sygn. I SA/Op 516/25 30 września 2025 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu

Wyrok - I SA/Op 516/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - z dnia 30 września 2025

Teza
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Zabytki, Rejestr zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant St. specjalista Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi B. N. i A. N. na czynność Burmistrza Głogówka z dnia 8 kwietnia 2015 r., nr 45/2015 w przedmiocie założenia ewidencji zabytków 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności włączenia karty adresowej budynku do gminnStwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Zabytki, Rejestr zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant St. specjalista Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi B. N. i A. N. na czynność Burmistrza Głogówka z dnia 8 kwietnia 2015 r., nr 45/2015 w przedmiocie założenia ewidencji zabytków 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności włączenia karty adresowej budynku do gminn
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik zasądzono świadczenie
Typ sprawy sprawa cywilna
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 30 września 2025
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Przewodniczący Aleksandra Sędkowska
Rozstrzygnięcie

Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności; Zasądzono zwrot kosztów postępowania

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant St. specjalista Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi B. N. i A. N. na czynność Burmistrza Głogówka z dnia 8 kwietnia 2015 r., nr 45/2015 w przedmiocie założenia ewidencji zabytków 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności włączenia karty adresowej budynku do gminnej ewidencji zabytków pod poz. [...] i poz. [...], 2) zasądza od Burmistrza Głogówka na rzecz skarżących B. N i A. N. solidarnie kwotę 1154 (tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,

UZASADNIENIE
Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga B. N. i A. N. (zwanych dalej skarżącymi lub stroną skarżącą) na czynność Burmistrza Głogówka (dalej zwany Burmistrzem lub organem) z dnia 8 kwietnia 2015 r., nr 45/2015, w przedmiocie założenia ewidencji zabytków.Zaskarżona czynność została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:W dniu 8 kwietnia 2015 r., Burmistrz wydał, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), dalej zwanej u.s.g. w związku z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (na dzień wydania zarządzenia - Dz. U. z 2014 r. poz. 1446), dalej w skrócie u.o.z., zarządzenie w sprawie założenia ewidencji zabytków Gminy Głogówek. W § 1 postanowiono, że przyjmuje się gminną ewidencję zabytków Gminy Głogówek. W § 2 określono, że do gminnej ewidencji zabytków Gminy Głogówek włącza się karty adresowe, wymienione w załączniku nr 1. Z kolei w § 3 ust. 1 i ust. 2 stwierdzono, że zarządzenie podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Głogówek i wchodzi w życie z datą podpisania. W Załączniku nr 1 do zarządzenia stanowiącym "Wykaz zabytków nieruchomych ujętych w gminnej ewidencji zabytków zlokalizowanych na terenie Gminy Głogówek", pod poz. nr [...] i nr [...] wymieniono karty adresowe dotyczące domów mieszkalnych położonych w G. odpowiednio przy ul. [...] nr [...] i nr [...].W dniu [...] 2001 r. skarżący zakupili od Gminy Głogówek nieruchomości zlokalizowane w G. przy ul. [...] nr [...] i nr [...] (por. akt notarialny sporządzony przez notariusza S. L. w Kancelarii Notarialnej w P.). Zgodnie z operatami szacunkowymi, sporządzonymi w roku 2000, wymienione nieruchomości były zabudowane budynkami mieszkalnymi wzniesionymi około roku 1890. Obiekty te nie były jednak wpisane do rejestru zabytków i - zdaniem autora opracowania - nie stanowiły obiektów zabytkowych. Budynki znajdowały się w złym stanie technicznym.Pismem z dnia 5 listopada 2021 r. skarżący zwrócili się do Urzędu Miejskiego w Głogówku o wykreślenie z gminnej ewidencji zabytków Gminy Głogówek (dalej w skrócie: GEZ) m.in. budynków zlokalizowanych w G. przy ul. [...] nr [...] i nr [...].W piśmie z dnia 1 marca 2022 r. Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej w skróci: OWKZ), stwierdził, że przedmiotowe budynki nie utraciły cech zabytkowych, ze względu na które zostały ujęte w GEZ, spełniając definicję zabytku zawartą w art. 3 pkt 1 u.o.z.Pismem z dnia 22 kwietnia 2022 r. Burmistrz zawiadomił właścicieli, że jest związany opinią OWKZ, zatem nie może - wbrew negatywnej opinii organu ochrony zabytków - wykreślić budynków z GEZ.Pismem z dnia 20 maja 2024 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Głogówku 5 czerwca 2024 r. (data prezentaty), skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zarządzeniem nr 42/2015 poprzez stwierdzenie jego nieważności w części i wykreślenie nieruchomości wpisanych pod poz. [...] i poz. [...] z GEZ.W piśmie z dnia 12 września 2024 r. Burmistrz odpowiedział na sformułowane przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, uznając je za bezzasadne. Odpowiedź organu doręczono właścicielom 13 września 2024 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji.Pismem z dnia 1 sierpnia 2024 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 2 sierpnia 2024 r. (data wpływu do organu 6 sierpnia 2024 r.) skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli, na podstawie art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na ww. zarządzenie w części, w jakiej włącza do GEZ, stanowiące ich własność, domy mieszkalne wskazane w poz. [...] (położony przy ul. [...] [...] w G.) i poz. [...] (położony przy ul. [...] [...] w G.) załącznika Nr 1 do Zarządzenia.Skarżący zarzucili organowi naruszenie:- art. 3 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 22 ust. 4 u.o.z., poprzez ujęcie nieruchomości, znajdujących się w G. przy ul. [...] nr [...], nr [...] w GEZ, pomimo że przedmiotowe nieruchomości nie stanowią świadectwa minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym, a z pewnością nie poczyniono w tym kierunku żadnych ustaleń,- § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. Nr 113 poz. 661), dalej zwanego rozporządzeniem, w brzmieniu obowiązującym od 2 czerwca 2011 r. do 18 października 2019 r., poprzez włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ, pomimo braku sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym;- naruszenie art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-4 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego skarżących, jako właścicieli obiektów, z interesem publicznym, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, podczas gdy sama procedura włączenia budynków do ewidencji nie zapewnia właścicielowi żadnej ochrony procesowej jego praw, a ujęcie obiektów w ewidencji pociąga za sobą liczne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności.Na podstawie tych zarzutów wnieśli o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia w zaskarżonej części oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie znajduje ona uzasadnienia. W uzasadnieniu podniósł, że istotne w sprawie zabytki zostały ujęte - jako obiekty chronione - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miasta Głogówek (przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...].), którego projekt był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 21 sierpnia 2023 r. do 19 września 2023 r. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (dalej: PINB) od 2007 r. prowadzi postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego tych budynków. W ocenie organu co najmniej od tego czasu właściciele mają wiedzę o tym, że ich obiekty stanowią zasób chroniony prawnie.Z pisma PINB z dnia 8 maja 2024 r. wynika, że zwrócił się on do Burmistrza o udzielenie informacji, czy budynki zlokalizowane w G., przy ul. [...] nr [...] i nr [...] podlegają ochronie jako zabytki. Burmistrz w piśmie z 14 maja 2024 r. potwierdził wpisanie budynków do GEZ oraz ujęcie ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 739/24, Sąd odrzucił wyżej opisaną skargę A. N. i B. N. na czynność Burmistrza Głogówka z dnia 8 kwietnia 2015 r. w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków. Sąd wskazał, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest (jak to określili skarżący w skardze) aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest rozstrzygnięciem o podporządkowaniu konkretnej nieruchomości pod obowiązki, których treść została określona w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ze względu na to, w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie przepis art. 52 § 3 P.p.s.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.), który zakreśla 14-dniowy termin do wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten jest liczony od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu danej czynności. Zdaniem Sądu skarżący dowiedzieli się o podjęciu przez organ kwestionowanej czynności najpóźniej w dniu 5 listopada 2021 r., w którym sporządzili wniosek o wykreślenie budynków z gminnej ewidencji zabytków. Zatem wezwanie złożone w 2024 r., należy uznać za spóźnione. Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uznania, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżących.Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżących od powyższego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 904/25, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd drugiej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy skarżących w uchybieniu 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.). NSA argumentował, że skarżący nie otrzymali żadnego pouczenia o możliwości i warunkach formalnych zaskarżenia do sądu administracyjnego działań organu w zakresie włączenia danej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Natomiast uznali działania organu w tym zakresie za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., i złożyli skargę na zarządzenie, dochowując wymogów formalnych. NSA zwrócił też uwagę na rozbieżności, jakie jeszcze do niedawna zachodziły w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z. Wskazał, że zgodnie z pierwszym poglądem, przeważającym w najnowszym orzecznictwie, działania takie należy uznać za czynności organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie zaś z drugim, działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z. należy uznać za akty jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W ocenie Sądu drugiej instancji efekt tych rozbieżności widać w rozpoznawanej sprawie, w której organ i skarżący posługują się terminem zarządzenie, a Sąd pierwszej instancji uznaje, że skarga dotyczy w istocie czynności. Powyższe okoliczności - zdaniem NSA - mogły wprowadzić skarżących w błąd i wywołać u nich uzasadnione wątpliwości co do charakteru działań organu, a w konsekwencji też sposobu i terminu złożenia skargi do sądu administracyjnego. Końcowo Sąd drugiej instancji przypomniał, że do skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., a za który skarżący uznali działania organu, nie miał zastosowania 14-dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.W wykonaniu wezwania Sądu pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2025 r., uzasadniając brak winy skarżących w uchybieniu 14-dniowego terminu na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w całości odwołał się do uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 17 czerwca 2025 r.Na rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte, wnosząc o merytoryczne rozpoznanie skargi. Jednoznacznie wskazał, że przedmiot zaskarżenia stanowi czynność Burmistrza Głogówka włączająca do gminnej ewidencji zabytków pod poz. [...] i poz. [...] obiekty, których właścicielami są skarżący. Końcowo wniósł o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności oraz o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.Na zasadzie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że eliminacja z obrotu prawnego następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Wskazać również należy, że w niniejszej sprawie, z uwagi na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wydanego poprzednio postanowienia tut. Sądu o odrzuceniu skargi, ponowna kontrola zaskarżonej czynności przeprowadzona została z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 190 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w zacytowanym przepisie pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia prawa. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek podporządkowania się przez sąd pierwszej instancji ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie w wyjątkowych sytuacjach - które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca – a mianowicie tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Z tych też względów w ramach ponownego rozpoznania sprawy wojewódzki sąd administracyjny, będąc związany wykładnią przepisów przedstawioną w wyroku NSA, nie może dokonywać własnej ich interpretacji, a podjęte rozstrzygnięcie uwzględnić musi zaprezentowaną przez NSA ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1244/11, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Oceniając w pierwszym rzędzie dopuszczalność skargi wskazać przyjdzie, że Sąd - stosownie do art. 190 P.p.s.a. - uwzględnił zawarte w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2025 r. stanowisko NSA, który przesądził, że zaskarżone działanie Burmistrza Głogówka polegające na założeniu ewidencji zabytków Gminy Głogówek i włączeniu pod poz. [...] i poz. [...] kart adresowych nieruchomości stanowiących własność skarżących stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. NSA stwierdził również, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy skarżących w uchybieniu 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.). Należy bowiem wziąć pod uwagę rozbieżności, jakie jeszcze do niedawna zachodziły w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków. Zdaniem NSA te okoliczności mogły wprowadzić skarżących w błąd i wywołać u nich uzasadnione wątpliwości co do charakteru działań organu, a w konsekwencji też sposobu i terminu złożenia skargi do sądu administracyjnego. Przy czym NSA zwrócił uwagę, że do skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., za który skarżący uznali działania organu, nie miał zastosowania 14-dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto Sąd drugiej instancji podkreślił, że skarżący nie otrzymali żadnego pouczenia o możliwości i warunkach formalnych zaskarżenia do sądu administracyjnego działań organu w zakresie włączenia danej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Uznali działania organu w tym zakresie za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. , i złożyli skargę na zarządzenie, dochowując wymogów formalnych.Uwzględniając powyższe stanowisko NSA, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z., jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ujęcie nieruchomości w ewidencji rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości obowiązkom określonym w ustawie. Sama treść tego obowiązku wynika natomiast z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Czynność ta ma charakter publicznoprawny i, jako skierowana do indywidualnego podmiotu, dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2421/24 i powołane tam orzecznictwo).Wyjaśnić również trzeba, że z uwagi na datę czynności (tj. 8 kwietnia 2015 r.) zastosowanie w sprawie mają przepisy obowiązujące w dacie jej podjęcia. Dotyczy to w szczególności art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej w dniu 1 czerwca 2017 r., ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). W myśl art. 52 § 3 P.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że skarżący byli zobowiązani do złożenia do organu, przed wniesieniem skargi do sądu, wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie czternastu dni od dnia, w którym dowiedzieli się lub mogli się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Natomiast skargę powinni złożyć w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.Jak wynika z akt sprawy skarżący pismem z dnia 20 maja 2024 r. wezwali Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa polegającego na włączeniu karty adresowych budynków mieszkalnych położonych w G. przy ul. [...] nr [...] i nr [...], poz. [...] i poz. [...]. Wezwanie zostało złożone bezpośrednio w Urzędzie Gminy Głogówek w dniu 5 czerwca 2024 r. (por. pismo organu z dnia 30 września 2024 r. - k. 67 akt sąd. i pismo skarżących dnia 25 października 2024 r. - k 85 akt sąd.). Organ do dnia złożenia skargi nie odpowiedział na wezwanie skarżących, informując jedynie pismem z dnia 4 lipca 2024 r., że sprawę załatwi w terminie do dnia 30 sierpnia 2024 r. Zatem termin 60 dni do złożenia skargi upływał w dniu 4 sierpnia 2024 r (niedziela). Za ostatni dzień terminu należało zatem uznać 5 sierpnia 2024 r. (poniedziałek), ponieważ stosownie do art. 83 § 2 P.p.s.a., jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Pismem z dnia 2 sierpnia 2024 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej - k. 86 akt sąd.) skarżący wnieśli skargę do Sądu, a zatem zachowali sześćdziesięciodniowy termin od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.Skarżący nie dochowali natomiast czternastodniowego terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa liczonego od dnia, w którym dowiedzieli się lub mogli dowiedzieć się o podjęciu czynności. Analiza akt przedłożonych Sądowi prowadzi do wniosku, że skarżący najpóźniej w dniu sporządzenia pisma datowanego na 5 listopada 2021 r., zawierającego żądanie wykreślenia budynków z GEZ, wiedzieli o tym, że przedmiotowe budynki mieszkalne zostały uznane za zabytki i wpisane do tej ewidencji. Niewątpliwie zatem skarżący, wnosząc w dniu 5 czerwca 2024 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, uchybili ustawowemu terminowi czternastodniowemu z art. 52 § 3 P.p.s.a.Sąd skorzystał jednak z uprawnienia, o którym mowa w art. 52 § 3 zdanie drugie P.p.s.a., i uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności wskazujące na brak winy stron w uchybieniu terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Za wiążącym Sąd w niniejszej sprawie poglądem NSA, wyrażonym w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2025 r., powtórzyć przyjdzie, że prezentowana w orzecznictwie rozbieżność co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z. oraz brak pouczeń co do możliwości zaskarżenia przedmiotowych działań organu wywołała u skarżących uzasadnione wątpliwości zarówno co od samego przedmiotu, jaki i trybu zaskarżenia włączenia spornych budynków do GEZ. Owa rozbieżność stanowisk co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z.o.z. mogła wywołać u skarżących przekonanie, że przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego mogą uczynić zarządzenie (tj. akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), a nie czynność tego organu. Do skargi na ten akt, zgodnie z art. 52 § 4 P.p.s.a. w jego brzmieniu sprzed nowelizacji, nie miał natomiast zastosowania 14-dniowy termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Z tych przyczyn Sąd uznał, że skarżącym nie sposób przypisać zawinionego działania w złożeniu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa z przekroczeniem ustawowego terminu, a tym samym skarga mogła zostać merytorycznie rozpoznana przy zastosowaniu art. 52 § 3 zdanie drugie P.p.s.a.Natomiast dokonana przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej czynności wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej bezskuteczności w zaskarżonej części.Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że materialnoprawną podstawę działania organu w zakresie włączenia karty adresowej budynku do gminnej ewidencji zabytków pod poz. [...] i poz. [...] stanowiły przepisy cyt. już wyżej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zwanej nadal ustawą. Zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Stosownie natomiast do art. 22 ust. 5 ustawy w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.Z powyższych regulacji wynikają trzy różne podstawy włączenia danej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Wybór jednej z nich determinuje zaś dalsze działania organu gminy. W przypadku zabytków już znajdujących się w rejestrze zabytków lub w wojewódzkiej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z.) działania te mają charakter związany i opierają się na zasadzie automatyzmu (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1166/21). Jeśli chodzi natomiast o art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. sprawa przedstawia się inaczej. Przepis ten dotyczy bowiem włączenia do gminnej ewidencji zabytków innych zabytków nieruchomych, które nie zostały dotychczas ujęte w żadnej ewidencji. W tym przypadku to gminny organ ustala, czy dana nieruchomość ma cechy zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z. Włączenia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków dokonuje wówczas w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Tak też się stało w rozpoznawanej sprawie, ponieważ - jak wyjaśnił organ - sporne budynki mieszkalne zostały wpisane do gminnej ewidencji zabytków po akceptacji i w porozumieniu z Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Podstawę ujęcia przedmiotowych budynków w gminnej ewidencji zabytków stanowił zatem art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wskazana wyżej regulacja prawna była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności, poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nie jest niezbędne do ochrony interesu publicznego. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury, nie upoważniają ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Efekty wprowadzonego w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy ograniczenia nie pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości. Zdaniem Trybunału nie jest dopuszczalna sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że ma ona zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ. Podkreślono, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i precyzyjnych kryteriach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa.Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Na tle cytowanej regulacji w orzecznictwie NSA jest wyrażany pogląd prawny, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że w odniesieniu czynności włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, wywołuje skutki wstecz (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2430/23).Podzielić również należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 3843/19, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. usunął z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ten wyrok jako formę stosowania Konstytucji RP. Konsekwencją zaś tego jest odmowa zastosowania art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w związku z § 18 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. jako pozostających w sprzeczności z powołanymi przepisami Konstytucji RP.Sąd dostrzegł również, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. ma charakter zakresowy. W konsekwencji uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym, w tym orzeczeniu zakresie, nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego. Nie zmienia to jednak oceny, że po jego wydaniu nastąpiła zmiana stanu prawnego tego rodzaju, że Sąd musi interpretować normy prawne zgodnie z tym wyrokiem tak, aby były one zgodne z Konstytucją. W przeważającym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3567/21). Przyjmuje się również, że wyrok zakresowy powoduje, iż usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie, zatem sąd w trakcie rekonstrukcji normy prawnej obowiązany jest tę okoliczność wziąć pod uwagę z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19 i sygn. akt II OSK 166/18).Stosownie do powyższego Sąd uznał, że organ dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, poprzedzającą ujęcie przedmiotowych budynków w GEZ, a która uniemożliwiała udział strony skarżącej. Wskazane zaniechanie prawodawcze spowodowało - w realiach rozpoznawanej sprawy - naruszenie prawa, w tym wskazanych wyżej przepisów Konstytucji, poprzez zastosowanie uproszczonej procedury poprzedzającej dokonanie czynności przez Burmistrza w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zastosowana w sprawie procedura nie tylko uniemożliwiła udział w niej właścicielom nieruchomości, ale też miała miejsce bez postępowania o charakterze dowodowym dotyczącym ustalenia czy zabytek nieruchomy włączony do GEZ jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu u.o.z. Nie było miejsca na zapoznanie z wynikiem postępowania wyjaśniającego (ustalającego wartości ocenianej nieruchomości jako zabytku) podmiotu, którego prawo w ten sposób (tj. przez ujęcie w GEZ) zostało znacząco osłabione (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 112/21). Niewątpliwie w wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP skarżący jako właściciele nieruchomości nie mogli kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych czy zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ ich prawa własności. Jak trafnie stwierdził NSA omawiane postępowanie ma wprawdzie charakter uproszczony, cechuje się mniejszym stopniem sformalizowania niż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powinien jednak działać rzetelnie i dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej. Powinien zadbać, aby właściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie, mógł zająć stanowisko w tej sprawie i skutecznie zakwestionować działania podejmowane przez organ, nawet jeśli przepisy wprost nie przewidują takich obowiązków. W tym celu organ powinien umożliwić udział właściciela nieruchomości w postępowaniu, dopuścić ewentualne wnioski dowodowe, a także zadbać, żeby stanowisko w zakresie posiadanych przez obiekt wartości, o których mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z. (odpowiednio uzasadnione), wynikało z akt sprawy i w ten sposób strona mogła zapoznać się z nim i efektywnie je kwestionować (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 318/21, wyrok NSA z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 3843/19). Końcowo podkreślenia wymaga, że wobec stwierdzenia wadliwości postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości stanowiących własność skarżących w GEZ, przedmioty oceny Sądu nie stanowiło samo przesądzenie, czy budynki te posiadają wartości prawnie chronione, które uzasadnią ich ujęcie w ewidencji.W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Głogówka z dnia 8 kwietnia 2015 r. włączenia karty adresowej budynku do gminnej ewidencji zabytków pod poz. [...] i poz. [...]. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 203 P.p.s.a., na które składają się: uiszczony wpis od skargi i skargi kasacyjnej, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) w kwocie 720 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictw - 34 zł.Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a..