Wyrok - II SA/Kr 894/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 8 października 2025
Teza
Oddalono skargę. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2025 r. sprawy ze skargi A. S. i B. S. na decyzję nr 271/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 maja 2025 r. znak: WOB.7721.484.2023.JKLI w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala sOddalono skargę. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2025 r. sprawy ze skargi A. S. i B. S. na decyzję nr 271/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 maja 2025 r. znak: WOB.7721.484.2023.JKLI w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala s
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
8 października 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Anna Kopeć
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 maja 2025 r. nr 271/2025, znak: WOB.7721.484.2023.JKLI, po rozpatrzeniu odwołania A. S. i B. S., uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzesku (dalej: PINB) z dnia 6 grudnia 2023 r. nr 36/2023 znak: PINB.5160.42.2015.WP i na podstawie art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2024.725 ze zm, zwanej dalej P.b.) nałożono na A. S. obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego w terminie do 31 października 2025 r.Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach:Dnia 17 lipca 2008 r. Starosta Brzeski wydał decyzję nr 455/08, znak: AB.ZK.7351-427/08, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. pozwolenia na rozbudowę i zmianę dachu na istniejącym budynku mieszkalnym na działce nr [...] w W. .Następnie wydanych zostało szereg rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych, z których przedstawione zostaną wyłącznie te, które pozostają w obrocie prawnym i mają znaczenie dla niniejszej sprawy.W ramach postępowania nadzwyczajnego, decyzją z dnia 4 maja 2011 r., znak: AB.ZK.7351-427/08 Starosta Brzeski uchylił decyzję własną z dnia 17 lipca 2008 r. udzielającą pozwolenia na rozbudowę i odmówił wydania tego pozwolenia.Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2016 r. znak: PINB.5160.42.2015.BK PINB wstrzymał B. i A. S. prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę.Decyzją z dnia 19 lutego 2016 r. znak: PINB.5160.42.2015.BK, PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nałożył na A. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na realizowaną rozbudowę, uwzględniającego warunki wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 września 2014 r. W wyniku kolejnych modyfikacji, termin wykonania obowiązku ostatecznie ustalono do dnia 30 czerwca 2021 r.Decyzją z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr 11/2021 PINB nałożył na inwestora – A. S. nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego w zakresie:1) ściana parteru (w osi A) długości 2,04m (pomiędzy osiami 2 i 3) oraz ściana parteru (w osi 2) długości 3,55m (pomiędzy osiami A i B),2) ściana piętra długości 2,04 m (w osi A) długości 2,04 m (pomiędzy osiami 2 i 3),3) drzwi balkonowe na piętrze (w osi B, pomiędzy osiami 2 i 3),4) dach (pokrycie wraz z konstrukcją) nad rozbudowaną częścią (w osiach B+C), od kalenicy w kierunku północno - wschodnim, o wymiarach 7,73 m x10,70 m5) okno dachowe (opisane jako wyłaz dachowy) zlokalizowane od strony północno - wschodniej (w osiach A+B),6) okno dachowe zlokalizowane od strony południowo - zachodniej (w osiach A+B).W wyniku złożonego odwołania, organ II instancji decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. znak: WOB.7721.488.2021.JKLI zmodyfikował termin wykonania powyższych prac.Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 489/23 uchylono powyższą decyzję wraz z rozstrzygnięciem organu I instancji.W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skoro bezspornym jest, iż inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku i nie przedłożył projektu zamiennego, konieczne było wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 P.b. Spośród wymienionych tam możliwych rozstrzygnięć, z pewnością wykluczone jest nałożenie obowiązku wstrzymania prowadzonych robót. Zdaniem Sądu organy nie rozważyły jednak wnikliwie, czy w przedmiotowej sprawie należało nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego w części, czy też przywrócić obiekt do stanu poprzedniego.Przeciwko przywróceniu do stanu poprzedniego w szczególności nie przemawia powołany przez organy argument, że obowiązek oznaczałby w praktyce rozbiórkę całej wykonanej rozbudowy, choć niektóre z tych prac nie naruszały przepisów i pozostawały w zgodności z prawem. W opinii Sądu takie podejście oznaczałoby, że pomimo braku przedłożenia projektu zamiennego, inwestor osiągałby tożsamy efekt.Po drugie, organy nie zbadały, czy wykonanie decyzji nie doprowadziłoby do stanu, w którym pozostały obiekt stwarzałby zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Nie zbadano w szczególności, jak rozebranie wskazanych części obiektu wpłynęłoby na stabilność konstrukcji obiektu oraz bezpieczeństwo jego użytkowania. Ponadto organ nakazał rozbiórkę okien dachowych oraz drzwi balkonowych, nie badając, czy obiekt w stanie po rozbiórce spełniałby normy np. co do oświetlenia pomieszczeń.W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją PINB z dnia 6 grudnia 2023 r. nr 36/2023 nałożono na inwestora, A. S. obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, tj. do stanu sprzed rozbudowy dokonanej na podstawie decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 17 lipca 2008 r., w terminie do dnia 30 maja 2025 r.A. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w następstwie którego organ II instancji opisanym na wstępie rozstrzygnięciem powyższą decyzję uchylił, nakładając na inwestora tożsamy obowiązek, doprecyzowując wszelako, że prace mają być wykonane zgodnie ze stanowiącymi załączniki do decyzji projektami inwentaryzacji, w wydłużonym terminie do dnia 31 października 2025 r.W uzasadnieniu organ odwoławczy zaakcentował fakt, że inwestor uniemożliwił organowi I instancji zakończenie postępowania legalizacyjnego. Uwzględniając natomiast stanowisko wyrażone w cyt. powyżej wyroku, organ uznał, że zasadne jest nakazanie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Jest to zdaniem organu najlepsze, a zarazem jedyne dopuszczalne rozwiązanie ze względu na konieczność zachowania bezpieczeństwa konstrukcji. Skoro sam budynek został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę, to doprowadzenie budynku do tego stanu spowoduje doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Ponadto zauważono, że nakaz rozebrania określonych części budynku poprzez wskazanie konkretnych technicznych rozwiązań wyręczałby inwestora od opracowania projektu budowlanego, co należy do jego obowiązków.Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo wskazano adresata obowiązku. A. S. jest bowiem zarówno inwestorem, jak i współwłaścicielem działki, na której zlokalizowana jest inwestycja.B. S. i A. S. złożyli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie:1. art. 7, art. 10 ust. 1, art. 77 § 1 k. p. a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52 P.b. poprzez brak jednoznacznego zweryfikowania, kto jest inwestorem robót budowlanych, w wyniku czego w toku postępowania legalizacyjnego doszło do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzesku postanowienia z dnia 18 stycznia 2016 roku, znak: PINB-5160.42.2015.BK, którym organ ten działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. wstrzymał prowadzenie przez obojga skarżących robót budowlanych, a następnie doszło do wydania przez ten sam organ decyzji administracyjnej, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nałożono obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego wyłącznie na skarżącego, a następnie wszelkie obowiązki nakładane były wyłącznie na skarżącego, co pozbawiło skarżącą możliwości dokonania legalizacii robót budowlanych,2. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w związku z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nakazującej przywrócenie budynku do stanu poprzedniego, pomimo, iż uprzednio organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nakazującą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego po upływie terminu dwóch miesięcy od daty wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, podczas gdy w takiej sytuacji obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania,3. art. 52 P.b. oraz art. 140 i art. 199 Kodeksu cywilnego poprzez skierowanie obowiązku przywrócenia budynku do stanu poprzedniego wyłącznie do skarżącego, pomimo, że budynek ten stanowi współwłasność obojga skarżących, a co za tym idzie podmiot, na który nałożony został obowiązek wykonania robót budowlanych w dacie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej nie posiadał uprawnienia do władania nieruchomością w sposób umożliwiający wykonanie nałożonego obowiązku,4. art. 15 oraz art. 138 § 2 k. p. a. poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej, w której doszło do wskazania w sposób odmienny od decyzji organu I instancji zakresu robót budowlanych, podczas, gdy w tej sytuacji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Krakowie powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, szczególnie iż w sprawie występowały postanowienia i decyzje, w których odmiennie określono, kto jest inwestorem robót budowlanych będących przedmiotem postępowania, a więc konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie dwukrotnie orzekał sąd administracyjny należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.W związku z tym, że nie doszło do zmiany istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia przepisów, ocena prawna oraz wskazania zawarte w wyroku z dnia 6 czerwca 2023 r. są wiążące.W świetle powyższego, kwestią przesądzoną jest to, że organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (decyzja PINB z dnia 19 lutego 2016 r.).Wobec niewywiązania się z powyższego obowiązku, Sąd pozostawił organom nadzorczym zastosowanie reżimu z art. 51 ust. 5 P.b., przy czym wykluczył z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych.Jak wskazano powyżej, nakazana poprzednio rozbiórka niektórych elementów została uznana przez Sąd za nieprawidłową, głównie z uwagi na potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa, które przez organy nie zostało zbadane.W świetle powyższych wytycznych, zdaniem Sądu organy ponownie rozpatrując sprawę zasadnie nałożyły na inwestora obowiązek doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.W związku z tym, że stan poprzedni budynku oznacza likwidację wykonanej rozbudowy i doprowadzenie go do etapu, który został wcześniej zatwierdzony ostatecznym pozwoleniem na budowę oznacza, że budynek zostanie doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.Oczywiście istnieje taka ewentualność, że część rozbudowy spełnia warunki techniczne i jest zgodna z przepisami budowlanymi. Inwestor zaprzepaścił jednak szansę, aby zakres rozbiórki ograniczyć i ocalić część wykonanej rozbudowy. Pomimo upływu wielu lat, do chwili obecnej nie przedłożył bowiem projektu zamiennego, do czego został zobowiązany już w 2016 r. Trudno oczekiwać, że w tej sytuacji organy nadzoru budowlanego same przeprowadzą konieczną ekspertyzę i ustalą, która część rozbudowy może ocaleć. Jak słusznie zauważył orzekający wcześniej Sąd administracyjny, takie podejście niweczyłoby zupełnie sens nakładanego na inwestora obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, a zarazem sens art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Wykraczałoby również poza zakres obowiązków i kompetencji organów nadzorczych, poprzez faktyczne zobowiązanie ich do opracowania rozwiązań projektowych, co leży ewidentnie po stronie inwestora.Wbrew zarzutom skargi, obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, a następnie decyzja nakazująca przywrócenie budynku do stanu poprzedniego została poprawnie skierowana do A. S.. Zgodnie z art. 52 P.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że inwestorem był skarżący, on uzyskał bowiem pozwolenie na rozbudowę, które zostało następnie uchylone. Skarżący jest również współwłaścicielem nieruchomości, na której powstała niezalegalizowana rozbudowa. Ten tytuł prawny uprawnia go, a zarazem zobowiązuje do przeprowadzenia wskazanych przez organ prac, mających na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem oraz zasadami bezpieczeństwa.Fakt, że postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych zostało skierowane do obydwojga skarżących nie oznacza, że kolejne decyzje i postanowienia muszą mieć tych samych adresatów. Jak wskazano powyżej, obowiązki są adresowane zgodnie z art. 52 P.b. na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a nie na osobę, do której skierowano postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych.Sąd nie podziela zarzutu, że skierowanie wezwania do sporządzenia projektu zamiennego wyłącznie do skarżącego, pozbawiło skarżącą możliwości legalizacji. Skarżąca, jako uczestnik postępowania administracyjnego, cały czas była jego uczestnikiem, dlatego była w pełni świadoma kolejnych etapów postępowania oraz grożących sankcji.Powyższe argumenty są jednak niczym innym, jak polemiką z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Z jednej strony skarżąca twierdzi, że została pozbawiona możliwości legalizacji, a z drugiej skarżący podnosi, że nie ma prawa do rozporządzania nieruchomością i doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego, co – jak należy mniemać – uniemożliwia mu skarżąca, będąca drugim współwłaścicielem nieruchomości. Raz jeszcze należy podkreślić, że pomimo nałożenia obowiązku do przedłożenia projektu zamiennego w 2016 r., do chwili obecnej skarżący tego obowiązku nie wykonał. Pozbawione podstaw jest jego oczekiwanie, że bezskuteczny upływ zakreślonego terminu winien skutkować umorzeniem postępowania. Fakt, że inwestor przez okres 9 lat utrzymuje stan samowoli budowlanej nie oznacza, że postępowanie nadzorcze staje się bezprzedmiotowe. Art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. jasno stanowi, że w przypadku niewykonania obowiązku organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a..