sygn. I GSK 1878/22 30 września 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - I GSK 1878/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 30 września 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Pomoc publiczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Starosty Karkonoskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 158/21 w sprawie ze skargi K. w J. na akt Starosty Karkonoskiego z dnia 10 lutego 2021 r. nr 02610/CV-Oddalono skargę kasacyjną. Pomoc publiczna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Starosty Karkonoskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 158/21 w sprawie ze skargi K. w J. na akt Starosty Karkonoskiego z dnia 10 lutego 2021 r. nr 02610/CV-
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący uczestnik
Data orzeczenia 30 września 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Beata Sobocha-Holc
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Starosty Karkonoskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 158/21 w sprawie ze skargi K. w J. na akt Starosty Karkonoskiego z dnia 10 lutego 2021 r. nr 02610/CV-19/20253722 w przedmiocie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej 1. postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 158/21 w ten sposób, ze w miejsca "Starosty Jeleniogórskiego" wpisać "Starosty Karkonoskiego"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Starosty Karkonoskiego na rzecz K. w J. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 158/21 – w sprawie ze skargi K. w J. (dalej: skarżący) na akt Starosty Karkonoskiego (dalej: organ) z dnia 10 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej – uchylił zaskarżony akt.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:a) art. 15 zze4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: ustawa Covid) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że przepisy te dają organowi rozpoznającemu wniosek możliwość oceniania spełnienia warunku prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie określonego kodu PKD w oparciu o inne okoliczności niż dane zawarte w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020 r.;b) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że organ w swoim działaniu powinien wyjść poza granice przepisów prawa i pomimo braku upoważnienia w tym zakresie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa, dokonywać wykładni rozszerzającej i sprzecznej z wolą ustawodawcy;c) art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U.2021.137 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji dokonanie kontroli działania organu w zakresie stosowania przepisów w oparciu o zasadę proporcjonalności, zamiast oceny legalności działań organu administracji publicznej w zakresie zastosowania przepisów.W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W obu przypadkach wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.Istota problemu w sprawie dotyczy wykładni przepisów zawartych w art. 15zze4 w zakresie oceny warunku dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, a wynikającego z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.W art. 15zze4 ustawy Covid przewidziana została pomoc w postaci dotacji z Funduszu Pracy na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej przez mikroprzedsiębiorców lub małych przedsiębiorców. Zgodnie z regulacją zawartą w jego ust. 1: W celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 30 września 2020 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w październiku albo listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego odpowiednio w październiku albo listopadzie 2019 r. Z kolei art. 15zze4 ust. 3 ustawy Covid stanowi, że: Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.Zagadnienie będące istotą sporu w niniejszej sprawie było już przedmiotem licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w wyrokach: z 5 kwietnia 2022, I GSK 1383/21; z 11 kwietnia 2022 r., I GSK 1308/22; z 30 sierpnia 2023 r., I GSK 1242/22; z 10 stycznia 2024 r., I GSK 1742/22, czy 16 lutego 2024 r., I GSK 109/23; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela zaprezentowane we wskazanych orzeczeniach stanowisko.Zasady prowadzenia Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 433 ze zm.), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009), zgodnie z którym wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz. U. Nr 251, poz. 1885). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności" wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji), bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność.W świetle przedstawionych wyżej zasad prowadzenia rejestru REGON prawidłowe jest ustalenie WSA, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15). W przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy, objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2180/17). Fakt, iż zawarte w rejestrze REGON dane w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną, przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca.Nie jest zatem prawidłowe takie rozumienie art. 15zze4 pkt 1 ustawy Covid, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON.W tym względzie zauważyć trzeba, że z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05; z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11).Zwolnienie przewidziane w art. 15zze4 pkt 1 ustawy Covid stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Podkreślić w tym miejscu należy, że sam ustawodawca w wyżej powołanym przepisie ustanowił warunek w postaci "prowadzenia (na określony dzień) działalności", a zatem działalności faktycznie prowadzonej. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o samą jedynie treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy Covid i celami, jakie ma ona realizować.Mając na uwadze powyższe, w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON zasadne jest ustalenie prowadzenia rzeczywistej, przeważającej działalności danego podmiotu. Przyjęcie, że w regulacji ustawowej wskazano na jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia, jako przeważającej działalności gospodarczej, wg podanego PKD, tj. wpis w CEIDG/KRS, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy Covid oraz nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zasada proporcjonalności, do której odwołuje się skarżący kasacyjnie organ odnoszona jest także do etapu stosowania prawa (a nie tylko do jego stanowienia). Stąd też mając to na względzie, a także wcześniej wskazaną wykładnię - niezasadne są zarzuty zgłoszone pod lit. b) i c) petitum skargi kasacyjnej.Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.Na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w zakresie oczywistej omyłki wskazanej w niej nazwy organu.O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 i art. art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).