u.w.w.t.). Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.w.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.Wskazać należy, że zarówno judykatura jak i piśmiennictwo szczegółowo opisują i rozróżniają - w zakresie prawotwórczej działalności organów samorządu terytorialnego - dwa rodzaje naruszeń prawa tj. o charakterze: a) nieistotnym oraz b) istotnym. Należy zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. Uzasadnienie jest zatem konieczne w przypadku działalności prawotwórczej, w której organ dysponuje władzą dyskrecjonalną. Trzeba także zauważyć, że wspomniane uzasadnienie dotyczy oczywiście projektu podejmowanej uchwały w trakcie procedury prawotwórczej (por. I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.).Należy zaznaczyć, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ podejmujący rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/04 CBOSA; I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.). W orzecznictwie podnosi się, że organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały lub jego lakoniczność uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Należy zauważyć, że nie w każdym przypadku brak uzasadnienia uchwały skutkował będzie jej niezgodnością z prawem. W sytuacji gdy brak motywów nie utrudnia oceny uchwały, to uzasadnienie nie jest potrzebne. Dotyczyć to będzie jednak tylko części uchwał potwierdzających pewien stan lub deklarację. Wówczas brak uzasadnienia nie musi być niezgodny z prawem, a na pewno nie stanowi jego istotnego naruszenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 242/16 i z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 418/19). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć należy między innymi uchwały realizujące upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.w.t.Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach uznania przyznanego organowi stanowiącemu, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., należy oceniać jako istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności.Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia kontrolę tego aktu przez sąd. Sąd I instancji słusznie zauważył, że przebieg procedury uchwałodawczej nie dostarczył koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych zaskarżoną uchwałą. Zgodzić się należy z WSA w Krakowie, że z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jedynie fakt (np. Protokół nr 52/2018 przebiegu obrad LII-giej sesji Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 6 września 2018 r.) prowadzenia dyskusji w przedmiocie treści uchwały, lecz nie wynikają konkretne motywy jej podjęcia. Nie sposób więc ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia zaskarżonej uchwały.Zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Rzeczą rady gminy w oparciu o wymienione wyżej przepisy było zatem ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że WSA w Krakowie stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w Myślenicach dopuścił się naruszenia art. 12 ust. 1 i ust. 3 u.w.w.t., dokonując rozszerzającej wykładni tych przepisów, w zakresie uzasadnienia (jego wymogów) uchwały. Otóż w omawianym zakresie zauważyć należy, że dochowanie wymogów w zakresie konieczności samego sporządzenia oraz postaci uzasadnienia uchwały (wskazania motywów wyboru konkretnych rozwiązań prawnych) Sąd I instancji wywiódł z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz preambuły ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a nie art. 12 ust. 1 i ust. 3 u.w.w.t. Te ostatnie przepisy zostały wymienione w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie jedynie jako podstawa prawna podjęcia samej uchwały. W związku z tym Sąd I instancji, wyrażając swoje stanowisko odnośnie wymogów uzasadnienia uchwały, nie mógł się dopuścić ich naruszenia, poprzez nieuprawnione dokonanie rozszerzającej ich wykładni, na co wskazuje skarżąca kasacyjnie.Zarzuty naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 ustawy samorządzie gminnym poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały organu podniesione w pkt. 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej są bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Powyższy przepis nie był stosowany przez Sąd I instancji, ani nie stanowił przedmiotu dokonanej przezeń wykładni, w konsekwencji nie mógł zostać naruszony. Sąd I instancji nie miał podstaw by kontrolować legalność zaskarżonej uchwały w kontekście przepisów, które nie miały zastosowania w sprawie. Przedmiotem kontroli WSA w Krakowie w tym postępowaniu nie była kontrola rozstrzygnięcie nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy sprzecznej z prawem.Odnosząc się zaś do zarzutów procesowych podniesionych w skardze kasacyjnej, należy wskazać, że nie były one zasadne. Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem konieczność rozstrzygania przez Sąd pierwszej instancji w granicach danej sprawy, przy niezwiązaniu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie zauważa się, że sąd administracyjny ma obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. "Granice danej sprawy" są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej, która powinna być rozumiana w znaczeniu materialnym. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Fakt, że Sąd I instancji stwierdził nieważności uchwały (zamiast oddalić skargę jak żądał tego skarżący kasacyjnie organ) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi.W przypadku zarzucanego naruszenia art. 3 § 1 i § 2 ust. 5 p.p.s.a. sprawa wygląda podobnie. Regulacje ta określają zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie mogły one zostać naruszone przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Sama okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z jej wynikiem, nie oznacza naruszenia tych przepisów.Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a w konsekwencji wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy.Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.