Postanowienie - II GZ 852/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 20 stycznia 2026
Teza
Oddalono zażalenie. Umorzenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia E. w D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 1792/24 w zakresie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi E. w D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 5 marca 2024 r., nr 2018-12-UAE-43-P w przedmiocie kary pieniężnOddalono zażalenie. Umorzenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia E. w D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 1792/24 w zakresie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi E. w D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 5 marca 2024 r., nr 2018-12-UAE-43-P w przedmiocie kary pieniężn
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono zażalenie
Typ sprawy
nieustalone
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
20 stycznia 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Małgorzata Korycińska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenie
UZASADNIENIE
IPostanowieniem z 24 września 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 1792/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane skargą E. w D. (dalej jako: "skarżący", "przewoźnik") na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera, tj. kary nałożonej na podstawie ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1441 ze zm.; dalej: "ustawa o przetwarzaniu danych").Sąd I instancji wskazał, że postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, jako że w wyniku zmian legislacyjnych doszło do uwolnienia przewoźników lotniczych od odpowiedzialności karnoadministracyjnej za naruszenia związane z nieprzekazaniem bądź nieprawidłowym przekazaniem danych PNR. W dniu 10 września 2025 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 lipca 2025 r. o zmianie ustawy o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (Dz. U. z 2025 r., poz. 1179, dalej: "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, nie wszczyna się postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego obowiązków określonych w art. 5, art. 6 i art. 10 ustawy o przetwarzaniu danych, w brzmieniu dotychczasowym oraz art. 7 i art. 8 tej ustawy, a wszczęte umarza, jeżeli naruszenie miało miejsce przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a przewoźnik lotniczy nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy spełnił warunki przekazania danych PNR określone w art. 8 ustawy zmienianej w art. 1 lub w okresie roku przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie obsługiwał żadnego lotu PNR, lub jeżeli naruszenie jest związane z obsługą lotu wewnątrzunijnego.W ocenie Sądu I instancji, w sprawie zaszły przesłanki określone w treści ww. przepisu. Są to tzw. ujemne przesłanki procesowe, nie pozwalające na prowadzenie postępowania administracyjnego w razie ich zaistnienia (postępowania nie wszczyna się, a wszczęte umarza). Sprawa dotyczyła naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o przetwarzaniu danych. Naruszenie miało miejsce w dniu (...), tj. przed wejściem w życie ustawy nowelizującej ustawę o przetwarzaniu danych, a z oświadczenia zawartego w treści decyzji jednoznacznie wynikało, że skarżąca spółka od (...). jest podłączona do KSI PNR i przekazuje dane PNR.W podstawie prawnej postanowienia Sąd I instancji wskazał art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "ppsa") w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.IIW wywiedzionym na ww. postanowienie zażaleniu przewoźnik zarzucił:I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 197 § 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:1) art. 161 § 1 pkt 3 ppsa oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej poprzez błędne orzeczenie o umorzeniu postępowania przed Sądem I instancji wobec uznania jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy prawidłowym i zgodnym z prawem sposobem rozstrzygnięcia sprawy było uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe, wobec darowania nałożonej na skarżącego kary pieniężnej;2) art. 106 § 3 ppsa poprzez błędne oddalenie wniosków dowodowych skarżącego na rozprawie w dniu 24 września 2025 r. o dopuszczenie uzupełniających dowodów z dokumentów, tj. upomnienia Komendy Głównej Straży Granicznej oraz potwierdzenia zlecenia płatności należności wynikającej z nałożonej w niniejszej sprawie kary pieniężnej, bowiem (i) przedłożone dokumenty dotyczą istotnych zdarzeń mających miejsce po wydaniu zaskarżonej w sprawie decyzji – przystąpienia do czynności egzekucyjnych przez organ oraz uiszczenia kary pieniężnej przez skarżącego, (ii) mają bezpośrednie przełożenie na sytuację prawną skarżącego, bowiem umorzenie postępowania przed sądem administracyjnym będzie skutkowało uprawomocnieniem się (błędnej) decyzji administracyjnej, bez prawa zwrotu wyegzekwowanej należności.II. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa w zw. z art. 197 § 2 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:3) art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: "EKPC") oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (tekst jedn. Dz. U. UE. C. z 2016 r. Nr 202, str. 389, dalej: "KPP UE") poprzez błędną wykładnie powołanych przepisów i umorzenie postępowania przed Sądem I Instancji, w sytuacji gdy taka wykładnia przepisów skutkuje pozbawieniem skarżącego prawa do sądu, a także wyklucza sądową kontrolę wydanej decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek prawny oraz uniemożliwia zwrot wyegzekwowanego już obowiązku objętego amnestią (kary administracyjnej), podczas gdy prawidłowa wykładnia prawa powinna skutkować merytorycznym rozpatrzeniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji administracyjnej;4) art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 lipca 2025 r. o zmianie ustawy o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 20 KPP UE poprzez błędną wykładnie powołanych przepisów i umorzenie postępowania przed Sądem I instancji, w sytuacji gdy taka wykładnia przepisów skutkuje naruszeniem zasady równości wobec prawa, bowiem skutkiem umorzenia postępowania jest uprawomocnienie się decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną podlegającą amnestii (darowaniu), która w tej sytuacji nie podlega zwrotowi, co pogarsza sytuację prawną skarżącego względem innych przewoźników lotniczych, którzy bądź nie zostali ukarani za stwierdzone naruszenia prawa (a możliwe do nałożenia kary zostały darowane), bądź nałożone kary pieniężne - przed wejściem w życie ustawy nowelizującej - nie zostały wyegzekwowane;5) art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej oraz art. 189c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "kpa") i art. 49 ust. 1 KPP UE poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz pominięcie zasady lex mitior agit, brak uchylenia decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężne oraz umorzenie postępowania w sprawie, podczas gdy skarżący został ukarany za naruszenie, które w momencie wydania zaskarżonego postanowienia nie było już sankcjonowane; w konsekwencji, zastosowanie ustawy względniejszej, powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż na podstawie aktualnie obowiązującego stanu prawnego wskazane naruszenie prawa przez skarżącego nie podlega sankcji (na takie rozumienie zasady lex mitior agit wskazał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 1 sierpnia 2025 r. w sprawie C-544/23 BAJI Trans s.r.o. v. Narodny inspektorat prace).W konsekwencji powyższych zarzutów przewoźnik wniósł o:i) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia;ii) zasądzenie od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz przewoźnika zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;iii) na podstawie art. 106 § 3 ppsa w zw. z art. 193 ppsa o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do pisma skarżącego z 11 września 2025 r. dla wykazania, że Komendant Główny Straży Granicznej wyegzekwował od przewoźnika należności wynikające z wydanej w niniejszej sprawie decyzji nakładającej karę, tj. kwotę (...) (uwzględniającą odsetki). Przeprowadzenie wskazanych dowodów jest w ocenie przewoźnika niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, w szczególności dotyczących położenia przewoźnika w związku z wejściem w życie przepisów abolicyjnych i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednocześnie, potrzeba powołania tych dowodów powstała wraz z wejściem w życie przepisów abolicyjnych. Skarżący przedstawił wskazane dowody w postępowaniu przed Sądem I Instancji, jednak jego wniosek został oddalony.IIINaczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.Kontroli instancyjnej zostało poddane postanowienie Sądu I instancji, umarzające postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej za przekazywanie danych PNR, w podstawie prawnej wskazujące art. 161 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.Art. 161 § 1 pkt 3 ppsa stanowi, że Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wskazuje, że nie wszczyna się postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego obowiązków określonych w art. 5, art. 6 i art. 10 ustawy o przetwarzaniu danych, w brzmieniu dotychczasowym oraz art. 7 i art. 8 tej ustawy, a wszczęte umarza, jeżeli naruszenie miało miejsce przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a przewoźnik lotniczy nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy spełnił warunki przekazania danych PNR określone w art. 8 ustawy zmienianej w art. 1 lub w okresie roku przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie obsługiwał żadnego lotu PNR, lub jeżeli naruszenie jest związane z obsługą lotu wewnątrzunijnego.W ocenie Sądu I instancji, sprawa objęta skargą dotyczyła naruszenia przez przewoźnika obowiązków określonych w art. 6 ustawy o przetwarzaniu danych, naruszenie miało miejsce przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a przewoźnik nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy spełnił warunki przekazania danych PNR określone w art. 8 ustawy o przetwarzaniu danych, a tym samym spełnione zostały przesłanki umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.Przewoźnik w wywiedzionym od postanowienia zażaleniu podnosił, że Sąd I instancji winien był nie umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, a uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne (vide zarzuty nr 1 i 5 zażalenia), z uwagi na fakt uiszczenia przez przewoźnika administracyjnej kary pieniężnej przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (vide zarzuty nr 2-4 zażalenia oraz wniosek dowodowy).Stanowisko to należało uznać za niezasadne.W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawodawca w ustawie zmieniającej zróżnicował sytuację podmiotów, wobec których toczy się postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazywanie danych PNR, stosując wyłącznie kryterium etapu, na którym znajduje się postepowanie, jako że ustawa zmieniająca reguluje odrębnie – aczkolwiek w analogiczny sposób – kwestię procedowania sprawy dla etapu postępowania administracyjnego (art. 2 ust. 1), sądowoadministracyjnego (art. 2 ust. 2) i egzekucyjnego (art. 2 ust. 3) poprzez ich niewszczynanie, a wszczętych - umarzanie.Tym samym ustawodawca nie uzależnił kwestii umorzenia postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz postępowania egzekucyjnego dot. takiej kary od faktu jej uiszczenia bądź nieuiszczenia.Naczelny Sąd Administracyjny w tym kontekście zauważa, że dotychczasowe rozwiązania legislacyjne, mające na celu zwolnienie z odpowiedzialności administracyjnej podmiotów, na które została nałożona sankcja administracyjna, w sposób bezpośredni regulowały kwestię zwrotu uiszczonych kar pieniężnych, w tym kwestię odsetek [por. art. 18 i 19 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 54)].Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela zarazem pogląd tutejszego Sądu wyrażony w postanowieniu z 30 października 2025 r., sygn. akt II GSK 2120/25, wskazujący, że zgodnie z przepisami intertemporalnymi obowiązującej od dnia 10 września 2025 r. ustawy zmieniającej, zagadnienie przymusowego wykonania wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej decyzji o nałożeniu administracyjnych kar pieniężnych za naruszenia obowiązków określonych w art. 5, art. 6 i art. 10 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera w brzmieniu dotychczasowym, oraz art. 7 i art. 8 tej ustawy, zostało zakresowo uregulowane w art. 2 ust. 3 ww. ustawy.Skoro zatem ustawodawca nie uwarunkował umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zależności od kwestii uprzedniego uiszczenia bądź nieuiszczenia administracyjnej kary pieniężnej, ograniczając się li do nakazania zaniechania wszczynania i umarzania postępowań w sprawie wszelkich naruszeń sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej – w przypadku wypełnienia obowiązku przekazywania danych, nieobsługiwania żadnego lotu PNR lub związania naruszenia z obsługą lotu wewnątrzunijnego – regulując odrębnie wyłącznie kwestię etapu postępowania, na którym się postępowania te znajdują, to za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznaje odwoływanie się przez przewoźnika do kwestii uiszczenia kary pieniężnej, co miałoby jego zdaniem skutkować odstąpieniem przez Sąd I instancji od stosowania normy z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej i wydaniem w sprawie orzeczenia merytorycznego. Wydanie takiego orzeczenia stanowiłoby w istocie naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.Uznając zarazem normę z art. 2 ustawy zmieniającej za kompletną, Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął wątpliwości co do jej zgodności czy to z Konstytucją, czy prawem unijnym, uzasadniających wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego bądź pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.Wobec powyższego, zasadnie Sąd I instancji, weryfikując pozytywnie ziszczenie się przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ppsa postanowił jak w sentencji. postanowił jak w sentencji.