sygn. I OSK 2240/22 23 października 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - I OSK 2240/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 23 października 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.U., A.B., D.B, G.B. i P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2850/21 w sprawie ze skargi B.U., A.B., D.B., G.B. i P.B.Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.U., A.B., D.B, G.B. i P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2850/21 w sprawie ze skargi B.U., A.B., D.B., G.B. i P.B.
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
skarga administracyjna planowanie przestrzenne ubezpieczenia społeczne
Role w sprawie
wykonawca dzieła Skarb Państwa biegły apelujący / skarżący
Data orzeczenia 23 października 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Maciej Dybowski
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.U., A.B., D.B, G.B. i P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2850/21 w sprawie ze skargi B.U., A.B., D.B., G.B. i P.B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 8 września 2021 r. nr DO3.7611.30.2021.OC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2022 r. sygn. I SA/Wa 2850/21 oddalił skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 8 września 2021 r. nr D03.7611.30.2021.OC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.Skargę kasacyjną od wyroku wywiedli skarżący, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 151 p.p.s.a., 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy poprzez przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych organu administracji publicznej polegających na błędnym ustaleniu, że:- nieruchomość warszawska przy ul. [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym, według obowiązującego planu zabudowania, pod użyteczność publiczną, podczas gdy z opinii biegłej A. G. z dnia 21.09.2016 r. wynika, że nieruchomość ta znajdowała się na terenie przeznaczonym pod przemysł;- przyjęcie, że decyzja z dnia 21.04.1951 r. o przekazaniu w zarząd i użytkowanie spornego terenu oraz zaświadczenie lokalizacyjne nr 4109 z dnia 4 listopada 1955 r. stanowią konkretyzację planu zabudowania, w sytuacji gdy wskazane dokumenty odnoszą się do innej kategorii planistycznej, a określenie przeznaczenia planistycznego nieruchomości, a w konsekwencji uznanie, że korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania;poprzez pominięcie w rozważaniach przeznaczenia gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] w Warszawie w obowiązującym na datę wydania decyzji dekretowej tj. w dniu 24 kwietnia 1951 r. planie zabudowy, tj. w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy, zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., pod przemysł;2. art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2015 r., sygn. I OSK 351/14 tj. nieuwzględnienie oceny Sądu, że przy ustalaniu przesłanek z art. 7 ust 2 dekretu decydujące znaczenia mają zapisy planu obowiązującego w dacie wydania decyzji dekretowej.II. naruszenie przepisów prawa materialnego:1. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów polegające na uznaniu, że przeznaczenie nieruchomości według planu zabudowania może być określane na podstawie innych dokumentów niż plan zagospodarowania przestrzennego przy całkowitym pominięciu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz że konkretyzacja funkcji planistycznej może oznaczać jej zmianę.2. w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 24.04.1951 r., podczas gdy orzeczenie to rażąco narusza prawo;Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół oceny legalności decyzji Ministra Rozwoju Pracy i Technologii odmawiającej stwierdzenia nieważnościorzeczenia administracyjnego Prezydium Rady narodowej m.st. Warszawy z dnia 24 kwietnia 1951 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej. Osią sporu jest ustalenie, czy orzeczenie to zapadło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", w szczególności w kontekście przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 – dalej jako: "dekret warszawski".) Skarżący kasacyjnie upatrują rażącego naruszenia prawa w oparciu przez organ dekretowy odmowy na przeznaczeniu gruntu pod "użyteczność publiczną" (w domyśle: cele kolejowe), podczas gdy obowiązujący plan zabudowy z 1931 r. miał przewidywać dla tego terenu funkcję "przemysłową". Spór ten obejmuje również kluczową dla sprawy wykładnię pojęcia "konkretyzacji" funkcji planistycznej w ówczesnym systemie prawnym oraz ocenę mocy wiążącej (art. 153 p.p.s.a.) poprzednich wyroków sądów administracyjnych, jakie zapadły w tej wieloletniej sprawie.Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należało wziąć pod uwagę, że kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Zważywszy na przedstawione różnice pomiędzy trybem zwykłym, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie może następować w oderwaniu od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji.Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za nieuzasadnione uznać należy zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. Skarżący zarzucają Sądowi pierwszej instancji błędne zaaprobowanie ustaleń faktycznych organu, jakoby nieruchomość była przeznaczona pod "użyteczność publiczną", podczas gdy opinia biegłej A. G. z 2016 r. wskazywała jej przeznaczenie na "przemysł", oraz błędne przyjęcie, że decyzja z dnia 21 kwietnia 1951 r. o przekazaniu w zarząd oraz zaświadczenie lokalizacyjne z dnia 4 listopada 1955 r. stanowiły konkretyzację planu.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności w kontekście związania oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 944/19. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż pojęcia "przeznaczenie" z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie można analizować w próżni prawnej, wyłącznie w oparciu o sam plan z 1931 r., lecz należy je oceniać w kontekście całego systemu prawnego gospodarki planowej obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał wówczas wprost zbadanie znaczenia innych dokumentów, w tym decyzji o przekazaniu terenu w zarząd PKP oraz zaświadczenia lokalizacyjnego, jako aktów mogących konkretyzować ogólną funkcję planistyczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie ocenił, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wykonał te wytyczne. Organ, a za nim Sąd pierwszej instancji, prawidłowo ocenił również materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), uwzględniając nie tylko opinię biegłej z 2016 r., ale również – co istotne – treść decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 21 kwietnia 1951 r. o przekazaniu spornego terenu w zarząd i użytkowanie PKP, która to decyzja "wyprzedzała" o trzy dni wydanie kwestionowanego orzeczenia dekretowego. Ten właśnie dokument, w powiązaniu z protokołem zdawczo-odbiorczym z 28 kwietnia 1951 r. oraz obowiązującą wówczas ustawą o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego (przewidującą modernizację warszawskiego węzła kolejowego) oraz w powiązaniu z opinią biegłej A. G. wydana 31 sierpnia 2021 r. stanowił uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że w sprawie brak dowodów na okoliczność, że orzeczenie administracyjne z 24 kwietnia 1951 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując konkretyzacji funkcji jaka mogła być realizowana na spornym terenie uwzględniono nie tylko plan z 1931 r., ale również inne akty planowania, a także inne dokumenty z uwagi na ówczesny system gospodarki planowej. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 29 maja 2020 r. sygn. I OSK 944/19 na potrzeby konkretyzacji funkcji i przeznaczenia terenu szczegółowej analizie poddano decyzję Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 21 kwietnia 1951 r. o przekazaniu spornego terenu w zarząd i użytkowanie PKP oraz zaświadczenie lokalizacyjne. Na podstawie przepisu art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197) możliwym było przekazanie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, stanowiących własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 lub znajdujących się w ich zarządzie bądź użytkowania, właściwym wykonawcom tych planów (art. 2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie. Przepis art. 2 pkt 2 tego dekretu stanowił, iż prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w tym trybie służy wykonawcom narodowych planów gospodarczych, a w szczególności zakładom i instytucjom państwowym, instytucjom ubezpieczeń społecznych, zakładom ubezpieczeń, przedsiębiorstwom państwowym i pod zarządem państwowym, bankom. Szczegółowe zasady przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych zostały doprecyzowane w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 (Dz. U. Nr 47 poz. 354 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie natomiast z tym aktem wykonawczym, wykonawca, dla którego nieruchomość jest niezbędna dla wykonania narodowego planu gospodarczego składa wniosek o jej przekazanie do swej władzy naczelnej (§ 4). Władza naczelna wykonawcy, uznawszy słuszność wniosku, zwracała się do władzy naczelnej posiadacza o wyrażenie zgody na przekazanie, a jeżeli nieruchomość objęta wnioskiem wykonawcy znajdowała się na terenie miasta Warszawy i była w zarządzie i użytkowaniu zarządu miejskiego, władza naczelna wykonawcy zwracała się o wyrażenie zgody na przekazanie do Prezydenta m.st. Warszawy (§ 6). Władza naczelna posiadacza w ciągu czternastu dni od zgłoszenia przekazania udzielała odpowiedzi, czy wyraża zgodę na przekazanie, czy też odmawia przekazania, natomiast samo wyrażenie zgody na przekazanie mogło być uzależnione od zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych (§ 7). Przekazanie w przypadku, gdy polega ono na oddaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych, było dokonywane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, a w pozostałych przypadkach - w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej (§ 9 ust. 1). Analiza akt sprawy wskazuje, że decyzją Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 21 kwietnia 1951 r. doszło do przekazania spornego terenu w zarząd i użytkowanie Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Pismo z 21 kwietnia 1951 r., nr L.dz.PB/1738/51/U stanowiło, w myśl w § 7 rozporządzenia, wyrażenie zgody na przekazanie w zarząd i użytkowanie Przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" nieruchomości warszawskich położonych przy ul. [...], [...], [...] i [...]. Akta sprawy zawierają również dowód na przekazanie nieruchomości warszawskiej w zarząd i użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa Polskiej Koleje Państwowe – w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 28 kwietnia 1951 r., jak wymagał tego przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia. Uwzględniono również zaświadczenie lokalizacyjne nr 4109, obejmujące zgodę na lokalizację szczegółową stacji ładunkowej dla Ministra Kolei. Opinię geodezyjną dotyczącą ustalenia czy nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...] objęta była zaświadczeniem lokalizacyjnym 4109; decyzją Prezydium rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 21 kwietnia 1951 r. oraz protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 28 kwietnia 1951 r. sporządziła A.G., która stwierdziła, że nieruchomość ta była objęta zaświadczeniem lokalizacyjnym 4109 i znajdowała się w granicach przekazanego protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 28 kwietnia 1951 r. terenu, zgodnie z decyzją z dnia 21 kwietnia 1951 r. Dane te pozostają spójne z orzeczeniem administracyjnym z dnia 24 kwietnia 1951 r. w uzasadnieniu którego wskazano, że "zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] jest przeznaczony pod użyteczność publiczną". Wskazano też, że natychmiastowa wykonalność orzeczenia uzasadniona jest interesem publicznym, mianowicie koniecznością zagospodarowania terenu przez instytucję państwową, wykonawcę narodowego planu gospodarczego. W dniu wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego obowiązywała również ustawa z dnia 21 lipca 1950 r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1955 (Dz. U. Nr 37 poz. 344), która przewidywała w zakresie rozwoju komunikacji i łączności w pkt. 57 wybudowanie nowych linii kolejowych w tym: Warszawa-[...] oraz przebudowę i zmodernizowanie warszawskiego węzła kolejowego, a zatem przekazanie nieruchomości przy ul. [...] w zarząd Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" miało podstawę prawną w obowiązujących ówcześnie przepisach prawnych. Należy zauważyć, że w orzeczeniu administracyjnym z dnia 24 kwietnia 1951 r. wskazano też, że przejęcie budynków na rzecz Skarbu państwa nastąpi dnia 28 kwietnia 1951 r. We wskazanej dacie (28 kwietnia 1951 r.) sporządzony został protokół zdawczo-odbiorczy. Zestawiając ten materiał dowody z powoływaną w skardze kasacyjnej opinią A. G. z 2016 r. zauważyć trzeba, że w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 5/08 oraz wiążącego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OSK 944/19 przemysłowe przeznaczenie nieruchomości w planie z 1931 r. nie ma charakteru przesądzającego, bowiem termin "plan" w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego należy odczytywać w świetle całego ówczesnego systemu prawa planistycznego i odbudowy Warszawy. Należało zatem badać rzeczywistą możliwość pogodzenia przeznaczenia planistycznego z indywidualnym korzystaniem. To wszystko oznacza, że istota sporu w sprawie sprowadza się nie do płaszczyzny ustaleń faktycznych, ale przede wszystkim do kwestii wykładni przesłanki "przeznaczenia" gruntu. To z kolei wymaga uwzględnienia, że kwalifikowanego naruszenia prawa nie stanowi naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela. Sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Co więcej, nawet dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 516/09 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r. sygn. I OSK 1529/19).Dalej, należy zauważyć, że postępowanie nieważnościowe jest trybem nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.), a przesłanki stwierdzenia nieważności, w tym "rażące naruszenie prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), podlegają ścisłej wykładni. W polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a ciężar dowodu na okoliczność przeciwną spoczywa na tym, kto z faktu tego wywodzi skutki prawne. W rozpoznawanej sprawie konieczność prowadzenia wieloletniego postępowania na okoliczność "przeznaczenia" spornego gruntu dodatkowo podważa tezę skarżących o niewątpliwym i oczywistym przeznaczeniu terenu pod przemysł, co jest warunkiem koniecznym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Brak jednoznacznych dowodów na istnienie ciężkiej wady prawnej wyklucza możliwość eliminacji decyzji z obrotu prawnego.Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez zarzucane nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt I OSK 351/14. Skarżący błędnie interpretują ten wyrok. Owszem, Naczelny Sad Administracyjny wskazał w nim, że cele przemysłowe i kolejowe nie są tożsame, i uchylił ówczesny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z powodu niedostatecznego wyjaśnienia tej kwestii. Jednakże wyrok ten nie zamykał drogi do badania, czy w realiach prawnych 1951 r. inne akty nie konkretyzowały przeznaczenia terenu. Kwestia ta stała się przedmiotem wyraźnej oceny prawnej dopiero w późniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2020 r. sygn. I OSK 944/19. Sąd pierwszej instancji był związany ocenami prawnymi z obu wyroków i prawidłowo zastosował się do ostatecznych wytycznych zawartych w wyroku z 2020 r., które nakazywały ocenę materiału dowodowego właśnie w kontekście decyzji o przekazaniu w zarząd i zaświadczenia lokalizacyjnego.Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez błędną wykładnię jest w istocie powtórzeniem argumentacji proceduralnej i polemiką z wiążącą oceną prawną wyrażoną w wyroku o sygn. I OSK 944/19. Skarżący kwestionują możliwość konkretyzacji funkcji planistycznej, jeśli miałaby ona prowadzić do – ich zdaniem – "zmiany" kategorii (z przemysłowej na kolejową). Jak już wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2020 r. przesądził, że przeznaczenie gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie mogło być w 1951 r. oceniane w oderwaniu od całego systemu prawnego gospodarki planowej, a konkretyzacja funkcji mogła mieć miejsce także w innych aktach planowania lub być w inny sposób udokumentowana. Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organu, iż decyzja o przekazaniu terenu w zarząd PKP z 1951 r. (wydana tuż przed orzeczeniem dekretowym) stanowiła taką właśnie konkretyzację, działał w ścisłych ramach oceny prawnej zakreślonej przez art. 153 p.p.s.a. w zw. z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OSK 944/19. Wykładnia ta nie pomija planu z 1931 r., lecz prawidłowo umieszcza go w kontekście prawnym i faktycznym daty orzekania przez organ dekretowy.W konsekwencji powyższego, za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że organ dekretowy w 1951 r., opierając odmowę na przeznaczeniu gruntu pod cele publiczne (skonkretyzowane jako kolejowe przez inne, niemal równoczesne akty prawne), działał w ramach obowiązującego porządku prawnego, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzeczenie to rażąco narusza prawo. Sama wieloletnia historia sprawy, stopień skomplikowania zagadnień prawnych dotyczących wykładni art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w realiach 1951 r. oraz konieczność wydania dwóch wyroków kasatoryjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny w celu ostatecznego ustalenia sposobu oceny dowodów, sama w sobie dowodzi, że ewentualne uchybienie organu dekretowego nie miało charakteru rażącego, czyli oczywistego, bezspornego i niedającego się pogodzić z zasadami praworządności. Tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.