sygn. II SA/Rz 1427/25 25 listopada 2025 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie

Wyrok - II SA/Rz 1427/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - z dnia 25 listopada 2025

Teza
Oddalono sprzeciw. Administracyjne postępowanie, Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane. 25 listopada 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 25 listopada 2025 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu A.D. i K.P. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z 19 września 2025 r. nr N-I.7581.2.46.2023 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - oddala sprzeciw - UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu AD i KP (dalej: "Skarżący") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoOddalono sprzeciw. Administracyjne postępowanie, Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane. 25 listopada 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 25 listopada 2025 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu A.D. i K.P. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z 19 września 2025 r. nr N-I.7581.2.46.2023 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - oddala sprzeciw - UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu AD i KP (dalej: "Skarżący") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwo
Data orzeczenia 25 listopada 2025
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Przewodniczący Magdalena Józefczyk
Rozstrzygnięcie

Oddalono sprzeciw

25 listopada 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 25 listopada 2025 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu A.D. i K.P. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z 19 września 2025 r. nr N-I.7581.2.46.2023 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - oddala sprzeciw -

UZASADNIENIE
Przedmiotem sprzeciwu AD i KP (dalej: "Skarżący") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 19 września 2025 r. nr N-I.7581.2.46.2023, wydana w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 14 maja 2020 r. SD, AD i KP zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości położonej stanowiącej część działki nr [...]. Postanowieniem z 23 września 2020 r. Wojewoda Podkarpacki wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia sprawy i wyznaczył Starostę [...] do jej załatwienia.Decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji"), odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 9 września 2021 r. nr N-l.7581.2.52.2021 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty. Wyrokiem z 8 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1607/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił opisaną wyżej decyzję Wojewody.Uwzględniając skargę kasacyjną Gminy Miasta [...], wyrokiem z 22 maja 2025 r. I OSK 889/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 8 lutego 2022 r. II SA/Rz 1607/21 oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewody Podkarpackiego z 9 września 2012 r. nr N-l.7581.2.52.2021.Decyzją z 19 września 2025 r. nr N-I.7581.2.46.2023 Wojewoda Podkarpacki uchylił decyzję Starosty z [...] lipca 2021 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.Organ odwoławczy podał, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony przez GB, reprezentującego SD, AD i KP. SD zmarł [...] kwietnia 2021 r., to jest przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], spadek po SD nabyli syn AD i córka KP po 1/2 części. Wojewoda podał, że zgodnie z art. 924 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1071) – dalej: "k.c.", spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy. Zgodnie natomiast z art. 925 k.c., spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Organ odwoławczy wskazał, że stronami postępowania w dniu wydania decyzji przez organ I instancji byli AD oraz KP, natomiast kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku NSA, rozpatrzył odwołanie w zakresie zaskarżenia tj. w stosunku do udziału AD.Wojewoda podniósł, że w opisywanej sprawie cel wywłaszczenia nie budzi wątpliwości. Umową sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego [...] z [...] października 1975 r. JN sprzedała Skarbowi Państwa działkę oznaczoną dawniej nr [...], pod realizację celu publicznego – budowę ośrodka Sportowo-Rekreacyjnego w [...], zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z [...] lipca 1975 r. [...], zatwierdzającą plan realizacyjny. Umowa została zawarta na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Lokalizacja budowy Ośrodka Sportowo-Rekreacyjnego [...] została zatwierdzona decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z [...] kwietnia 1975 r. Zgodnie z mapą szczegółowego realizacyjnego planu zagospodarowania terenu ośrodka sportowo-rekreacyjnego [...], teren odpowiadający wywłaszczonej działce nr [...] przeznaczony był na teren wypoczynku biernego (teren rekreacyjny).Wojewoda podkreślił, że badanie realizacji złożonego celu, jakim była budowa ośrodka sportowo-wypoczynkowego (traktowanego jako cel główny), odnośnie do konkretnej działki wchodzącej w jego zakres należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego. W opisywanej sprawie na realizację celu wywłaszczenia składały się obok obiektów o charakterze czysto sportowym takich jak basen, boiska, również tereny towarzyszące, zagospodarowane jako "teren rekreacji biernej", który oprócz obszaru zieleni miał być pokryty alejkami spacerowymi oraz punktami widokowymi. Przy realizacji inwestycji głównej co do zasady przewiduje się realizację infrastruktury towarzyszącej. Niemniej uwzględniając przy realizacji inwestycji wieloetapowej możliwość modyfikacji przeznaczenia terenu zawsze w pierwszej kolejności należy zbadać, czy doszło do realizacji celu głównego inwestycji. W decyzji organu I instancji nie ustalono natomiast czy główny cel wywłaszczenia w postaci budowy ośrodka sportowo-rekreacyjnego został zrealizowany. Organ I instancji ocenił, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w całości, nie wyjaśniając precyzyjnie jaka część inwestycji została zrealizowana. Podkreślono, że uznano, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany z uwagi na fakt, że część działki nr [...], wchodzącej obecnie w działkę nr [...] została przeznaczona pod tereny rekreacyjne i tereny zielone a na wywłaszczonej działce znajduje się obecnie zieleń urządzona, na co wskazują wyniki oględzin przeprowadzonych 21 kwietnia 2021 r. Co istotne, z protokołu oględzin wynika, że część działki to skarpa porośnięta tujami a na części znajduje się trawnik oraz kilka drzew. Z akt sprawy bezspornie wynika również, że na nieruchomości nie znajduje się żaden obiekt, który mógłby świadczyć o możliwości realizacji funkcji sportowej lub rekreacyjnej. Ponadto z pisma MOSIR z [...] października 1981 r. nr [...] jednoznacznie wynika, że na działce nr [...] zamiast ośrodka sportowo-rekreacyjnego powstał park, czyli inwestycja jakościowo odmienna od celu, na jaki została wywłaszczona wnioskowana do zwrotu nieruchomość. Dodatkowo podczas oględzin nieruchomości dokonanych 2 ustalono, że na części wnioskowanej do zwrotu nieruchomości znajduje się część parkingu, chodnika i drogi dojazdowej, natomiast organ I instancji nie ustalił, czy ten fragment wraz z częścią chodnika i parkingu stanowi drogę publiczną. Ustalenie takiego stanu, z uwagi na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.) – dalej: "u.d.p.", stanowiłoby zaś podstawę do odmowy zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, powyższe uchybienia wypełniają hipotezę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." i obligowały do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego.W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AD i KP wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżących, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie. W ocenie Skarżących, uchybienia organu I instancji mogły zostać uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto niezasadnie Wojewoda uznał, że odwołanie winno zostać rozpoznane wyłącznie w ograniczeniu do udziału AD. Brak było zatem podstaw prawnych do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym.W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15).Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.Na wstępie wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.Wymaga podkreślenia, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.W wyroku z 22 maja 2025 r. I OSK 889/22 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja Wojewody Podkarpackiego i poprzedzającą ją i decyzję Starosty zostały wydane w obowiązujący stanie prawnym, wedle którego przepis art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n." miał następujące brzmienie: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.". Brzmienie to zostało nadane art. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. (Dz. U. 2019, poz. 801) zmieniającej nin. ustawę z dniem 14 maja 2019 r., a zmiana była spowodowana m. in. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. SK 26/14, w którym Trybunał orzekł, że "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." (OTK-A 2015/7/101).NSA podniósł, że w świetle powyższego, z roszczeniem o zwrot może wystąpić każdy z byłych właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości lub ich spadkobierców, w zakresie wynikającym ze swojego udziału. W takim wypadku organ zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (art. 136 ust. 3a u.g.n.) i gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań (art. 136 ust. 3b u.g.n.). To, że prowadzi się w takiej sytuacji jedno postępowanie wobec wszystkich zgłoszonych żądań, nie oznacza, że roszczenie o zwrot nie jest podzielne. Wynika to wprost z art. 136 ust. 5 u.g.n., który stanowi, że roszczenie niezgłoszone przez uprawnionego w odpowiednim czasie co do tego udziału wygasa. Ta materialnoprawna relacja pomiędzy uprawnionymi do żądania zwrotu, obecnie zasadniczo odmienna od poprzedniej (sprzed wyroku TK z 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14 i w jego konsekwencji zmiany ustawy dokonanej w maju 2019 r.), przekłada się też na uprawnienia procesowe stron postępowania zwrotowego. Jeśli obecnie roszczenie o zwrot jest w pełni samodzielne i podzielne, to konsekwentnie przyjąć należy, że interes prawny (art. 28 k.p.a.) w zaskarżeniu decyzji orzekającej o zwrocie lub odmowie zwrotu, każda ze stron biorących udział w postępowaniu ma tylko co do własnego udziału w roszczeniu.NSA uznał, że zależności tej nie zauważył Wojewoda Podkarpacki i jako organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od całości decyzji organu I instancji, mimo że odwołanie złożył jedynie AD, którego interes prawny ograniczał się na dzień złożenia wniosku o zwrot do udziału 1/3 w wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto NSA podniósł, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznał sprawę nie w granicach interesu prawnego strony, która wniosła odwołanie, ale także w granicach odrębnego interesu prawnego innych stron, które odwołania nie wniosły, ale z mocy art. 136 ust. 3b u.g.n. były uczestnikami tego samego postępowania przed organem I instancji. Wymaga podkerśłenia, że tak wyrażone stanowisko, na podstawie art. 153 p.p.s.a., wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w niniejszej sprawie. W konsekwencji, zarzuty sprzeciwu związane z niezasadnym rozpatrzeniem odwołania wyłącznie w odniesieniu do udziału AD nie mogły przynieść zamierzonego rezultatu. Sąd będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA nie mógł, nawet potencjalnie, dokonać odmiennej oceny podniesionej kwestii, bowiem przepisy prawa normujące sporne zagadnienie nie uległy zmianie.Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie jeden z wnioskodawców - SD zmarł [...] kwietnia 2021 r., a zatem nie żył w dniu wydania decyzji odwoławczej, jak i decyzji organu I instancji. W takiej sytuacji wynik postępowania, niezależnie od treści decyzji, jest zawsze wadliwy pod względem podmiotowym. Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie miał więc podstaw do badania decyzji pod względem prawidłowości merytorycznej, ponieważ taka kontrola powinna się odbyć z udziałem legitymowanych stron postępowania, a krąg stron postępowania nie został ustalony. Słusznie zatem Wojewoda uznał, że w sprawie zachodzą podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, niezależnie od tego, że spadek po SD nabyli AD i KP po 1/2 części, a decyzja organu I instancji rozstrzygnęła negatywnie żądanie stron. Zarówno Wojewoda, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie są bowiem związane oceną NSA na mocy art. 153 p.p.s.a.Niezależnie od powyższego Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko Wojewody związane z koniecznością dokonania ustaleń stanu faktycznego sprawy. Zasadnie wskazał organ odwoławczy, że w realiach sprawy konieczne jest precyzyjne ustalenie jaka część inwestycji została zrealizowana i w konwekcji czy cel publiczny został zrealizowany na wnioskowanej nieruchomości. Ponadto słusznie wskazał Wojewoda, że konieczne jest ustalenie, czy fragment działki zabudowany drogą wraz z częścią chodnika i parkingu stanowi drogę publiczną, co w świetle art. 2a u.d.p., może wykluczać prawna możliwość zwrotu nieruchomości. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest bowiem wyłączenie ich z obrotu prawnego. Przepis art. 2a u.d.p. określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p., wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Podzielając zatem stanowisko Wojewody Sąd stwierdza, że wskazane wyżej uchybienia stanowiły naruszenie przepisów postępowania. Jednocześnie w ocenie Sądu powyższe oznacza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.Wymaga podkreślenia, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 K.p.a. zasada jego dwuinstancyjności. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy jest w myśl art. 136 § 1 K.p.a. uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. również tezę drugą wyroku NSA z 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94; wyrok NSA z 27 września 1995 r., III SA 57/95; wyrok NSA z 22 kwietnia 1997 r., I SA/Ka 6/96; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97,; wyrok NSA z 25 czerwca 1998 r., IV SA 1409/96; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98; wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., IV SA 2393/98). Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (zob. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06).W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie był władny do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, gdyż po pierwsze – postępowanie dowodowe nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.), a po drugie – uniemożliwiłoby to poddanie kontroli instancyjnej oceny stanowiska odnośnie zrealizowania lub nie celu publicznego i w konsekwencji prawnej możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja powyższego dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. Tym bardziej, że w świetle art. 64e P.p.s.a. nie jest rolą sądu administracyjnego merytoryczne odnoszenie się do zarzutów sprzeciwu związanych z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego oraz związanie organów w tym przedmiocie wytycznymi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został właściwie ustalony przez organ I instancji, a w pewnych aspektach sprawy w ogóle zaniechano jego ustalenia. Zaskarżona sprzeciwem decyzja została zatem wydana w pełni legalnie i zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.Z wyłożonych względów Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).