Wyrok - VIII SA/Wa 538/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 6 listopada 2025
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa. Administracyjne postępowanie, Obiekty i usługi hotelarskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 6 listopada 2025 r. sprzeciwów [...] oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. od decyzji Ministra Sportu i Turystyki z dnia 6 czerwca 2025 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zaszeregowania obiektu hotelarskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z si. Administracyjne postępowanie, Obiekty i usługi hotelarskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 6 listopada 2025 r. sprzeciwów [...] oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. od decyzji Ministra Sportu i Turystyki z dnia 6 czerwca 2025 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zaszeregowania obiektu hotelarskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z si
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
6 listopada 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Sławomir Fularski
Podstawa prawna
art. 64
appsa
art. 107
kpa
art. 188
kpa
art. 138
kpa
art. 15
kpa
art. 77
kpa
art. 136
kpa
art. 12
kpa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
UZASADNIENIE
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie są sprzeciwy Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako "Spółka" lub "strona") od decyzji wydanej przez Ministra Sportu i Turystyki (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z dnia 6 czerwca 2025 r. znak [...] na podstawie której ww. organ, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2211; dalej: "ustawa o usługach hotelarskich") oraz w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2166; dalej: "rozporządzenie z 19 sierpnia 2004 r."), po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: "organ I Instancji", "Marszałek") z 29 stycznia 2025 r., znak [...] - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.Pismem z 29 lipca 2024 r., znak: [...], Marszałek wezwał Spółkę do złożenia wniosku o potwierdzenie lub zmianę zaszeregowania obiektu hotelarskiego pn. [...] Hotel, położonego w [...], przy ul. [...] [...], do rodzaju hotel kategorii 4* (cztery gwiazdki), gdyż z ustaleń dokonanych przez organ I instancji, w obiekcie hotelarskim doszło do zmiany przedsiębiorcy świadczącego usługi.W odpowiedzi na niniejsze wezwanie, Spółka oświadczyła, że w obiekcie nie doszło do zmiany przedsiębiorcy świadczącego usługi, jednakże z ostrożności procesowej strona złożyła wniosek o potwierdzenie zaszeregowania.Pismem z 29 sierpnia 2024 r., znak: [...], organ I instancji wystąpił do Spółki o uzupełnienie braków formalnych w ww. wniosku potwierdzenie zaszeregowania pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania.Następnie, po otrzymaniu żądanych dokumentów, organ I instancji pismemz 30 października 2024 r., znak: [...], poinformował przedsiębiorcę o terminie kontroli przewidzianym na dzień 5 listopada 2024 r.Pismem z 7 listopada 2024 r., znak [...], Marszałek poinformował stronę o wynikach kontroli wraz z możliwością wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.W piśmie z 27 listopada 2024 r., Spółka odniosła się do zebranych dowodów.Decyzją z 29 stycznia 2025 r. Marszałek, działając na podstawie art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2, art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o usługach hotelarskich oraz § 9 ust. 5 rozporządzenia z 19 sierpnia 2004 r., odmówił potwierdzenia zaszeregowania obiektu hotelarskiego pn. [...] Hotel, położonego w [...], przy ul. [...] [...], do rodzaju hotel kategorii 4* (cztery gwiazdki).Spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając naruszenie przepisów prawa tj.:1) § 10 rozporządzenia z 19 sierpnia 2004 r. poprzez nieuzasadnione uznanie, że hotel nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu, a także poprzez brak zaleceń pokontrolnych;2) art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz 80 k.p.a., poprzez niedostateczne rozważenie i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.W dniu 17 marca 2025 r. do Ministra wpłynęło pismo od Rzecznika Małychi Średnich Przedsiębiorców zawiadamiające, że na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 8w związku z art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich oraz w związku z art. 183 § 1 i art. 188 k.p.a., Rzecznik wstąpił do postępowania dotyczącego odwołania wniesionego przez Spółkę.W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., Minister wyjaśnił, że Marszałek przeprowadził w dniu 5 listopada 2024 r. oględziny obiektu hotelarskiego pn. [...] Hotel, położonego w [...], przy ul. [...] [...]. W ich wyniku sporządzono w protokół pokontrolny, w którym zauważono liczne nieprawidłowości. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną. Zespół oceniający uznał w zw. z § 2 oraz § 10 rozporządzenia z 19 sierpnia 2004 r., że ww. obiekt nie spełnia wymagań określonych w ww. rozporządzeniu.W związku z powyższym, decyzją z 29 stycznia 2025 r., Marszałek odmówił potwierdzenia zaszeregowania obiektu hotelarskiego pn. [...] Hotel, położonego w [...], przy ul. [...] [...], do rodzaju hotel kategorii 4* (cztery gwiazdki).Dalej Minister przytoczył brzmienie art. 41 ust.1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o usługach hotelarskich. Wskazał, że jeżeli w decyzji organu I instancji wskazano, iż w wyniku czynności kontrolnych "zespół oceniający stwierdził, iż obiekt nie spełnia wymagań co do rodzaju hotel kategoria cztery gwiazdki", to innymi słowy przedmiotowy obiekt nie wypełnia dyspozycji określonej w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o usługach hotelarskich. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, skoro Marszałek powziął wiedzę o tym, że przedmiotowy obiekt nie spełnia wymagań określonych dla rodzaju i kategorii do których został zaszeregowany, powinien wydać decyzję, w której dokonuje z urzędu zmiany rodzaju lub kategorii obiektu bądź uchyla decyzję o zaszeregowaniu obiektu do określonego rodzaju, nie zaś decyzjęo odmowie zaszeregowania obiektu. Takie rozwiązanie nie zostało bowiem przewidziane w przywołanym wyżej art. 41 ust. 1 ustawy o usługach hotelarskich,a ten właśnie przepis należało zastosować w niniejszej sytuacji.Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, należało uchylić ww. decyzję Marszałka z 29 stycznia 2025 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.Na powyższą decyzję Ministra 6 czerwca 2025 r. sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Rzecznik Małychi Średnich Przedsiębiorstw (sprawa o sygn. akt VIII SA/Wa 538/25) oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (sprawa sygn. akt VIII SA/Wa 560/25).Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw, wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości, zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia decyzji Marszałka i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo braku przesłanek do zastosowania tej regulacji ze względów, którymi kierował się organ odwoławczy.W uzasadnieniu sprzeciwu Rzecznik podniósł, że jako przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. nie sposób uznać twierdzenia Ministra, że organ I instancji nie był uprawniony do wydania decyzji o odmowie potwierdzenia zaszeregowania obiektu hotelarskiego do rodzaju hoteli kategorii 4*, w sytuacji gdy w następstwie dokonanych przez siebie ustaleń przyjął, że obiekt nie spełnia określonych dla ww. kategorii hoteli wymagań.Zauważył, że Minister wskazując, że ww. rozstrzygnięcie nie zostało przewidzianew art. 41 ust. 1 ustawy o usługach hotelarskich, stracił z pola widzenia, że podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o usługach hotelarskich, a tego nie sposób kwestionować. Jakkolwiek więc odmowa potwierdzenia zaszeregowania nie została przewidziana w ramach art. 41 ust. 1 ustawy o usługach hotelarskich, to jednak istniała możliwość wydania rozstrzygnięcia o przedmiotowej treści w oparciu o przepis art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o usługach hotelarskich, co też uczynił organ I instancji. Powyższe niewątpliwie umknęło uwadze Ministra, który w konsekwencji błędnie przyjętych wniosków, bezpodstawnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a.Rzecznik podniósł, że przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte zostało w związku z wnioskiem Spółki o potwierdzenie zaszeregowania. Wydaje się zatem, że aby treść decyzji pozostawała spójna z ww. wnioskiem należało wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o usługach hotelarskich. Tak też postąpił Marszałek. Abstrahując od faktu, że wydana przez organ I instancji decyzja zawierała szereg uchybień (wskazanych w odwołaniu Spółki i stanowisku Rzecznika), zupełnie nietrafne jest stanowisko organu odwoławczego odnośnie prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jaką w ocenie Ministra powinien być art. 41 ust. 1 ustawy o usługach hotelarskich. Wydanie decyzji na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o usługach hotelarskich, tj. w przedmiocie zmiany kategorii obiektu wykraczałoby poza zakres wniosku Spółki.W ocenie Rzecznika, dopiero prawomocne zakończone postępowanie (wszczęte na wniosek przedsiębiorcy) dotyczące potwierdzenia zaszeregowania obiektu może stanowić podstawę do wydania przez organ z urzędu decyzji w trybie art. 41 ust. 1 ustawy o usługach hotelarskich, tj. w zakresie zmiany rodzaju lub kategorii obiektu bądź uchylenia decyzji o zaszeregowaniu obiektu do określonego rodzaju.Dalej Rzecznik wskazał, że Minister, przyjmując kwestionowany wyżej pogląd, w istocie nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, popartych stanowiskiem Rzecznika. Tym samym organ odwoławczy działał wbrew określonejw art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności, naruszając przy tym art. 107 § 3 k.p.a.Konkludując Rzecznik stwierdził, że organ odwoławczy bezpodstawnie wydał decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zauważył, że zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Minister, w zaskarżonej decyzji, ograniczył się wyłącznie do arbitralnego stwierdzenia, że w niniejszej sprawie organ I instancji winien był wydać decyzję na innej podstawie prawnej, z góry zakładając, że dokonane przez Marszałka ustalenia faktyczne są prawidłowe. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Minister ponownie zbadał sprawę, analizując zebrany materiał dowodowy i oceniając czy ustalenia organu I instancji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonej dokumentacji.W ocenie Rzecznika, organ odwoławczy koncentrując się na wadliwej, podstawie materialnoprawnej zaskarżonej decyzji nie wykazał, że postępowanie przed organem I instancji, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ocena materialnoprawna Ministra nie została powiązana z wyjaśnieniem zaistnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], we wniesionym sprzeciwie, zarzuciła:- brak właściwej kontroli poprzez nierozpoznanie postawionych zarzutów;- brak oceny dowodów;- brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;- brak wytycznych, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Autor ww. sprzeciwu zauważył, że organ co do zasady uchylił decyzję Marszałka, jednakże nie dokonując żadnej merytorycznej kontroli, w tym nie odnosząc się do żadnego z postawionych przez stronę zarzutów oraz nie wskazując w trybie art 138 § 2 k.p.a. jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ nie zbadał zatem niniejszej sprawy, a jedynie ograniczył się do materialnoprawnej jej oceny, czym naruszył przepisy prawa.W odpowiedziach na sprzeciwy, Minister wniósł o ich oddalenie. Wskazał m.in., że w sytuacji stwierdzenia niezgodności funkcjonowania obiektuz wymaganiami określonymi dla jego dotychczasowego zaszeregowania, organ nie jest uprawniony do odmowy zaszeregowania obiektu, lecz winien zastosować określoną wprost w art. 41 ust. 1 ustawy o usługach hotelarskich procedurę administracyjną zmierzającą do zmiany lub uchylenia wcześniejszej decyzji zaszeregowującej. Podkreślił, że zastosowanie konstrukcji odmowy zaszeregowania jest dopuszczalne jedynie w przypadku rozpoznania wniosku o dokonanie nowego zaszeregowania, składanego po raz pierwszy w stosunku do danego obiektu hotelarskiego, który wcześniej nie posiadał potwierdzonego statusu w danym rodzaju i kategorii. Natomiast w niniejszym przypadku mamy do czynienia z obiektem uprzednio zaszeregowanym, a przeprowadzona kontrola wykazała, że obiekt przestał spełniać przewidziane przepisami wymogi dla dotychczasowej kategorii (hotel ****). W takim stanie faktycznym i prawnym jedyną dopuszczalną drogą postępowania administracyjnego jest działanie z urzędu w trybie art. 41 ust. 1 ustawy o usługach hotelarskich.Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji, odmawiając zaszeregowania obiektu zamiast zastosować procedurę zmiany bądź uchylenia zaszeregowania, naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. zasadę legalizmu i zasadę prawdy obiektywnej. Organ ten, posiadając pełną wiedzę o niespełnianiu przez obiekt przesłanek przypisanych do dotychczasowego zaszeregowania, miał obowiązek zastosować odpowiednią procedurę administracyjną, wprost przewidzianą przepisem prawa materialnego.Postanowieniami z 6 listopada 2025 r. tutejszy Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprzeciwy Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw (sprawa o sygn. akt VIII SA/Wa 538/25) oraz [...] Sp. z o.o.z siedzibą w [...] (sprawa o sygn. akt VIII SA/Wa 560/25).Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:Sprzeciwy okazały się zasadne.Zgodnie z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowaniew przedmiocie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest znacznie uproszczonew porównaniu do typowego postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest skarga. W postępowaniu tym nie biorą bowiem udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekającyw przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całościi przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznacznez nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającegow całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to same braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegow Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowegow oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powołany powyżej art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.Dodać należy, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej,a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2.Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy – Sąd stwierdza, że sprzeciwy zasługują na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy nie wykazał, że zaistniały w przedmiotowej sprawie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., warunkujące jego zastosowanie.Obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne rozpoznanie sprawyw jej całokształcie. Minister Sportu i Turystyki był zobowiązany zatem – mając na uwadze przedmiot sprawy – do oceny czy został w sprawie zebrany cały materiał dowody i czy sprawa została wyjaśniona w sposób umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia. W sytuacji ustalenia, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do dokonania oceny tych przesłanek, a jego uzupełnienie nie jest możliwe na podstawie art. 136 k.p.a., organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z możliwości wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancjii przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby Minister dokonał właśnie takiej analizy.W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjnąw oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., uznał bowiem jedynie, że organ I instancji zastosował błędną podstawę materialnoprawną, gdyż winien był wydać decyzjęw oparciu o przepis art. 41 ust. 1 ustawy o usługach hotelarskich.Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodził przypadek, aby organ odwoławczy był zmuszony zastosować przepis art. 138 § 2 k.p.a. Otóż organ odwoławczy odniósł się w decyzji z 6 czerwca 2025 r. wyłącznie do kwestii merytorycznych. Nie wskazał co należy wyjaśnić lub uzupełnić w postępowaniu przed organem I instancji. Minister wskazał jedynie, że skoro Marszałek powziął wiedzęo tym, że przedmiotowy obiekt nie spełnia wymagań określonych dla rodzajui kategorii do których został zaszeregowany, powinien wydać decyzję, w której dokonuje z urzędu zmiany rodzaju lub kategorii obiektu bądź uchyla decyzjęo zaszeregowaniu obiektu do określonego rodzaju, nie zaś decyzję o odmowie zaszeregowania obiektu.Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Minister podniósł, że konieczny jest do ustalenia określony zakres sprawy, bez wyjaśnienia którego nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia. Nie wskazał tym samym, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznym zakresie, aby możliwe było rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy nie określił zatem jakie dowody należy przeprowadzić, czy też jakie okoliczności należy wyjaśnić w sprawie.W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. – przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz ewentualnego wykorzystanego w sprawie uprawnienia z art. 136 § 1 k.p.a., które umożliwiło uzupełnienie materiału dowodowego. Tym samym organ odwoławczy nie wskazał przyczyn, dla których uznał za konieczne skorzystaniez możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że uchylenie decyzji organu I instancji z 29 stycznia 2025 r. w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., było nieprawidłowe i stanowiło jedynie niepotrzebne wydłużenie postępowania administracyjnego, co godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiastwyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. musi być ściśle interpretowany.Sąd za uzasadniony uznał zatem zawarty w sprzeciwie Rzecznika zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd zauważa, że argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić uzupełnienia decyzji. Czym innym jest bowiem przedstawienie argumentów stanowiących polemikę z zarzutami skargi, a czym innym próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak to próbował uczynić Minister podnosząc, że organ I instancji, odmawiając zaszeregowania obiektu zamiast zastosować procedurę zmiany bądź uchylenia zaszeregowania, naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. zasadę legalizmu i zasadę prawdy obiektywnej.Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił sprzeciwy i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 oraz art. 210 § 1 i § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do przepisu art. 64d § 1 p.p.s.a..