Wyrok - II SA/Bk 1241/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku - z dnia 30 września 2025
Teza
Oddalono skargę. Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Barbara Romanczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 27 maja 2025 r. nr SKO.431/22/2025 w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego że prawoOddalono skargę. Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Barbara Romanczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 27 maja 2025 r. nr SKO.431/22/2025 w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego że prawo
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
powaga rzeczy osądzonej
Role w sprawie
powód
wnioskodawca / wnioskodawczyni
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
30 września 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Przewodniczący
Anna Bartłomiejczuk
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Zaskarżonym postanowieniem z 27 maja 2025 r. nr SKO.431/22/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łomża z 6 maja 2025 r. nr WGN.6826.3.67.2024 odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 0,1334 ha, położonej w Łomży, obręb Łomża 1, przy ul. S., stanowiącej część nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], przekształciło się w prawo własności.Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Wnioskiem z 22 sierpnia 2024 r. Ł. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł. (dalej: wnioskodawczyni, Spółdzielnia, skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta Łomża o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do działek nr [...], nr [...] i nr [...]położonych w Łomży przy ul. S. (objętych księgą wieczystą nr [...]). Wskazała, że zaświadczenie takie (nr WGN.6826.3.33.2024) zostało już wydane ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2019 r. dla działki nr [...] o pow. 0,3068 ha (zaświadczenie znajduje się na k. 34 akt adm.).Postanowieniem z 5 grudnia 2024 r. Prezydent Miasta Łomża odmówił wydania Spółdzielni zaświadczenia dla działki nr [...] o pow. 0,1334 ha.Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się Spółdzielnia. Wniesione przez nią zażalenie SKO w Łomży uwzględniło w całości postanowieniem z 23 grudnia 2024r. nr SK0.431/57/2024 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powodem uchylenia decyzji było nierozważenie kwestii funkcjonalnego powiązania wnioskowanej do przekształcenia niezabudowanej działki z wyodrębnionymi geodezyjnie nieruchomościami zabudowanymi. Zdaniem Kolegium organ przyjął wieczystoksięgowe rozumienie nieruchomości nie uwzględniając stanu faktycznego.W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta Łomża postanowieniem z 6 maja 2025 r. po raz kolejny odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 0,1334 ha, położonej w Łomży przy ul. S., stanowiącej część nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...]przekształciło się w prawo własności. Wskazał, że analiza znajdujących się w Urzędzie Miasta dokumentów wykazała, że Spółdzielnia kilkakrotnie na przestrzeni lat 2021-2024 zwracała się z wnioskiem o wykup nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0879 ha oraz przedstawiała koncepcję zagospodarowania tego terenu łącznie z działką nr [...] objętą wnioskiem o przekształcenie. Na obydwu nieruchomościach miałby powstać budynek mieszkalny wielorodzinny czterokondygnacyjny z garażami podziemnymi i infrastrukturą towarzyszącą. W ocenie Prezydenta Miasta przedstawione plany inwestycyjne potwierdzają, że działka nie pozostaje w związku funkcjonalnym z sąsiednimi nieruchomościami zabudowanymi już budynkami mieszkalnymi, stanowiącymi własność Spółdzielni i osób fizycznych, zatem nie jest spełnione podstawowe kryterium przekształcenia. Działka objęta wnioskiem stanowi teren pod zabudowę a nie teren zabudowy w rozumieniu ustawy przekształceniowej, a zatem w przypadku zrealizowania inwestycji możliwe byłoby przekształcenie na zasadzie art. 13 ust. 1 ustawy o przekształceniu (tzw. opóźnione przekształcenie). Dokumentacja, w oparciu o którą dokonano powyższych ustaleń znajduje się w aktach administracyjnych.Zażalenie na to postanowienie wniosła Spółdzielnia. Zarzuciła:1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności:a) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie orzeczenia, którego uzasadnienie sprowadza się do przytoczenia stanu faktycznego, bez należytego uzasadnienia przesłanek wynikających z przepisów, na podstawie których organ doszedł do wniosku wskazanego w wydanym postanowieniu, co utrudnia zrozumienie motywów, jakimi kierował się organ;b) art. 218 § 1 k.p.a. przez odmowę jego zastosowania i odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie;2) naruszenie przepisów prawa materialnego:a) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów (dalej: ustawa przekształceniowa), w związku z art. 3 ustawy Prawo spółdzielcze i art. 195 k.c. oraz art. 32 Konstytucji RP, polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że fakt wyodrębnienia lokali mieszkalnych wraz z prawem użytkowania wieczystego w gruncie na rzecz osób fizycznych w nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością będącą przedmiotem wniosku - stanowi o braku tożsamości przedmiotowej i prawnej pomiędzy Spółdzielnią a jej członkami, co jednocześnie uniemożliwia zastosowanie wykładni funkcjonalnej ustawy przekształceniowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, zatem spółdzielnia i jej członkowie nie stanowią w kontekście ustawy przekształceniowej i wykładni funkcjonalnej podmiotów odrębnych autonomicznie, a zatem istnieje pomiędzy nimi tożsamość podmiotowa,b) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 6 i 7 w zw. z art. 5 ust. 1a ustawy przekształceniowej - przez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że zaświadczenie nie powinno być wydane w sytuacji, gdy przepisy ustawy przekształceniowej umożliwiają w stanie faktycznym sprawy wydanie zaświadczenia nie tylko wnioskodawcy, ale i pozostałym współużytkownikom wieczystym(współwłaścicielom).W zażaleniu wnioskowano o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 lutego 2025 r. w sprawie II SA/Bk 185/25.Zaskarżonym postanowieniem z 27 maja 2025 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołało się na przepisy art. 1 ust. 1, ust. 2 i art. 1a ustawy przekształceniowej. Wskazało, że odmowa wydania zaświadczenia dotyczy niezabudowanej działki nr [...] o powierzchni 0,1334 ha (objętej księgą wieczystą nr [...]). Działka ta sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] (objętą księgą wieczystą [...], zabudowaną budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym. Działka nr [...] (której dotyczy wniosek o przekształcenie) nie ma wpływu na prawidłowe i racjonalne korzystanie z działki, na której znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny ani z innych działek położonych w otoczeniu (np. niezabudowanej działki nr [...]). Działka nr [...], według wypisu z rejestru gruntów i budynków, stanowi użytek oznaczony symbolem Bi-inne tereny budowlane, a jej użytkownikiem wieczystym jest wyłącznie Spółdzielnia.SKO wskazało, że niezabudowana działka nr [...] nie pełni roli służebnej wobec zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się na działce nr [...], zatem w ujęciu funkcjonalnym (aspekt użytkowy) nie spełnia definicji gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. Nie zachodzi również aspekt prawny pojęcia nieruchomości w ujęciu funkcjonalnym, tzn. działka nr [...] nie jest przedmiotem użytkowania wieczystego tych samych podmiotów co działka nr [...] (która posiada odrębną księgę wieczystą, gdyż jest przedmiotem współwłasności Spółdzielni i szeregu osób fizycznych będących właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych). W związku z tym SKO wskazało, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie "pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" sformułowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2448/20. Działka nr [...] nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, jak również nie ma do niej zastosowania przepis art. 1 ust. 1a ww. ustawy, gdyż działka jest niezabudowana. Dlatego brak było podstaw do wydania Spółdzielni zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,1334 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], przekształciło się w prawo własności. Wydanie zaświadczenia o takim przekształceniu w okolicznościach sprawy dotyczących działki niezabudowanej i niepełniącej roli służebnej w stosunku do zabudowy mieszkaniowej doprowadziłoby do rażącego naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, który dotyczy wyłącznie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe.Odnosząc się do zarzutów zażalenia SKO stwierdziło, że są one niezasadne. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, uwzględniając jego uproszczony charakter uregulowany w art. 217 i 218 k.p.a. Kolegium zgodziło się z poglądem skarżącej, że majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków (art. 3 ustawy z 1982 r. Prawo spółdzielcze), jednakże wskazało, że zapis ten nie odpowiada pojęciu własności w rozumieniu k.c. Należy go rozumieć jako zakwalifikowanie własności spółdzielczej, stanowiącej formę własności grupowej, do typu własności prywatnej. Przepis ten nie przyznaje jednak członkom spółdzielni bezpośredniego prawa do rozporządzania majątkiem spółdzielni w zakresie przyznanym właścicielowi. Podmiotem własności w znaczeniu cywilnoprawnym jest spółdzielnia jako osoba prawna, nie zaś poszczególni jej członkowie.SKO uznało także, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 6 i 7 w zw. z art. 5 ust. 1a ustawy przekształceniowej. Prezydent odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, zatem do przekształcenia nie doszło z mocy prawa. Nie było więc podstaw do wydania tego zaświadczenia z urzędu (art. 4 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy), a tylko w takim przypadku mogłoby dojść do naruszenia wyżej wymienionych przepisów.Kolegium nie uwzględniło wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi na zbyt długi okres oczekiwania na rozpoznanie skargi kasacyjnej przez NSA.Skargę na postanowienie SKO w Łomży z 27 maja 2025 r. wniosła do sądu administracyjnego Spółdzielnia. Zarzuciła:1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:a) art. 6, art. 7, art 7a, art. 7b, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie orzeczenia, którego uzasadnienie sprowadza się jedynie do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, bez należytego uzasadnienia przesłanek wynikających z przepisów prawa, na podstawie których organ doszedł do wniosku, że należy utrzymywać w mocy zaskarżone postanowienie, co znacznie utrudnia zrozumienie motywów, jakimi kierowało się Kolegium,b) art. 218 k.p.a. przez odmowę jego zastosowania i uznania za słuszne rozstrzygnięcia odmownego organu pierwszej instancji,c) art. 80 k.p.a. przez pozostawienie przez organ poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę w zakresie tożsamości prawnej i podmiotowej nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o wydanie zaświadczenia;2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 32 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, iż nieruchomość gruntowa - działka nr [...] o pow. 0,1334 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu powołanych przepisów, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia prowadzi do wniosku, iż ww. nieruchomość gruntową należy kwalifikować jako grunty zabudowane na cele mieszkaniowe.Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. zdjęcia działki [...] na fakt, że na działce znajduje się miejsce parkingowe oraz tereny zielone służące mieszkańcom budynku przy ul. S.( [...]).Zdaniem skarżącej z zaskarżonego orzeczenia nie wynika na jakiej podstawie organ doszedł do przekonania, iż brak przekształceń właścicielskich uniemożliwia przyłączenie nieruchomości w jedną księgę wieczystą, a brak tożsamości podmiotowej uniemożliwia zastosowanie funkcjonalnej interpretacji pojęcia nieruchomości zabudowanej na gruncie ustawy przekształceniowej. Nie wynika to bowiem z przepisów prawa, zaś zgodnie aktualną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego do interpretacji art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej winna znaleźć zastosowanie wykładnia funkcjonalna oraz celowościowa. Nadto co do zasady organ przyznaje, iż nieruchomość pozostaje w związku funkcjonalnym z nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi.Skarżąca zaakcentowała, że organ nie odniósł się do tożsamości prawnej i podmiotowej nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o przekształcenie. Nadto błędnie ustalił, że na spornej działce nie znajdują się żadne obiekty budowlane, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej. Tymczasem na działce tej znajdują się tereny zielone wraz z fragmentem parkingu dla mieszkańców budynku przy ulicy S. (działka nr [...]), na którą to okoliczność załączono do skargi zdjęcia. Zgodnie zaś z orzecznictwem do kategorii obiektów wskazanych w ww. przepisie zalicza się tereny zielone oraz parkingi, bowiem spełniają cele mieszkalne dla mieszkańców osiedla i jak najbardziej można uznać je za funkcjonalnie powiązane z nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielomieszkaniowymi. Skarżący dodał, że budynki na działce wchodzącej w skład nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] mieszczą się w kategorii wskazanej w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Nieuzasadnione jest dokonywanie literalnej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej i forsowanie twierdzenia, iż przez cele mieszkaniowe należy rozumieć de facto same zamieszkiwanie w budynku posadowionym na nieruchomości, objętej użytkowaniem wieczystym, z pominięciem innych czynności niezbędnych do codziennego funkcjonowania, wpisujących się w pojęcie "celów mieszkaniowych". Skarżąca powołała się m.in. na wyrok z 27 kwietnia 2023 r. w sprawie II SA/Bk 151/23, który na gruncie zbliżonej sprawy potwierdził w całości wykładnię funkcjonalną i rozszerzającą przepisów ustawy przekształceniowej. Odpowiednie zastosowanie w przedmiotowej sprawie winien, w jej ocenie, znaleźć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2009 r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 5/09.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że działka nr [...] (której dotyczy wniosek o przekształcenie) nie ma wpływu na prawidłowe i racjonalne korzystanie z działki, na której znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny ani z innych działek położonych w otoczeniu (np. niezabudowanej działki nr [...]). Niezabudowana działka nr [...] nie pełni roli służebnej wobec zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się na działce nr [...]. W ujęciu funkcjonalnym (aspekt użytkowy) nie spełnia definicji gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. Nie zachodzi również aspekt prawny pojęcia nieruchomości w ujęciu funkcjonalnym, tzn. działka nr [...] nie jest przedmiotem użytkowania wieczystego tych samych podmiotów, co działka nr [...].Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.Skarga podlega oddaleniu.Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowanie wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2025 r. poz. 6, dalej: ustawa przekształceniowa).Istotą sporu między stronami jest to, czy nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. 0,1334 ha objęta księgą wieczystą nr [...] spełnia definicję gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, a w konsekwencji czy prawo użytkowania wieczystego na niej ustanowione uległo przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r.Organy stanęły na stanowisku, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do takiego przekształcenia. Niezabudowana działka nr [...] nie pełni roli służebnej wobec zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się na działce bezpośrednio sąsiadującej nr [...], a zatem w ujęciu funkcjonalnym nie spełnia definicji gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. Nie zachodzi również aspekt prawny pojęcia nieruchomości w ujęciu funkcjonalnym – działka nr [...] nie jest przedmiotem użytkowania wieczystego tych samych podmiotów, co działka nr [...] (wbrew twierdzeniom skarżącej, stanowisko w tej kwestii znajduje się na s. 4 decyzji SKO).Skarżąca Spółdzielnia prezentuje z kolei stanowisko, że taki związek istnieje, bowiem na wnioskowanej do przekształcenia działce znajduje się infrastruktura (tereny zielone i parking) służąca mieszkańcom budynków wielorodzinnych należących do Spółdzielni, w szczególności mieszkańcom budynku przy ul. S. w Łomży. Zatem zachodzą podstawy do ustalenia przekształcenia.Konfrontując powyższe poglądy sąd doszedł do wniosku, że jakkolwiek uzasadnienie wydanych postanowień, w szczególności postanowienia organu drugiej instancji, może być z perspektywy skarżącej niewystarczające, to jednak podjęte rozstrzygnięcie należy ocenić jako prawidłowe.Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Według art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej właściwy organ wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek właściciela.Pojęcie "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Są to nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.Wprawdzie stanowisko judykatury w kwestii tego, czy pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie (w ujęciu materialnym) nie było jednolite, to jednak obecnie dominuje stanowisko, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego i należy je rozumieć funkcjonalnie (por. np. wyroki NSA z: 26 marca 2025 r. sygn. akt I OSK 413/22, 17 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 2323/21, 29 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2352/20, 29 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2381/20, 10 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 1791/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem tak rozumianą nieruchomością będzie nie tylko grunt zabudowany na cele mieszkaniowe i wyodrębniony przez założenie księgi wieczystej, ale może nią być również grunt niezabudowany bezpośrednio budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkami mieszkaniowymi, w szczególności przez lokalizację na nim urządzeń budowlanych związanych z tymi budynkami. W konsekwencji na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej przekształceniu podlegać będą również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (de facto nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jak i niezabudowanych, przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom).W okolicznościach sprawy niniejszej niezależnie jednak od sposobu rozumienia określenia "nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe" - zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie mogło być wydane.Określony w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej zakres przedmiotowy ustawy przez zdefiniowanie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe" w celu wyeliminowania wątpliwości określa wprost, że przekształceniu będą podlegać grunty zabudowane tzw. infrastrukturą towarzyszącą, niezbędną do racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych, pod warunkiem że znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że intencją ustawodawcy było, aby przekształceniu podlegały również nieruchomości gruntowe o niejednolitej zabudowie, tj. grunt zabudowany np. domem mieszkalnym jednorodzinnym, na którym jednocześnie znajduje się budynek gospodarczy, czy obiekty małej architektury ogrodowej, z której korzystają mieszkańcy budynku. Należy bowiem mieć na względzie, że budynki mieszkalne jednorodzinne, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkańców budynkami garażowymi i gospodarczymi, wchodzą w skład zabudowy jednorodzinnej (zob. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, druk sejmowy 2673).Normatywnym wyrazem tej intencji jest treść art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej dopuszczającego przekształcenie w sytuacji, gdy na nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym znajdują się także budynki gospodarcze, garaże, a także inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z punktu widzenia treści tego przepisu istotny jest związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez te obiekty. Obiekty zlokalizowane na gruncie (niebędące budynkami mieszkalnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy) muszą mieć więc służebny charakter względem zabudowy mieszkaniowej. Należy przyjąć, że istnienie takiego związku może dotyczyć więcej niż dwóch działek gruntu, z których jedna pełni rolę służebną wobec pozostałych, z tym że te pozostałe działki, co oczywiste, muszą spełniać warunki z art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy przekształceniowej oraz muszą posiadać jednorodny status prawny, czyli tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom).Powyższe stanowisko wydaje się uprawnione w świetle założenia ustawodawcy, zgodnie z którym przekształcenie prawa użytkowania wieczystego na gruncie o funkcji innej niż mieszkaniowa (np. usługowej, handlowej) nastąpi niejako "przy okazji" realizacji celu ustawy, którego nie uda się osiągnąć bez przekształcenia całej nieruchomości gruntowej. Takie rozumienie przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej najpełniej uwzględni, z jednej strony zamierzone cele ustawy (likwidacja współużytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe oraz wzmocnienie poczucia stabilności praw do gruntów, na których obywatele zaspokajają potrzeby mieszkaniowe), z drugiej zaś sprawi, że ingerencja w konstytucyjnie gwarantowane prawa samorządów (prawo własności i prawo udziału w dochodach publicznych adekwatnie do nałożonych zadań) nie będzie nadmierna, gdyż realizuje inny cel konstytucyjny, a równocześnie zapewnia właścicielom gruntów opłatę. Taki pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 371/23 (CBOSA) i sąd w składzie obecnym w pełni go podziela i przyjmuje za własny.Na marginesie sąd wskazuje, że w uzasadnieniu wyroku z 25 lipca 2023 r., sygn. akt. II SA/Bk 395/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął, że dla przyjęcia rozumienia "gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe" istotny jest nie tylko związek funkcjonalny istniejący pomiędzy nieruchomością stanowiącą niezbędną infrastrukturę, a nieruchomością zabudowaną budynkami mieszkalnymi, który umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, ale również istnienie tożsamości podmiotowej i prawnej pomiędzy tymi nieruchomościami, czyli prawo użytkowania wieczystego obu nieruchomości powinno przysługiwać tym samym podmiotom. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 września 2025 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2625/23 uchylił powyższy wyrok. Na chwilę sporządzania niniejszego uzasadnienia brak jest jednak uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. I OSK 2625/23.W niniejszej sprawie, jak ustaliły organy i co jest okolicznością niesporną, objęta wnioskiem skarżącej nieruchomość (działka nr [...]o pow. 0,1334 ha) pozostaje niezabudowana (tereny zielone i parking), graniczy bezpośrednio z działką nr [...] zabudowaną budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym położonym przy ul. S., stanowiącym współwłasność Spółdzielni oraz osób fizycznych. W budynku znajdują się łącznie 24 samodzielne lokale mieszkalne, z których odrębną własność posiada 7. W najbliższym otoczeniu przedmiotowej nieruchomości znajdują się także drogi wewnętrzne osiedla.Przedmiotowa nieruchomość nie jest zatem przedmiotem użytkowania wieczystego tych samych podmiotów, co działka nr [...] posiadająca odrębną księgę wieczystą, z której wynika, że jest przedmiotem współużytkowania Spółdzielni oraz innych podmiotów, będących właścicielami wyodrębnionych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym lokali. Zarówno na dzień 1 stycznia 2019 r, jak i w chwili obecnej żaden z właścicieli wyodrębnionych lokali nie posiada udziału w nieruchomości objętej wnioskiem.Niezależnie jednak od spełnienia warunku tożsamości podmiotowej – brak jest związku funkcjonalnego, co wyklucza wydanie zaświadczenia o przekształceniu.W sprawie nie można uznać, że działka nr [...]ma wpływ na prawidłowe i racjonalne korzystanie z działki, na której znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, czy z innych działek położonych w otoczeniu (np. niezabudowanej działki nr [...]), a więc nie może być uznana za nieruchomość, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Działka nr [...], według wypisu z rejestru gruntów i budynków stanowi użytek oznaczony symbolem Bi-inne tereny budowane, jest działką niezabudowaną, którą stanowią głównie tereny zielone. Wnioskodawczyni nie wykazała, aby znajdowała się na niej infrastruktura czy urządzenia budowlane związane z budynkiem wielorodzinnym na działce nr [...]. Skarżąca twierdzi, że do kategorii obiektów budowlanych należy zaliczyć także tereny zielone oraz parkingi. Dołączone przez Spółdzielnię do skargi zdjęcie rzeczywiście przedstawia fragment parkingu, jednak sposób jego wykonania (bez pokazania szerszego otoczenia, w którym można by to miejsce zlokalizować) nie pozwala przyjąć bezspornie, że uwidocznione miejsce postojowe zostało urządzone na działce wnioskowanej do przekształcenia.Sąd nie może też zgodzić się też z twierdzeniem skarżącej, że za obiekt budowlany można uznać tereny zielone znajdujące się na nieruchomości wnioskowanej do przekształcenia. Skarżąca w żaden sposób nie udowodniła, że są to tereny zieleni urządzonej, z infrastrukturą w postaci ławek czy ścieżek, a więc że pełnią funkcję publiczną (rekreacyjną) w sposób zamierzony i zorganizowany. Parking natomiast istotnie mógłby zostać uznany za obiekt budowlany, jednak z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że na wnioskowanej do przekształcenia nieruchomości jest urządzony parking. Sąd rozumie, że na nieruchomości mógł powstać "dziki parking", jednak taki nie wypełnia definicji obiektu budowlanego.Należy podkreślić, że funkcjonalny związek, o którym mowa wyżej, między działką objętą wnioskiem o przekształcenie a działką, wobec której pełni ona rolę służebną, jako przesłanka wydania zaświadczenia o przekształceniu, powinien być związkiem nie przypadkowym, okazjonalnym, powstałym ad hoc, ale powinien mieć charakter w pewien sposób zorganizowany, wykazujący pewne elementy trwałości. Zdjęcie dołączone do skargi tego nie dowodzi, bowiem wskazuje na jakieś miejsce postojowe, ale nie wiadomo, gdzie ono dokładnie jest umiejscowione. Żadne zaś dokumenty nie wskazują na istnienie na wnioskowanej działce urządzonych terenów zielonych.Sąd dodatkowo zwraca uwagę, że gdyby podstawą odmowy wydania zaświadczenia były wyłącznie okoliczności wskazane powyżej, można by zastanawiać się co do dostatecznego wyjaśnienia podstaw odmowy. Jednak pozostałe okoliczności wskazane przez organy te wątpliwości rozwiewają i potwierdzają dotychczasowy tok rozumowania.Mianowicie z pism Spółdzielni z 13 stycznia 2020 r. (k. 38 akt administracyjnych), z 14 października 2022 r. (k. 40 akt administracyjnych) i z 7 października 2024 r. (k. 41 akt administracyjnych) wynika, że zwracała się ona z wnioskiem o wykup nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]o pow. 0,0879 ha oraz przedstawiała koncepcję zagospodarowania tego terenu, łącznie z działką objętą wnioskiem o przekształcenie, tj. nr [...]. Spółdzielnia wskazywała, że na działce nr [...]i na działce nr [...] planuje wybudować budynek wielolokalowy IV kondygnacyjnym z garażem podziemnym i towarzyszącą infrastrukturą. Teren objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.Przedstawione przez Spółdzielnię plany inwestycyjne dotyczące nieruchomości objętej wnioskiem o przekształcenie wskazują jednoznacznie, że teren ten nie pozostaje w funkcjonalnym powiązaniu z sąsiednimi działkami, na których wcześniej powstały budynki mieszkalne będące własnością Spółdzielni oraz osób fizycznych – a przynajmniej nie jest to związek, o którym mowa jest w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Działka nr [...] pełni rolę służebną, ale w kontekście inwestycyjnym (ekonomicznym), tj. jeśli zostałaby odsprzedana skarżącej przez Gminę, zostałaby zainwestowana zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Nie ze względu na takie przeznaczenie doszło jednak do wejścia w życie ustawy przekształceniowej. Przyjęcie w sprawie niniejszej, że mamy do czynienia z działką nr [...] jako działką służebną wobec sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, prowadziłoby do uregulowania stosunków własnościowych na tym obszarze będących przysporzeniem Spółdzielni ale nie ze względu na realizację celów ustawy przekształceniowej. Zresztą też w piśmie z 12 lutego 2021 r. znak WGN.6840.3.2.2021 Prezydent Miasta Łomża, w odpowiedzi na jeden z wniosków Spółdzielni o sprzedaż tej działki wskazał, że możliwe jest zagospodarowanie tej działki jako odrębnej nieruchomości, którą Miasto zamierza pozostawić jako ewentualną rezerwę do wykorzystania do celów własnych Miasta w przyszłości.Skoro zaś podstawowy warunek umożliwiający dokonanie przekształcenia nie został spełniony, należało wydać postanowienie odmowne. Tym bardziej, że – jak utrwalone zostało w orzecznictwie sądowym – zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu i nie ma charakter prawotwórczego. Zaświadczenie potwierdza istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia.Sąd za konieczne uznał także odniesienie się do powołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1125/21, z którego wynika, że ustawa przekształceniowa nie wprowadza żadnego warunku, który uzależniałby fakt przekształcenia praw od wielkości powierzchni gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. W wyroku tym NSA wskazał także, że nawet w sytuacji, kiedy nieruchomość składa się z kilku działek gruntu, wystarczy, aby jedna z nich spełniała wymagania, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, pozostałe zaś były niezabudowane, a użytkowanie wieczyste do całej nieruchomości będzie podlegało przekształceniu. Badanie czy na danym gruncie zaistniały - z mocy prawa - przesłanki przekształcenia omawianych praw powinno odnosić się do gruntu, który był objęty jedną księgą wieczystą.Skarżąca powołując powyższy wyrok przeczy sama sobie, bowiem działka zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i nieruchomość objęta wnioskiem nie są objęte jedną księgą wieczystą. W niniejszej sprawie księga wieczysta nr [...] obejmuje działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Tylko w stosunku do jednej z tych działek (nr [...]) Prezydent wydał zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zaświadczenie to jednak nie tworzy powagi rzeczy osądzonej ani dla sądu, ani dla organu. Ponadto powyżej opisane przekształcenie nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. W aktach administracyjnych (k. 36) znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w Łomży VI Wydziału Ksiąg Wieczystych z 9 sierpnia 2024 r. sygn. akt DzKw 9360/24, który umorzył postępowanie o wpis przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomość w księdze wieczystej nr [...]. Postępowanie zostało wszczęte na skutek wydanego przez Prezydenta Miasta Łomża zaświadczenia z 18 lipca 2024 r. WGN.6826.3.33.2024 potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej nr [...], której użytkownikiem wieczystym była Spółdzielnia. Sąd Rejonowy w Łomży w wydanym postanowieniu wskazał wprost, że właściciel lub współwłaściciel ujawniony w dziale II księgi wieczystej musi posiadać taki sam tytuł prawny (w całości lub w udziale) do wszystkich ujawnionych w księdze wieczystej działek. Odmienny stan rzeczy przeczy celowi prowadzenia ksiąg wieczystych, którym jest ustalenie prawdziwego stanu prawnego nieruchomości. Z powyższego wynika wyraźnie, że brak przekształceń właścicielskich uniemożliwia przyłączenie nieruchomości w jedną księgę wieczystą – z tym że stanowisko to dotyczy sytuacji rozpatrywanej wyłącznie na gruncie cywilnym.Z podanych względów organ słusznie odmówiły wydania wnioskowanego zaświadczenia. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 6, art. 7a, art. 7b i art. 8 k.p.a. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy podjęły w niej wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. O ile nie można mówić o wyłączeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia to należy je odczytywać przez pryzmat reguł postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń. W postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia organy nie powinny przeprowadzać dowodów wnioskowanych przez strony, a opierać się jedynie na danych i dokumentach będących w jego dyspozycji. Z pewnością zatem nie można stwierdzić, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Należy bowiem zaznaczyć, że wystarczające było oparcie rozstrzygnięcia jedynie na danych już posiadanych przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko nie narusza przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego rozstrzygnięcia.Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji.Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a..