sygn. I GSK 30/26 13 maja 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - I GSK 30/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 13 maja 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. skargi organów gminy na czynności nadzorcze, Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotycząc. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2270/25 w sprawie ze skargi Gminy P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby ObrachunkowOddalono skargę kasacyjną. skargi organów gminy na czynności nadzorcze, Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotycząc. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2270/25 w sprawie ze skargi Gminy P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkow
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik uchylono zaskarżoną uchwałę
Typ sprawy sprawa cywilna
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny uchwała rady gminy
Role w sprawie
Skarb Państwa apelujący / skarżący
Data orzeczenia 13 maja 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Bogdan Fischer
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2270/25 w sprawie ze skargi Gminy P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę ustalającą budżet 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Gminy P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2270/25 w wyniku rozpoznania skargi Gminy Piaseczno (dalej "strona", "skarżący", "Gmina"), uchylił zaskarżoną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia [....] stycznia 2024 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę ustalającą budżet oraz zasądził od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Gminy Piaseczno kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawyUchwałą nr [....] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia [....] stycznia 2024 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1325) orzekło o nieważności w części uchwały nr [....] Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [....] grudnia 2023 r. w sprawie zmiany uchwały nr [....] Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [....] grudnia 2022 r., tj.1) § 4 oraz Załącznika Nr 3 do badanej uchwały pn. "Przychody i rozchody budżetu w 2023 r." w zakresie przychodów ze sprzedaży innych papierów wartościowych w kwocie 96.943.773,40 zł i przychodów ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych w kwocie 8.071.945,70 zł, z powodu istotnego naruszenia art. 89 ust. 1 oraz art. 212 ust, 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.);2) Załącznika Nr 2 pn. "Wydatki Gminy Piaseczno na 2024 rok" w zakresie określającym wydatki budżetu w dz. 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" rozdz. 90008 "Ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazu" § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 125.000,00 zł na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", z powodu istotnego naruszenia art. 44 ust. 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także braku podstawy prawnej do jej podjęcia we wskazanej części. Kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie poddano uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (zwanego dalej: "RIO") z dnia [....] stycznia 2024 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwalę w sprawie ustalenia budżetu gminy.W uzasadnieniu uchwały RIO wskazało, że w myśl art, 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j.: Dz.U, z 2023 r. poz. 1082), zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast zgodnie z art. 6 cytowanej ustawy, naczelnym organem administracji rządowej w zakresie łowiectwa jest minister właściwy do spraw środowiska. Stosownie do art. 7 Prawa łowieckiego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, administrację w zakresie łowiectwa sprawuje samorząd województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Natomiast art. 45 ust. 3 tej ustawy stanowi, iż w przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, starosta, w porozumieniu z Polskim Związkiem Łowieckim, może wydać decyzję o odłowie, odłowie wraz z uśmierceniem lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny. Kolegium stwierdziło, że przywołany przepis ustawy nie wskazuje, by zadania te gmina mogła realizować jako zadania własne, a także z pozostałych regulacji Prawa łowieckiego nie wynika, by jednostki samorządu terytorialnego były uprawnione do finansowania działań w tym zakresie.\W imieniu gminy Piaseczno została złożona skarga na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym zaskarżono je w części - w zakresie § 1 punkt 2 tj. stwierdzenia nieważności Załącznika nr 2 pn "Wydatki Gminy Piaseczno na 2024 rok" [omyłka pisarska powinno być na 2023 rok, zakwestionowane uchwały Rady Miejskiej dot. budżetu Gminy na 2023 rok - przyp. KB], w zakresie określającym wydatki budżetu w dz. 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" rozdz. 90008 "Ochrona bioróżnorodności biologicznej i krajobrazu" § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 125.000,00 zł na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", z powodu istotnego naruszenia prawa i wniesiono o jej uchylenie w tej części.Wyrokiem z 23 maja 2024 r. o sygn. akt V SA/Wa 857/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną uchwałę RIO z [....] stycznia 2024 r., uznając, że organ nadzoru nie wykazał, by Rada Miejska planując sporny wydatek naruszyła prawo w sposób istotny. Zdaniem tego sądu, RIO w sposób nieuprawniony utożsamiła pojęcie "Ochrona przyrody – pomoc dzikim zwierzętom" z pojęciem "zwierzęta łowne", o którym mowa w przepisach Prawa łowieckiego. Jednocześnie zwrócił uwagę na przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm.; zwanej dalej: "u.o.p."), które nakładają na gminę obowiązek realizacji zadań w niej określonych, w konsekwencji czego, zakwestionowane przez organ nadzoru działania nie mogły naruszać prawa. Nadto stwierdził, że za przypisaniem gminie zadań we wskazanym zakresie przemawia również wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.Na skutek skarg kasacyjnych obu stron, wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2025 r. o sygn. akt I GSK 1587/24, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości wyrok tut. Sądu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu sąd kasacyjny podniósł, że sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 oraz art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." z uwagi na niewydanie orzeczenia w granicach sprawy wynikającej z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i niedostatecznie uzasadnienie wyroku uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze, w tym zarzucaną przez organ sprzeczność zawartej w nim argumentacji co do braku wad uchwały w kontekście art. 91 ust. 1 lub 4 u.s.g., a przez Gminę niewskazaniu i niewyjaśnieniu wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi. Powyższe wynikało z braku poddania analizie przepisów art. 216 ust. 2 i rozdziału 3 działu V u.f.p. w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 7), dalej "u.r.i.o.".Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za zasadny zarzut organu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Skoro bowiem sąd I instancji uznał sporny wydatek za odnoszący się do finansowania zadań własnych gminy, a więc za legalny, to nie mógł jednocześnie stwierdzić, że zakwestionowane postanowienie załącznika nr 2 do uchwały budżetowej naruszało prawo w sposób nieistotny w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. (a właściwie art. 11 ust. 3 u.r.i.o.). W takim zakresie zaskarżony wyrok nie poddawał się kontroli. Niemniej, dotychczas nie zostało prawidłowo zbadane, czy uchwała budżetowa zawiera wady określone w art. 91 ust. 1 lub 4 u.s.g. (a właściwie art. 11 ust. 3 lub art. 12 ust. 2 u.r.i.o.) oraz czy są one oczywiste i bezpośrednie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 24 września 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2270/25 skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną uchwałę. Sąd I instancji wskazał, że w wyroku z dnia 29 kwietnia 2025 r. o sygn. akt I GSK 1587/24 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że, kompetencje nadzorcze RIO na etapie procedury uchwalania budżetu nie powinny obejmować analizy konkretnych wydatków. Ocena zgodności wydatku z planowanym przeznaczeniem oraz prawidłowości wykorzystania środków finansowych, w tym zakresu zrealizowanych zadań, nie może być realizowana na etapie nadzoru nad uchwałą budżetową. Jest to zagadnienie związane z wykonaniem budżetu, kontrolą wydatkowania środków budżetowych i sprawozdawczością budżetową.Sąd I instancji wskazał, że art. 216 ust. 2 pkt 1 u.f.p. wskazuje, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na zadania własne, ale w procedurze planowania budżetu nie chodzi o ustalenie konkretnego wydatku, lecz o ustalenie, czy określony rodzaj (kategoria) wydatku mieści się w zakresie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym jako zadanie własne. Szczegółowość planu wydatków została określona w przepisach art. 236 u.f.p. Planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych wyszczególnia się w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej. W myśl art. 236 ust. 5 u.f.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustalić większą szczegółowość planu wydatków. W konsekwencji, do istotnego naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwały budżetowej mogłoby dojść w wypadku przekroczenia przez Gminę ustawowych kompetencji do określenia rocznego planu dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów, jak również naruszenia warunku formalnego co do określonej przez Gminę szczegółowości planu finansowego (klasyfikacji budżetowej), o której mowa w art. 236 ust. 5 u.f.p. Zdaniem Sądu I instancji, tego rodzaju naruszeń, tym bardziej istotnych, RIO nie wykazała w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, co sprawia, że już tylko z tego względu rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 91 ust. 3 u.s.g., a w konsekwencji również art. 91 ust. 1 u.s.g. (art. 12 ust. 2 u.r.i.o.), skutkując koniecznością jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.Następnie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, na podstawie art. 173 § 1 w związku z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z póżn. zm.), zwanej "p.p.s.a.", zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2025 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2270/25, uchylający uchwałę Nr [....] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia [....] stycznia 2024 r. w sprawie orzeczenia nieważności w części uchwały Nr [....] Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [....] grudnia 2023 r. w sprawie zmiany uchwały nr [....] Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [....] grudnia 2022 r.Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 3, a w konsekwencji również art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) (zwanej dalej również u.s.oł oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 7) (zwanej dalej ustawa o r.i.o.), przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uzasadnienie spornej uchwały Kolegium Izby narusza art. 91 ust. 3 u.s.g., a w konsekwencji również art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 12 ust. 2 ustawy o r.i.o., przy czym Sąd nie wyjaśnia, na czym polega to naruszenie, w tym Sąd nie wyjaśnia, co organ pominął, skoro na str. 6, 7 i 8 wyroku Sąd odnosi się do niepełnego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego;Sąd ograniczył się jedynie do powtórzenia tez NSA z wyroku z dnia 29 kwietnia 2025 r. I GSK 1587/24, jak należy rozumieć art. 91 ust. 3 u.s.g. oraz do wskazania konsekwencji niepełnego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Powtórzenie tez NSA oraz wskazanie konsekwencji niepełnego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest równoznaczne z niepełnym uzasadnieniem rozstrzygnięcia nadzorczego w niniejszej sprawie; ze stanowiskiem Sądu nie zgadza się organ i wbrew temu, co orzekł Sąd, organ stoi na stanowisku, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest kompletne i spełnia wymogi art. 91 ust. 3 u.s.g. i nie narusza art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 12 ust. 2 ustawy o r.i.o.,2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 p.p.s.a., przez pominięcie przez Sąd etapu badania zgodności z prawem uchwały Nr [....] Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [....] grudnia 2023 r. w sprawie zmiany uchwały nr [....] Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [....] grudnia 2022 r., zwanej dalej również uchwała budżetowa, w tym niezbadanie, czy uchwała budżetowa zawiera wady określone w art. 91 ust. 1 lub ust. 4 u.s.g. oraz art. 11 ust. 3 lub art. 12 ust. 2 ustawy o r.i.o. oraz czy są one oczywiste i bezpośrednie (co wytknął NSA w swym wyroku z dnia 29 kwietnia 2025 r. I GSK 1587/24) i w konsekwencji ograniczenie się przez Sąd jedynie do oceny rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie, a w konsekwencji pominięcie - wytkniętego przez NSA - etapu zbadania faktu niezgodności opisu zadania w załączniku do uchwały budżetowej (nazwy zadania) z intencją ustawodawcy lokalnego (który wskazuje na zamiar podejmowania działań o charakterze interwencyjnym z zakresu bezpieczeństwa powszechnego, a które powinny być ulokowane w innym dziale uchwały budżetowej aniżeli gospodarka komunalna i ochrona środowiska, skoro wskazane działania służyć mają nie tyle "ochronie przyrody - pomocy dzikim zwierzętom", co zapewnieniu bezpieczeństwa ludności przebywającej na terenie gminy); niniejsze zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że klasyfikacja budżetowa spornego zadania - zastosowana w uchwale budżetowej - w ogóle nie odnosi się do bezpieczeństwa powszechnego, a do ochrony przyrody, a to oznacza, że zaplanowany rodzaj wydatku - w świetle obowiązujących przepisów w 2023 r. - był bez podstawy prawnej. Znalazł swą podstawę prawną dopiero w 2025 r. w ustawie z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej (Dz. U. poz.1907) oraz art. 7 ust. 1 pkt 14a u.s.g.,3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 p.p.s.a., polegające na wyjściu przez Sąd poza podstawy kasacyjne, przez odniesienie do metodologii badania nadzorczego uchwały budżetowej, podczas gdy to zagadnienie w ogóle nie było przedmiotem zarzutów w obu skargach kasacyjnych, a wcześniej w skardze złożonej przez Przeciwnika strony skarżącej,4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a w związku z art.. 3 § 1 i § 2 pkt 7 p.p.s.a., polegające na:- niewyjaśnieniu wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi złożonej przez Gminę Piaseczno, w tym w odniesieniu do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 z późn. zm.), na co zwrócił uwagę NSA w swym wyroku z dnia 29 kwietnia 2025 r. I GSK 1587/24,- niepoddaniu analizie dopuszczalności zamieszczenia w uchwale budżetowej określonego rodzajowo wydatku na wskazany cel (a więc: gospodarka komunalna i ochrona środowiska/ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazu/zakup usług pozostałych na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom" czyli niepoddaniu analizie przedmiotowej szczegółowości załącznika do uchwały budżetowej, wbrew wytycznym NSA zawartych w wyroku z dnia 29 kwietnia 2025 r. 1587/24,- braku oceny, czy stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy zostało podjęte przy uwzględnieniu regulacji normatywnej ustanawiającej kryterium nadzoru,5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 3 u.s.g., poprzez wydanie niekompletnego uzasadnienia wyroku, ponieważ wyrok nie wyjaśnia, na czym polega naruszenie przez organ art. 91 ust. 3 u.s.g. oraz nie wyjaśnia wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi złożonej przez Gminę Piaseczno, w tym w odniesieniu do ustawy o ochronie przyrody,6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:- niedostateczne uzasadnienie wyroku, ponieważ wyrok nie wyjaśnia, czy zastosowana klasyfikacja budżetowa dla spornego zadania jest prawidłowa, przez co Sąd nie wykonał wytycznych NSA,- niedostateczne uzasadnienie wyroku, ponieważ nie wiadomo z jego treści, czy Sąd uznaje, że zaplanowany sporny wydatek mógł być realizowany w 2023 r. w ramach domniemania kompetencji gminy, na podstawie art. 6 u.s.g. i art. 164 ust. 3 Konstytucji RP czy raczej jako zadanie własne mieszczące się w art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.,- wydanie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, ponieważ z jednej strony Sąd wskazuje (str. 7 wyroku), że organ upatrywał podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej w części dotyczącej wydatku na zadanie pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom" jako nienależących do kategorii zadań własnych jst (co by oznaczało, że organ analizując budżet, oceniał go pod kątem, czy ten rodzaj (kategoria) wydatku stanowi zadanie własne), a z drugiej strony Sąd wskazuje (str. 7 i 8 wyroku), że w procedurze planowania budżetu nie chodzi o ustalenie konkretnego wydatku, lecz o ustalenie czy określony rodzaj (kategoria) wydatku mieści się w zakresie budżetu jst jako zadanie własne (co by miało oznaczać, że organ tak nie uczynił, tzn. że organ nie ustalił, czy dany rodzaj (kategoria) wydatku mieści się jako zadanie własne).W konsekwencji uzasadnienie wyroku Sądu nie zawiera jednoznacznego stanowiska Sądu we wskazanych powyżej zakresach, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno - w sposób niebudzący wątpliwości - wskazywać przepis prawa, który został naruszony przez stronę skarżącą oraz wyjaśniać, podstawy swojego rozstrzygnięcia w sposób jasny, logiczny i pozwalający na dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia; Sposób sformułowania uzasadnienia wyroku nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, prowadzącego do wydania orzeczenia uchylającego sporną uchwałę Kolegium Izby, niniejsze zaniechania Sądu mogły mieć wpływ na wynik sprawy,7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., przez:- przyjęcie, że stanowisko NSA zawiera wykładnię przepisów prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., a w konsekwencji odstąpienie od wskazań, co do dalszego postępowania i w rezultacie pominięcie przez WSA w Warszawie (Sąd) art. 153 p.p.s.a.,- ograniczenie się przez Sąd w ponownym postępowaniu jedynie do powtórzenia tez wyroku NSA, podczas gdy NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2025 r. I GSK 1587/24 w ogóle nie odnosi się do art. 190 p.p.s.a., nie wyjaśnia, że wskazówki zawarte w uzasadnieniu stanowią wykładnię, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., przy czym treść uzasadnienia wyroku NSA wskazuje, że NSA oczekuje działań ze strony WSA, celem wyjaśnienia i zakończenia trwającego sporu, a decyzję, w jaki sposób zakończyć spór pozostawia Sądowi, o czym świadczą zwroty, przykładowo (str. 20 wyroku), cyt. "W razie uznania przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu skargi za konieczne nawiązanie także do zagadnienia, które dotychczas było głównym przedmiotem analizy...", czy (str. 23), cyt. "Rozstrzyganie pozostałych szczegółowych kwestii podniesionych w skargach kasacyjnych na obecnym etapie postępowania sądowego okazało się bezprzedmiotowe, zwłaszcza w odniesieniu do ustawy o ochronie przyrody", a to oznacza, że art. 190 p.p.s.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a rozważania NSA zawarte na str. 8 i kolejnych uzasadnienia wyroku stanowią stanowisko składu orzekającego NSA, które może być podważane w ramach skargi kasacyjnej.W ocenie organ NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2025 r. zawarł wytyczne co do dalszego postępowania, tj. kwestie, które powinny znaleźć się w polu uwagi Sądu pierwszej instancji, przy czym NSA nie zawarł określonej wykładni prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., która miałaby wiązać w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Oznacza to, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji jego związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2025 r. następowało na podstawie art. 153 p.p.s.a. (wytyczne, co do dalszego postępowania), a nie art. 190 tej ustawy (związanie wykładnią prawa) - por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2024 r. I OSK 2872/23. Niezrealizowane przez Sąd wytyczne, co do dalszego postępowania dotyczyły przykładowo:- obowiązku zbadania legalności uchwały budżetowej,- obowiązku wyjaśnienia wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi, w tym w odniesieniu do ustawy o ochronie przyrody,- obowiązku poddania analizie dopuszczalności zamieszczenia w uchwale budżetowej określonego rodzajowo wydatku na wskazany cel (analiza szczegółowości załącznika do uchwały budżetowej, w tym czy zastosowana klasyfikacja budżetowa dla spornego zadania jest prawidłowa),Przyjęcie takiego stanowiska odnośnie do niestosowania art. 190 p.p.s.a. w niniejszej sprawie, sprawia, że Organ podnosi i zarzuca z daleko posuniętej ostrożności procesowej, iż wyrok WSA w Warszawie:7a)narusza prawo materialne, tj. art. 6 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 u.s.g. w związku z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd domniemania kompetencji na rzecz gminy, jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego przy działaniach podejmowanych w trybie interwencyjnym przez Gminę Piaseczno, obejmujących czynności zmierzające do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt i ich natychmiastowego zabezpieczenia, w konsekwencji czego Sąd uznał zaplanowanie wydatku na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom" za działanie legalne, podczas gdy - w ocenie strony skarżącej - domniemanie kompetencji na rzecz gminy nie występuje w niniejszym stanie faktycznym.7b)narusza art. 216 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 236 ustawy o finansach publicznych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skoro art. 236 ustawy o finansach publicznych nie wymaga dla planu wydatków szczegółowości do paragrafów klasyfikacji budżetowej (wystarczy podział na działy i rozdziały), to uchwalenie przez Gminę Piaseczno planu wydatków w szczegółowości do paragrafów klasyfikacji budżetowej i podanie nazwy tego zadania (a więc podjęcie uchwały budżetowej w kazuistyce, która nie jest wymagana przez przepisy prawa) zwalnia organ od badania, czy dany rodzaj wydatku w przewidzianym paragrafie i o określonej nazwie jest zadaniem własnym i tym samym, czy legalne jest jego ujęcie w uchwale budżetowej,7c)narusza prawo materialne, tj. art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 12 ust. 2 ustawy o r.i.o. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:- wprowadzeniu nielegalnego wydatku pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom" i tym samym przekroczeniu ustawowych kompetencji do określenia rocznego planu wydatków we wskazanej części, - zawężonej wykładni istotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 us.g., sprowadzającej się do stanowiska, iż sprzeczność uchwały z prawem musi być oczywista i bezpośrednia, podczas gdy zdaniem Kolegium Izby użyte w art. 91 ust. 1 u.s.g. wyrażenie "sprzeczność z prawem" jest pojęciem nieostrym i z taki pojęciem nieostrym mamy do czynienia w niniejszym stanie faktycznym,7d)narusza prawo materialne, tj. art. 6 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię wskazanego przepisu i niewłaściwe jego zastosowanie, a w konsekwencji niezasadne pominięcie przepisów art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2025 r. poz. 539), przez przyjęcie że działania podejmowane w trybie interwencyjnym przez Gminę Piaseczno, obejmujące czynności zmierzające do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych łownych zwierząt i ich natychmiastowego zabezpieczenia, są sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżoną ustawami na rzecz innych podmiotów są zadaniem własnym gminy, podczas gdy zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa, a to oznacza w ocenie strony skarżącej, że działania interwencyjne wobec tych zwierząt należą do Skarbu Państwa jako ich właściciela;W tym miejscu organ podkreślił, iż rozumie treść art. 190 p.p.s.a. i jako organ stojący na straży legalności - będzie go stosować, jeśli przepis ten będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie.W przedmiotowej sprawie zarzuty zawarte w pkt 7a) - 7d) niniejszej skargi kasacyjnej są wynikiem przyjęcia stanowiska przez organ, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 190 p.p.s.a., w tym jego zdanie drugie, nie ma zastosowania, skoro ten przepis nie został przywołany w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r. I GSK 1587/24, a wykładnia prawa w niniejszej sprawie, np. w zakresie domniemania kompetencji gminy, nie została przedstawiona (ustnie) przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie przed NSA w dniu 29 kwietnia 2025 r.Jeśli Naczelny Sąd Administracyjny nie zaaprobuje takiego stanowiska organu w odniesieniu do zarzutu pkt 7, to oczywiście organ zastosuje się do wykładni prawa (oceny prawnej) dokonanej w niniejszej sprawie przez NSA.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o:1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;2) uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona;3) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna jest niezasadna.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie zakresu kompetencji RIO w zakresie oceny zgodności wydatku z planowanym przeznaczeniem oraz prawidłowości wykorzystania środków finansowych przez gminę.Ocena zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów uwzględniać musi, że w sprawie uprzednio wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2025 r. o sygn. I GSK 1587/24, którym to uchylił wyrok Sądu I instancji o sygn. akt V SA/Wa 857/24 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W powołanym wyroku NSA stwierdził naruszenia:1) art. 141 § 4 i art. 134 oraz art. 148 p.p.s.a. z uwagi na niewydanie orzeczenia w granicach sprawy wynikającej z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i niedostatecznie uzasadnienie wyroku uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze, w tym zarzucaną przez organ sprzeczność zawartej w nim argumentacji co do braku wad uchwały w kontekście art. 91 ust. 1 lub 4 u.s.g., a przez Gminę niewskazaniu i niewyjaśnieniu wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi. Powyższe wynikało z braku poddania analizie przepisów art. 216 ust. 2 i rozdziału 3 działu V u.f.p. w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 2 u.r.i.o.W tym zakresie w uzasadnieniu wyroku wskazano, że zamiast poddać prawnej analizie dopuszczalność zamieszczenia w uchwale budżetowej określonego rodzajowo wydatku na wskazany cel, czyli w zakresie przedmiotowej szczegółowości załącznika do uchwały budżetowej, skupiono się na analizie możliwości sfinansowania ze środków budżetowych realizacji pewnego zadania, którego z uchwały budżetowej nie dało się wywieść. "Treść uchwały budżetowej nie pozwalała na czynienie wywodów (...) w kwestiach związanych z finansowaniem przez gminę działań dotyczących możliwości podejmowania działań interwencyjnych odnośnie do mogących pojawić się na terenach zurbanizowanych gminy dziko żyjących zwierząt. Analiz takich konkretnych wydatków nie powinno się przeprowadzać na etapie procedury uchwalania budżetu. Finansowanie konkretnego wydatku to materia związana z wykonaniem budżetu i oceną spełnienia przez poniesione wydatki warunków określonych w art. 44 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. (...) , którą w pierwszej kolejności powinien dokonać wójt, jako organ odpowiedzialny za prawidłowe wykonanie budżetu.";2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. "Skoro bowiem sąd I instancji uznał sporny wydatek za odnoszący się do finansowania zadań własnych gminy, a więc za legalny, to nie mógł jednocześnie stwierdzić, że zakwestionowane postanowienie załącznika nr 2 do uchwały budżetowej naruszało prawo w sposób nieistotny w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. (a właściwie art. 11 ust. 3 u.r.i.o.). W takim zakresie zaskarżony wyrok nie poddawał się kontroli. Niemniej, dotychczas nie zostało prawidłowo zbadane, czy uchwała budżetowa zawiera wady określone w art. 91 ust. 1 lub 4 u.s.g. (a właściwie art. 11 ust. 3 lub art. 12 ust. 2 u.r.i.o.) oraz czy są one oczywiste i bezpośrednie."Istotne jest przy tym, że w ww. orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny - podkreślając, że: sąd administracyjny przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze obowiązany jest nie tylko do zbadania zgodności z prawem samego aktu nadzoru, ale także treści aktu organu gminy objętego kontrolą organu nadzoru, natomiast dla organu nadzoru podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego może być tylko istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 12 ust. 2 i art. 11 ust. 3 u.r.i.o.) - wskazał, że sąd administracyjny obowiązany był ustalić, czy wytknięte gminie przez organ nadzoru uchybienie miało faktycznie miejsce i naruszało prawo w sposób istotny. Ocena ta ma dotyczyć także i tego czy organ nadzoru należycie uzasadnił swoje stanowisko. Jak bowiem wynika z art. 91 ust. 3 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze musi posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno się więc w nim znaleźć wyjaśnienie powodów stwierdzonej nieważności, w tym adekwatnych przepisów, których naruszenie zostało zarzucone organowi gminy, a także ustalenie wagi stwierdzonego naruszenia, które powinno być oczywiste i bezpośrednie. Zwrócił przy tym uwagę, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie nadzorcze, a pośrednio - w granicach sprawy - także akt organu gminy, który organ nadzoru poddał własnej kontroli, tj. w okolicznościach sprawy uchwała budżetowa.W tym ostatnim zakresie (tj. badania uchwały budżetowej) w uzasadnieniu wyroku o sygn. I GSK 1587/24 podniesiono konieczność weryfikacji warunku formalnego co do określonej przez Gminę szczegółowości planu finansowego (klasyfikacji budżetowej), o której mowa w art. 236 ust. 5 u.f.p., wskazując, że nie rozważono dostatecznie, czy uchwała budżetowa została wydana w granicach przyznanych gminie ustawowych kompetencji do określenia rocznego planu dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów - bez roztrząsania, jakie konkretne wydatki mogą być finansowane środkami zapisanymi w danym dziale, rozdziale i paragrafie uchwały budżetowej, jeżeli taka kazuistyka nie jest wymagana przez przepisy. Powołując w tym względzie art. 216 ust. 2 pkt 1 u.f.p. stwierdził, że chodzi o ustalenie, czy określony rodzaj (kategoria) wydatku mieści się w zakresie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym jako zadanie własne. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym (powołując przepisy Konstytucji RP), że kontrola aktu organu gminy uwzględniać musi gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Zasada ta zaś powinna wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. W tym zakresie, wskazując konkretne uregulowania zawarte w ustawie o samorządzie gminnym (art. 2, art. 51 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 7 ust. 1 i ust. 2) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie musi zatem poszukiwać szczególnego unormowania ustawowego, aby podjąć się, np. doraźnie, realizacji zadania leżącego w interesie społeczności lokalnej o publicznym znaczeniu (np. z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, o których jest mowa w art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.), jeżeli do wykonania danego zadania nie został prawnie wyznaczony inny organ władzy publicznej albo z ustawy wynika zakaz podejmowania przez gminę działań w określonym obszarze.Powyższe przedstawienie stanowiska, argumentacji oraz twierdzeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uprzednio zapadłym w sprawie wyroku było niezbędne w kontekście zarzutów sformułowanych w pkt 7 (w tym jego ppkt 7a-7d) petitum skargi kasacyjnej, które oparte zostały pierwszoplanowo na naruszeniu art. 190 p.p.s.a. Organ w tym zakresie twierdzi, że przepis ten nie znajdował zastosowania w sprawie, a rozważania NSA stanowią stanowisko, które może być podważane, czego organ podjął się w ramach ppkt 7a-7d petitum skargi kasacyjnej. W wyroku o sygn. I GSK 1587/24, zdaniem organu, NSA zawarł bowiem jedynie - jak wynikałoby to z kontekstu wywodu zawartego w skardze kasacyjnej - wytyczne co do dalszego postępowania, które Sąd I instancji pominął i naruszył art. 153 p.p.s.a.Zgodnie z art. 190 p.p.s.a.: Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana regulacja znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. I taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Art. 190 p.p.s.a. należy - obok art. 153 i 170 p.p.s.a. - do regulacji ustanawiających reguły związania sądów i organów prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (J. Wegner w: J. Wegner red., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2026, s. 680). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie kwestionowane jest, że użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe, i powinno być rozumiane jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa, ich wiążące odkodowanie w konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w konsekwencji umożliwia prawidłowe ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania (por. np. wyroki NSA: z 11 lutego 2020 r., I GSK 2155/19; z 25 września 2024 r., III OSK 2889/22; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże). Niejednokrotnie wskazuje się także, że orzeczenie NSA może wiązać pośrednio także w odniesieniu do oceny ustaleń faktycznych, jako że jest ona pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji - zastosowania) przepisów postępowania (por. np. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2023 r., II OSK 18/23; z 23 listopada 2023, I FSK 1111/23; z 23 października 2025 r., I FSK 669/25, tamże).W kontekście argumentacji skarżącego kasacyjnie organu, wyjaśnienia wymaga jeszcze jedna kwestia. Związanie, o którym mowa w art. 190 p.p.s.a. istnieje niezależnie od tego, czy Naczelny Sąd Administracyjny - w wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - prezentując swoje stanowisko powołał, czy też nie powołał się na art. 190 p.p.s.a., ani także i okoliczność, że NSA pozostawił Sądowi I instancji wyjaśnienie ściśle wskazanych kwestii.Mając na uwadze powyższe, konsekwencją uchylenia orzeczenia przez NSA i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jest fakt, że pewne kwestie sporne w sprawie zostały już ostatecznie przesądzone. Związanie sądu administracyjnego I instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Związanie to dotyczy także Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Sąd I instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez NSA. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a. również z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny, czy też odmiennej wykładni wyrażonej prze Trybunał Sprawiedliwości UE (zob. wyroki NSA: z 25 kwietnia 2023 r., III OSK 7225/21; z 11 stycznia 2017r., I GSK 500/15, tamże). W sprawie takie okoliczności nie wystąpiły.Należy także zwrócić uwagę na treść zdania drugiego art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którą, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że oparcie zarzutów skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi - tj. na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny - powoduje niemożność ich oceny merytorycznej, a tym samym czyni je nieskutecznymi.Nieskuteczny jest także zarzut zawarty w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej w zakresie w jakim Sądowi I instancji zarzucane jest naruszenie art. 153 p.p.s.a. W tym zakresie organ w sformułowanym zarzucie twierdzi, że Sąd I instancji nie zrealizował "przykładowo" wymienionych wytycznych. Owe jednak "wytyczne" powołane zostały w sposób bardzo ogólnikowy (w trzech kolejnych tiretach) i bez odwołania się do ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku o sygn. I GSK 1587/25. W uzasadnieniu tego zarzutu (s. 14 skargi kasacyjnej) powtórzono jedynie tak sformułowany ogólnie zarzut, nie wskazując w czym miało się konkretnie przejawiać w sprawie naruszenie art. 153 p.p.s.a. (w tym nie skonkretyzowano - nie powołano danej wytycznej NSA oraz nie wskazano na czym polegało niezastosowanie się do niej), ani tym bardziej nie podjęto próby wykazania istotności wpływu owego uchybienia na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag, według Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należało, że skarżący kasacyjnie organ nie tylko nie określił w wymagany sposób na czym naruszenie polegało (w odniesieniu do konkretnego wzorca), ale także nie wykazał, aby zarzucane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy w znaczeniu w jakim przedstawiono to powyżej.Nieuzasadnione okazały się zarzuty zgłoszone w pkt 5 oraz pkt 6 petitum skargi kasacyjnej, w ramach których wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009r., II FSK 568/08, tamże). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.Dokonując zatem kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.W odniesieniu do twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu wskazać trzeba, że w ramach uzasadnienia zarzutu z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej organ zawarł jedynie w niespełna ośmiu wierszach swoje stanowisko (w przedmiocie niewyjaśnienia przez WSA na czym polega naruszenie przez organ art. 91 ust. 3 u.s.g. oraz niewyjaśnienia wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi), nie precyzując na czym konkretnie miałoby polegać w sprawie naruszenie wyżej powołanej dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., a także - co istotne - nie wykazując istotności wpływu tegoż na wynik sprawy, co jest konieczne dla skutecznego podważania formułowanych naruszeń o charakterze procesowym.Z kolei w ramach zarzutu z pkt 6 petitum skargi kasacyjnej organ wskazuje na niedostateczne uzasadnienie wyroku w zakresie: niewyjaśnienia prawidłowości klasyfikacji budżetowej, przez co Sąd nie wykonał wytycznych uprzednich NSA; nie wskazania czy sporny wydatek mógł być realizowany w ramach domniemania kompetencji (na podstawie art. 6 u.s.g. i art. 164 ust. 3 Konstytucji RP), czy jako zadanie własne mieszczące się w art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. Organ podnosi wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że WSA "nadal nie wyraził w sposób jednoznaczny swego stanowiska odnośnie do prawnej dopuszczalności zamieszczania w planie budżetu celu, czyli gospodarka komunalna i ochrona środowiska/ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazu / zakup usług pozostałych na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom" przy uwzględnieniu przepisów i wymagań odnoszących się do klasyfikacji budżetowej." (s. 13 skargi kasacyjnej). Po czym zamieścił wywód, który ma wskazywać na niekonsekwencję przyporządkowania zaplanowanego wydatku w kontekście art. 7 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6 u.s.g. i art. 164 ust. 3 Konstytucji RP.W odniesieniu do sformułowania omawianego zarzutu oraz jego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że po pierwsze, organ w zarzucie nie podniósł i nie uzasadnił naruszenia przepisów normujących związanie Sądu I instancji oceną prawną dokonaną uprzednio przez NSA, co w tej mierze czyni zarzut nieskutecznym. Ponadto, nie wyjaśnił jak kwestia kategorii zaklasyfikowania zaplanowanego w kontrolowanej pośrednio przez WSA uchwale budżetowej spornego wydatku miałaby (istotnie) rzutować na wynik sprawy. Zatem - wbrew wcześniej przedstawionym wymogom odnoszącym się do formułowania oraz uzasadniania zarzutów procesowych - organ nie podjął nawet próby wykazania istotności wpływu wskazywanego naruszenia na wynik sprawy. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, wobec związania go granicami skargi kasacyjnej wynikającym z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie mógł dokonać ocen merytorycznych twierdzeń organu.Nieskuteczny jest zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. W jego ramach podniesiono błędną wykładnię art. 91 ust. 3 u.s.g. (a w konsekwencji także art. 91 ust. 1 tejże ustawy) oraz niewłaściwe ich zastosowanie.W odniesieniu do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia pierwszorzędnie wskazania wymaga, że wbrew wskazaniu zawartemu w zgłoszonym zarzucie, art. 91 ust. 3 u.s.g. jest przepisem procesowym, a nie materialnoprawnym. Stanowi on bowiem o wymaganych elementach rozstrzygnięcia nadzorczego, do których należą: uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy mieć także na względzie dyspozycję ust. 5 ww. powołanej regulacji, zgodnie z którą przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Może ona bowiem ewentualnie mieć wpływ na zakres stosowania wobec rozstrzygnięcia nadzorczego art. 107 k.p.a. Jednakże podstawowo to art. 91 ust. 3 u.s.g. determinuje obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru uznania danego aktu lub jego części za nieważną (zob. np. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 2322/17).W ramach zarzutów procesowych, oprócz wadliwego ich zastosowania (w postaci negatywnej albo pozytywnej), można także podnosić kwestie błędnej wykładni przepisów postępowania. Przypomnieć przy tym trzeba, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stawia wymóg wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia i odnosząc je do zgłoszonego zarzutu oraz jego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w skardze kasacyjnej organ w żaden sposób nie sprecyzował, ani nie uzasadnił na czym miałaby polegać dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia wskazywanych w zarzucie przepisów, ani jaka - jego zdaniem - wykładnia tych przepisów prawa powinna być prawidłowa. Podnieść dodatkowo należy, że skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie odnosi się do wykładni art. 91 ust. 3 u.s.g. dokonanej w sprawie w uprzednio wydanym przez NSA w wyroku o sygn. I GSK 1587/24. Zarówno wobec tego ustalenia (niewłaściwe zastosowanie jest bowiem m.in. skutkiem niewłaściwej wykładni przepisu/ów), jak i braków uzasadnienia zarzutu, skutku nie mógł odnieść zarzut niewłaściwego zastosowania powołanych w zarzucie regulacji. W tym zakresie organ - prócz zaprezentowania swojego stanowiska, że w jego ocenie uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie jest kompletne i spełnia wymogi art. 93 ust. 1 u.s.g. (z przywołaniem poglądów orzecznictwa oraz literatury odnośnie do ogólnych kryteriów uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego), wyrażenia stanowiska, iż nie zgadza się z oceną WSA w tym względzie oraz wskazania pominięcia przez Sąd I instancji na czym miałoby polegać naruszenie - nie precyzuje na czym miało polegać niewłaściwe zastosowanie przywołanych w zarzucie regulacji, ani nie podaje jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy.Nieskuteczne są zarzuty sformułowane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, w ramach których wskazano na naruszenie art. 148 p.p.s.a.W pierwszym przypadku (zarzutu z pkt 2) organ kasacyjnie określa, że jego naruszenie nastąpiło w związku z niezbadaniem czy uchwała budżetowa zawiera wady określone w art. 91 ust. 1 lub ust. 4 u.s.g., a właściwie art. 11 ust. 3 lub art. 12 ust. 2 u.r.i.o. oraz czy są one oczywiste i bezpośrednie, a w konsekwencji pominięcie wytkniętego przez NSA badania faktu niezgodności opisu zbadania zaplanowanego w uchwale zadania z intencja ustawodawcy lokalnego. W drugim przypadku (zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) organ, nie powołując w tym względzie żadnych innych regulacji, zarzuca wyjście "przez Sąd poza podstawy kasacyjne", przez odniesienie się do badania metodologii badania nadzorczego uchwały budżetowej.Zgodnie z art. 148 p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Powołana regulacja, jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Stąd art. 148 p.p.s.a. (przywołany jako jedyny naruszony przepis w pkt 3 zarzutów kasacyjnych) nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż ewentualny błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (zob. np. wyroki NSA: z 31 sierpnia 2018 r., I OSK 1412/18; z 5 lipca 2019 r., I OSK 1748/17, tamże). To oznacza formalną bezskuteczność zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w uzasadnieniu tego zarzutu organ kwestionuje stanowisko NSA wyrażone w wyroku, który zapadł już w niniejszej sprawie - co jak wcześniej wskazano - jest wbrew dyspozycji art. 190 zd. drugie p.p.s.a.Powyższe wyjaśnienia odnośnie ewentualnego naruszenia art. 148 p.p.s.a. wskazują na błędną konstrukcję zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Zakładając nawet, że chodzi w nim o wskazanie naruszenia art. 91 ust. 1 lub ust. 4 u.s.g., a właściwie - jak wskazuje organ - art. 11 ust. 3 lub art. 12 ust. 2 u.r.i.o., to uwzględniając treść uzasadnienia tego zarzutu, należało uznać go za niepoddający się ocenie merytorycznej. Na marginesie wskazać także trzeba, że alternatywne wskazanie przez organ regulacji powoduje, że w istocie nie sprecyzował naruszonych, jego zdaniem, regulacji prawnych. Nie jest zaś rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowania autora skargi kasacyjnej. Odnośnie niemożności dokonania oceny merytorycznej, zauważyć trzeba, że skarżący kasacyjnie organ jakkolwiek podnosi m.in. pominięcie przez WSA, wskazanego przez NSA, etapu zbadania faktu niezgodności opisu zadania w załączniku do uchwały budżetowej z intencją ustawodawcy lokalnego, a także wcześniej wskazywaną kwestię szczegółowej kwalifikacji zaplanowanego wydatku/zadania w ramach istniejących kompetencji gminy - których to twierdzeń skądinąd nie skorelował z treścią przywoływanych jako naruszone art. 91 ust. 1 lub ust. 4 u.s.g. (ewentualnie: art. 11 ust. 3 lub art. 12 ust. 2 u.r.i.o.), to jednocześnie w owej argumentacji zupełnie pomija jaki ewentualny był wpływ tych uchybień na wynik sprawy. A jak już wyjaśniono wcześniej, uprawdopodobnienie istotności wpływu na wynik sprawy jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej w przypadku zgłoszonych zarzutów kasacyjnych natury procesowej.Nieskuteczny okazał się także zarzut zgłoszony w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Pomijając, że organ nie wykazał na czym miało konkretnie polegać naruszenie przywołanych art. 148 i 134 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 p.p.s.a. (oraz pomijając w ramach sformułowanych zarzutów - przynajmniej w odniesieniu do zarzutu wyartykułowanego w tiret pierwszym pkt 4 - że w ramach rozpoznawanej przez WSA sprawy, jej granice podlegały zawężeniu do granic wyznaczonych zapadłym uprzednio w sprawie wyrokiem NSA o sygn. I GSK 1587/24), i skupił się na wyrażeniu własnych poglądów w przedmiocie klasyfikacji spornego w sprawie wydatku (w tym w formie pytania) oraz własnego stanowiska w przedmiocie ustaleń faktycznych, to brak jest wykazania (uprawdopodobnienia), że naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie mogą wymaganego uzasadnienia w tym względzie zastąpić jedynie twierdzenia, że takowy związek istnieje.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).