Wyrok - III OSK 1832/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 30 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Żak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1158/21 w sprawie ze skargi M. L. i [...]Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Żak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1158/21 w sprawie ze skargi M. L. i [...]
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga Elektrowni na decyzję Ministra Ochrony Środowiska w przedmiocie opłaty za szczególne korzystanie z wód
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola decyzji administracyjnej
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
opłata za szczególne korzystanie z wód
kontrola decyzji administracyjnej
odprowadzanie ścieków
Role w sprawie
biegły
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
30 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Piotr Korzeniowski
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1158/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. L. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżący") na decyzję Ministra Infrastruktury (dalej "organ" lub "Minister") z dnia 31 marca 2021 r., znak GM-DOK-4.7709.1.2021, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – oddalił skargę.Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Starosta Elbląski, decyzją nr OŚROL.6341.2.52.2011.JB z dnia 4 stycznia 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku Żuławskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Elblągu z dnia 21 listopada 2011 r., udzielił Żuławskiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Elblągu pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód powierzchniowych pochodzących z terenów subpolderu W. w gminie G. ujętych za pomocą kanału "S" do kanału "S" w km 0+200, działka nr [...] obręb [...], gmina [...] za pomocą stacji pomp nr [...] "[...]" zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].W dniu 11 czerwca 2018 r. do organu został przekazany wniosek sporządzony przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. – z kolei w dniu 14 stycznia 2019 r. tożsamy przedmiotowo wniosek złożył M. L. – o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 4 stycznia 2012 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 i 109 k.p.a. w związku z art. 39 k.p.a. oraz art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.) oraz art. 128 ust. 1 pkt 1a Prawa wodnego w związku z art. 107 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że organ pozbawił skarżących możliwości brania udziału w postępowaniu. Ponadto, nie umieszczono w decyzji charakterystycznych rzędnych piętrzenia w postaci poziomów pompowania, zaniechano wskazania w operacie i w decyzji niezbędnych przedsięwzięć mających na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko, dokonano nieprawidłowych ustaleń faktycznych na podstawie błędnych danych w operacie wodnoprawnym dotyczących wskazań łaty wodowskazowej oraz dotychczasowych, istniejących poziomów pompowania.Minister – działając na podstawie 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 k.p.a. – decyzją z dnia 31 marca 2021 r., znak GM-DOK-4.7709.1.2021, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Elbląskiego z dnia 4 stycznia 2012 r., znak OŚROL.6341.2.52.2011.JB.W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister przytoczył stan faktyczny sprawy, wskazując, że skarżący – [...] Sp. z o.o. w W. – jest właścicielem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr ew. [...], obręb [...] (według starego oznaczenia działka nr ew. [...], obręb [...]) oraz [...] (według starego oznaczenia działka nr ew. [...], obręb [...]). Natomiast M. L. jest właścicielem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr ew. [...], obręb [...] (według starego oznaczenia działka nr ew. [...], obręb [...]) oraz [...] (według starego oznaczenia działka nr ew. [...], obręb [...]). Z uwagi na fakt, że decyzją Starosty Elbląskiego udzielono pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód powierzchniowych pochodzących z terenów subpolderu W. w gminie G. za pomocą stacji pomp nr [...], a nie na odwadnianie gruntów subpolderu, początkowo uznano, że wnioskodawcy, jako właściciele nieruchomości, które zgodnie z operatem wodnoprawnym nie znajdowały się w zasięgu oddziaływania korzystania z wód, nie posiadają również przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym. W związku z powyższym, Minister decyzją z dnia 17 stycznia 2019 r., umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 11 czerwca 2018 r. złożonym przez [...] Sp. z o.o. w W. Organ umorzył również decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r. postępowanie zainicjowane wnioskiem M. L. z dnia 14 stycznia 2019 r. Obydwa rozstrzygnięcia zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 626/19, i wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2096/19, uchylił obie decyzje.Na skutek powyższych wyroków – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – organ uznał skarżących za strony postępowania nadzwyczajnego; rozszerzono też krąg stron tego postępowania o kolejne osoby będące właścicielami nieruchomości zlokalizowanych na terenie subpolderu W., znajdujących się w zlewni odwadnianej przez stację pomp nr [...] "[...]", przez które przebiegają urządzenia melioracji wodnych.Wyjaśniając powody odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Elbląskiego z dnia 4 stycznia 2012 r., Minister wskazał, że badano wyłącznie zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W postępowaniu nieważnościowym zgodność z prawem decyzji oceniana jest na dzień jej wydania; co do zasady nie mają znaczenia wydarzenia późniejsze.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 128 ust. 1 pkt 1a Prawa wodnego z 2001 r. poprzez nieumieszczenie w decyzji charakterystycznych rzędnych piętrzenia, organ stwierdził, że przywołany wymóg dotyczy odrębnego pozwolenia wodnoprawnego, wydawanego na inny rodzaj szczególnego korzystania z wód, wymieniony w art. 37 pkt 4 Prawa wodnego z 2001 r., tj. – piętrzenie śródlądowych wód powierzchniowych. Przedmiotowe odprowadzanie wody nie wiąże się z piętrzeniem wód. W kwestii zaniechania wskazania w operacie i w decyzji niezbędnych przedsięwzięć mających na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko, minister wskazał, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z działalnością co do zasady powodującą negatywne oddziaływanie na środowisko, jak na przykład odprowadzanie ścieków, która wymagała by wprowadzenia do decyzji dodatkowych obostrzeń bądź obowiązków, mających na celu ograniczenie czy też kompensację tych negatywnych oddziaływań. Jest to bowiem pozwolenie na odprowadzanie nadmiaru wód w celu odwadniania gruntów rolnych. Celem wydania tego rodzaju pozwolenia wodnoprawnego jest umożliwienie właściwej regulacji stosunków wodno-gruntowych na danym terenie (m.in. dla poprawienia zdolności produkcyjnych gleb uprawnych) oraz ochrony i kształtowania zasobów wodnych i glebowych. Ponadto, w decyzji został zawarty obowiązek: regulowania takiej częstości i ilości odprowadzanej wody powierzchniowej, która nie naruszy bilansu wodnego, a w konsekwencji nie stworzy zagrożenia dla fauny i flory na tym terenie. Z uwagi na powyższe zarzut niewskazania w operacie i treści pozwolenia wodnoprawnego przedsięwzięć mających na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko, również uznać należy za bezpodstawny.W kwestii zarzucanego Staroście Elbląskiemu oparcia rozstrzygnięcia z dnia 4 stycznia 2012 r. na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych dotyczących wskazań łaty wodowskazowej oraz dotychczasowych, istniejących poziomów pompowania, na podstawie błędnych danych w operacie wodnoprawnym z listopada 2011 r., organ wskazał, że operat wodnoprawny stanowi materiał, będący podstawą do określenia treści pozwolenia wodnoprawnego. Treść kwestionowanej decyzji odpowiada treści operatu wodnoprawnego z listopada 2011 r. Tym samym brak jest podstaw do ustalenia, że Starosta Elbląski naruszył art. 7 oraz art. 77 k.p.a., a tym bardziej do ustalenia, że kwestionowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, czyli rażącym naruszeniem prawa. Błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy to tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszeniem, ale tylko w trybie zwykłym.Minister wyjaśnił, że zbadał również spełnienie pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych wart. 156 k.p.a., w tym przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ stwierdził, że co prawda w dniu wydania przedmiotowej decyzji obowiązywało pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Elblągu, będącego poprzednikiem prawnym Żuławskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Elblągu, na odprowadzanie wody z pompowni [...] do kanału [...], udzielone decyzją Wojewody Elbląskiego z dnia 28 czerwca 1994 r., znak OŚiGP-VI-6210/40/94, ale nie zachodzi tu tożsamość przedmiotowa obu spraw. Starosta Elbląski decyzją z dnia 4 stycznia 2012 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego szczególnego korzystania z wód za pomocą urządzenia wodnego o parametrach odmiennych od dotychczasowych. Zatem stan faktyczny istniejący w dniu wydania kwestionowanej decyzji nie był tożsamy ze stanem faktycznym istniejącym w dniu wydania decyzji Wojewody Elbląskiego z dnia 28 czerwca 1994 r. Wszystkie te okoliczności mają znaczenie dla ustalenia spełnienia przesłanek określonych w art. 126 w zw. z art. 125 Prawa wodnego z 2001 r., w szczególności w zakresie spełnienia wymagań ochrony zdrowia ludzi i środowiska, czyli stanowią podstawę do udzielenia bądź odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.Pismem z dnia 8 maja 2021 r. skarżący wnieśli skargę do WSA w Warszawie na decyzję Ministra z dnia 31 marca 2021 r. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 78 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności dotyczących zweryfikowania zarzutów zgłoszonych przez skarżących; 2) 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez nieoparte na dowodach i analizie uznanie, że decyzja nie spowoduje negatywnego oddziaływania na grunty rolne uprawniane na subpolderze 47; 3) art. 80 k.p.a. przez brak analizy jakie są lub mogą być następstwa wydania decyzji w postaci skutków zmian poziomów pompowania w stosunku do dotychczasowych stanowiących element systemu melioracyjnego polderu nr [...] oraz polderów sąsiednich; 4) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niezwrócenie się do biegłego z zakresu melioracji; 5) art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 Prawa wodnego przez pominięcie w decyzji koniecznych jej elementów w postaci parametrów pompowania; 6) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. § 2 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 k.p.a. przez ogólnikowe uzasadnienie części decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ wniósł o oddalenie skargi.W dniu 14 stycznia 2022 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przedstawił uwarunkowania orzekania w postępowaniu nieważnościowym i wskazał w szczególności, że zarzuty dotyczące operatu wodnoprawnego mogłyby być podnoszone jedynie w postępowaniu zwykłym i wykraczają poza zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie jest dopuszczalne, by organ w postępowaniu nieważnościowym dokonywał nowych bądź dodatkowych ustaleń faktycznych, jak również nie jest uprawniony do kwestionowania stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Istotą tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność; nie przeprowadza się w nim nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną.W ocenie Sądu, kwestionowana decyzja Starosty nie naruszała art. 128 ust. 1 Prawa wodnego, a zwłaszcza nie naruszała go w sposób rażący. Odnośnie do nieumieszczenia w decyzji charakterystycznych rzędnych piętrzenia, Sąd I instancji zgodził się z organem, że przywołany wymóg, dotyczy odrębnego pozwolenia wodnoprawnego, wydawanego na inny rodzaj szczególnego korzystania z wód, wymieniony w art. 37 pkt 4 Prawa wodnego z 2001 r., tj. – piętrzenie śródlądowych wód powierzchniowych. Przedmiotowe odprowadzanie wody nie wiąże się z piętrzeniem wód, dlatego bezcelowym było określanie w treści pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód charakterystycznych rzędnych piętrzenia. Zdaniem Sądu I instancji, organ słusznie również stwierdził, że nie występowały co do zasady zjawiska powodujące negatywne oddziaływanie na środowisko, jak na przykład odprowadzanie ścieków, które wymagałyby wprowadzenia do decyzji dodatkowych obostrzeń bądź obowiązków, mających na celu ograniczenie czy też kompensację tych negatywnych oddziaływań.Sąd I instancji wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa i wskazał, że ani we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ani w skardze nie wykazano oczywistości naruszenia przepisów. Nie wykazano też dlaczego w ocenie skarżących, kwestionowana decyzja jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie można w kategorii rażącego naruszenia prawa oceniać naruszenia w toku postępowania przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a.W ocenie Sądu I instancji, Minister słusznie nie stwierdził tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją Starosty Elbląskiego z dnia 4 stycznia 2012 r., znak OŚROL.6341.2.52.2011.JB, i sprawy zakończonej decyzją Wojewody Elbląskiego z dnia 28 czerwca 1994 r., znak OŚiGP-VI-6210/40/94 – ze względu na brak tożsamości przedmiotowej, tj. stanu faktycznego oraz praw i obowiązków, które z tych decyzji wynikają.Pismem z dnia 18 maja 2022 r. skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie") wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1158/21, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 Prawa wodnego – ze zmianami przeprowadzonymi do dnia 18 grudnia 2011 r. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145) – w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że decyzja Ministra z dnia 31 marca 2021 r., nie narusza prawa, podczas gdy ze względu na brak w decyzji Starosty Elbląskiego koniecznych elementów – pozwolenia wodnoprawnego w postaci sposobu gospodarowania wodą, w tym charakterystycznych rzędnych piętrzenia – decyzja ta jest wadliwa i podlega stwierdzeniu jej nieważności jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powinno doprowadzić do uchylenia decyzji Ministra w całości;2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie i w konsekwencji błędne uznanie, że kwestie dotyczące nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w operacie wodnoprawnym sporządzonym na potrzeby postępowania zakończonego decyzją Starosty Elbląskiego z dnia 4 stycznia 2012 r. w zakresie dotyczącym wskazań łaty wodowskazowej, najniższych poziomów pompowania oraz wartości (ilości) przepływu, a także wyprowadzenie z tego wadliwego pod względem merytorycznym operatu wadliwych wniosków i wadliwego określenia skutków decyzji dla terenów rolnych subpolderu nr [...] nie może być podnoszone w przedmiotowym postępowaniu, lecz tylko w postępowaniu zwykłym, podczas gdy wskutek niepoinformowania skarżących o toczącym się postępowaniu (choć było obligatoryjne) nie brali w nim udziału, a więc nie mogli oni podnosić tych kwestii we wcześniejszych etapach postępowania, a powołanie tych argumentów (zarzutu wadliwego ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania kwestionowanych decyzji) w tym postępowaniu nie ma na celu żądania przeprowadzenia postępowania przed NSA ustaleń w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a więc ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz wyłącznie wskazanie kwalifikowanych wad decyzji Starosty Elbląskiego, które skutkować winny stwierdzeniem jej nieważności przez organ odwoławczy;3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez błędne stwierdzenie, że kwestionowana decyzja Starosty Elbląskiego nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Wojewody Elbląskiego z dnia 28 czerwca 1994 r., podczas gdy zakresy obu decyzji pokrywają się.Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.Przed odniesieniem się wprost do zarzutów skargi kasacyjnej, warto zaznaczyć, że przedmiotem postępowania nieważnościowego, uregulowanego w art. 156 – 159 k.p.a., jest kwestia, czy odnośna decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć zostanie ona rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji są zatem jej wady o charakterze materialnoprawnym – wady, które tkwią w niej samej, a nie w postępowaniu ją poprzedzającym (por. J. Borkowski, w: J. Borkowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 235). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Gdy zaś idzie o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190). Natomiast brak podstawy prawnej oznacza brak zaktualizowanej normy uprawniającej do decyzyjnej konkretyzacji prawa (normy kompetencyjnej), stanowiącej element konstytutywny stosunku administracyjnoprawnego i zarazem sprawy administracyjnej. Nie idzie tu zatem o to, że sprawa administracyjna została wadliwie rozstrzygnięta, lecz o to, że sprawy tej w ogóle nie było. Innymi słowy, organ wydał decyzję merytoryczną, mimo że nie powinien był wszczynać postępowania jurysdykcyjnego, względnie, gdy ono jednak zostało wszczęte, powinien był je umorzyć (zob. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1058–1061; A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, t. 2, s. 346–348; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 176–189 oraz powołane tam literatura i orzecznictwo).Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są do końca prawidłowo skonstruowane, ponieważ jedynymi przepisami postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są tu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – przepisy o charakterze wynikowym, których Sąd I instancji nie stosował i których w założeniu nie mógł naruszyć. Wszak Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a." (wyrok NSA z 8 listopada 2024 r., III OSK 1804/24).Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej zamierza do zakwestionowania sformułowanego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska, że element opisany art. 128 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. ("sposób gospodarowania wodą, w tym charakterystyczne rzędne piętrzenia oraz przepływy") był skorelowany i dotyczył pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, o którym mowa w art. 37 pkt 4 Prawa wodnego z 2001 r. (piętrzenie śródlądowych wód powierzchniowych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniane stanowisko jest prawidłowe. Nie sposób przyjąć, że wszystkie elementy wymienione w art. 128 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. musiały być obligatoryjnie zamieszczone w każdym pozwoleniu wodnoprawnym, niezależenie od jego przedmiotu. Jak wskazywano w doktrynie: "Przepis art. 128 ust. 1 określa w pkt 1-12 szczegółowe elementy pozwolenia wodnoprawnego dla poszczególnych przypadków korzystania z wód (...). Przykładowo w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym korzystania z wód do celów energetycznych na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 5 decyzja powinna określać tryb pracy elektrowni wodnej" (M. Kałużny, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2016, s. 621). Na marginesie warto zauważyć, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne już wyraźnie zastrzega, iż poszczególne elementy (w tym charakterystyczne rzędne piętrzenia) ustala się "w dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne" (art. 403 ust. 2 pkt 10). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja Starosty Elbląskiego z dnia 4 stycznia 2012 r., która dotyczyła pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód powierzchniowych, nie naruszała w stopniu rażącym art. 128 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Z tego względu pierwszy zarzut skargi kasacyjnej okazał się niezasadny.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał za prawidłowe stanowisko organu, wedle którego na przesłankę nieważności decyzji nie naprowadzały twierdzenia skarżących co do błędnych danych w operacie wodnoprawnym z listopada 2011 r. dotyczącym wskazań łaty wodowskazowej, najniższych poziomów pompowania oraz wartości (ilości) przepływu i w konsekwencji wadliwego ukształtowania treści decyzji Starosty Elbląskiego z dnia 4 stycznia 2012 r. Przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym jest decyzja, a nie sam operat, który ma charakter dokumentu prywatnego – środka dowodowego, podlegającego ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2018 r., II OSK 2201/16). Potencjalne uchybienia organu w zakresie tej oceny mogą stanowić przypadek naruszenia prawa procesowego tudzież implikować przyjęcie błędnej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia – ale uchybienia tego rodzaju podlegają weryfikacji tylko w zwyczajnym toku instancji (względnie w ramach instytucji wznowienia postępowania), a nie w postępowaniu nieważnościowym, zorientowanym na wady materialnoprawne decyzji. O ile zatem w postępowaniu zwyczajnym jest miejsce na ewentualne kwestionowanie merytorycznej treści operatu, o tyle co do zasady nie ma na nie miejsca w postępowaniu nieważnościowym. Poza tym, skoro operat jest dokumentem sformalizowanym i bazującym na wiedzy fachowej – to zidentyfikowanie jego potencjalnej wadliwości jest procesem złożonym i w założeniu trudno tę wadliwość postrzegać w kategoriach oczywistości.Drugi zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zatem, z powodów wyżej wskazanych, odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ w zarzucie tym akcentowana jest okoliczność, że "wskutek niepoinformowania skarżących o toczącym się postępowaniu (choć było obligatoryjne) nie brali w nim udziału, a więc nie mogli oni podnosić tych kwestii we wcześniejszych etapach postępowania" – warto dodać, iż przedmiot postępowania nieważnościowego tudzież możliwość zidentyfikowania wady nieważnościowej nie zależą od tego, z czyjej inicjatywy postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte, w szczególności nie zależą od tego, czy wniosek pochodzi od strony, która brała udział w postępowaniu zwyczajnym, czy też od strony, która została w postępowaniu zwyczajnym pominięta. Strona, która została w postępowaniu zwyczajnym pominięta, może – przy spełnieniu przewidzianych prawem warunków – domagać się wznowienia postępowania i powtórzenia czynności jurysdykcyjnych z jej udziałem. W postępowaniu wznowionym, o ile zachodzą ku temu określone przesłanki, dopuszczalne jest ponowne rozpatrywanie sprawy administracyjnej, w tym także weryfikacja stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.Niezasadny jest także ostatni zarzut skargi kasacyjnej – zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – bowiem, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, nie zachodzi tożsamość spraw rozstrzygniętych decyzją Wojewody Elbląskiego z dnia 28 czerwca 1994 r. i decyzją Starosty Elbląskiego z dnia 4 stycznia 2012 r. Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu w tej mierze, poparte przekonującą argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wykazał, że wchodzące w rachubę pozwolenia wodnoprawne zostały podjęte w innym stanie faktycznym, dotyczą innego urządzenia (odmienność dotyczy kluczowej części urządzenia w postaci pompy) oraz tworzą różne uprawnienia (stanowią o różnych ilościach dopuszczonych do odprowadzania wód). Decyzja Starosty Elbląskiego z dnia 4 stycznia 2012 r. nie została zatem wydana w warunkach opisanych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.