Wyrok - II OSK 2526/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła, Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (sprawozdawca), sędzia WSA (del.) Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 520/22 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego InOddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła, Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (sprawozdawca), sędzia WSA (del.) Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 520/22 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego In
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
biegły
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Leszek Kiermaszek
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 520/22 oddalił skargę A. D. (dalej: "skarżący") na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "DWINB") z dnia 23 maja 2022 r., nr 532/2022, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. (dalej: PINB") z dnia 8 kwietnia 2022 r., nakładającą na Gminę L. (dalej: "Gmina") obowiązek wykonania robót budowlanych w gminnym lokalu mieszkalnym.W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono przepisów postępowania i prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Odnotował wcześniejsze rozstrzygnięcia, podjęte w tej sprawie przez WSA we Wrocławiu wyrokami z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 176/18 i 4 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 417/20 przypominając, że nakazano organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie wszechstronnych ustaleń odnośnie poprawności wykonanych robót budowlanych oraz zobligowano je do rozważenia możliwości nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej "p.b."). W związku z tym Sąd nawiązał do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: P.p.s.a.") i skonstatował, że organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.Według Sądu organy dokonały prawidłowej weryfikacji stanu faktycznego sprawy w kontekście przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. i trafnie przyjęły, że roboty budowlane związane z przebudową instalacji wewnętrznych oraz zmianą funkcji pomieszczeń w gminnym lokalu nr [...] w obrębie lokalu nr [...] w budynku wielomieszkaniowym przy ul. [...] w L. w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Jakkolwiek same roboty budowlane, objęte decyzją Prezydenta Miasta L. z 21 listopada 2016 r. o udzieleniu E. H., ówczesnemu najemcy lokalu nr [...], pozwolenia na przebudowę tego lokalu nr [...], zostały wykonane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, to jednak działając w warunkach samowoli budowlanej, inwestor w trakcie wykonywania tych robót dokonał również rozbiórki ściany między lokalem nr [...] a lokalem nr [...], która została następnie odbudowana. Roboty te nie były zaś objęte zakresem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Sąd podzielił również stanowisko organów, że wykonane samowolnie roboty budowlane (art. 3 pkt 7a p.b.) wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż zmieniono parametry techniczne i użytkowe ścian (części) budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Poprzez zmianę materiału wykorzystanego do budowy zmieniono nośność tych ścian i ich ciężar. Takie roboty nie były ujęte w przepisach art. 29-31 p.b. przewidujących zwolnienie z uzyskania zgody organów administracji architektoniczno-budowlanego na realizację robót budowlanych. W stosunku do tego rodzaju robót obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zastosowanie środków przewidzianych w art. 50-51 p.b.Sąd stwierdził, że wskutek likwidacji instalacji wodociągowej, instalacji kanalizacji sanitarnej oraz zlewozmywaka kuchnia w lokalu nr [...] straciła możliwość pełnienia dotychczasowej funkcji. Tym samym lokal ten nie spełnia wymagań określonych w § 92 ust. 1, § 90 i § 44 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). W związku z tym koniecznym było, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 52 p.b., nałożenie na Gminę określonych obowiązków. Dla Sądu istotnym przy tym było, że skarżący wyraził zgodę na ingerencję w jego własność w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zaś fakt wykonania przez Gminę opisanych robót skarżący potwierdził na rozprawie.Zdaniem Sądu bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji pozostawały zarzuty dotyczące stanu technicznego ściany oddzielającej lokal nr [...] od lokalu nr [...], czy kwestie dotyczące materiału z którego została ona wykonana, a także odniesione do decyzji z 21 listopada 2016 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Podobnie Sąd ocenił argumentację skarżącego związaną z długością trwania postępowania naprawczego. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, jeśli chodzi o odrębne procedowanie sprawy związanej z samowolnie postawioną ścianą na podeście klatki schodowej. Pomimo tego, że obie sprawy pozostają w pewnym związku, to inwestycja ta była wykonywana w innym czasie (między 2015 r. a 2016 r.), niż roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem, inny był też inwestor i różne były zakresy tych postępowań. Co więcej, prawomocnym wyrokiem z 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 405/20 oddalona została skarga skarżącego na decyzję DWINB z 13 lipca 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z 24 lutego 2020 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z postawieniem ściany i zamontowaniem drzwi na II piętrze klatki schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 18 maja 2023 r. wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:1) naruszenie art 33 § 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem Gminy, która powinna zostać uznania za stronę niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż sprawa dotyczyła jej interesu prawnego, a w konsekwencji dopuszczając do zaistnienia nieważności postępowania opisanej w art. 183 § 2 ust 5 P.p.s.a.;2) naruszenie art 145 § 1 ust 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art 151 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ przekonywująco, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a., dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego w sprawie, podczas gdy zarówno Sąd, jak i organ zignorowali całkowicie uwagi skarżącego poczynione w piśmie z dnia 17 lipca 2019 r., w którym kwestionowano zarówno specjalizacje biegłego uprawniające do przeprowadzenia przez niego ekspertyzy, jak i możliwość zastosowania art. 81 c ust 2 p.b.W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 615, ze zm.). Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W razie nieuwzględnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej od Skarbu Państwa, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia oświadczając, że koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych w niej zarzutów.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.W pierwszej kolejności należy się odnieść do jej najdalej idącego zarzutu podnoszącego nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, gdyż stwierdzenie jednego z kwalifikowanych naruszeń przepisów postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, bez możliwości merytorycznej kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 915/17, LEX nr 2445960). Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, powołując się na przesłankę z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., nieważność postępowania upatruje w pozbawieniu możności obrony swych praw przez Gminę, mającą, z mocy art. 33 § 1 P.p.s.a., status uczestnika postępowania.W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że pozbawienie możliwości obrony swych praw przez stronę oznacza, że strona nie uczestniczyła w postępowaniu lub jego istotnej części z powodu nieprawidłowości, w szczególności zaniechań sądu prowadzącego postępowanie, które doprowadziły do utraty możności skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych (zob. wyroki NSA z: 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2668/13, LEX nr 1440264; 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3079/17, LEX nr 2543564; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 936/17, LEX nr 2522358; 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3205/17, LEX nr 2783389).Regulacja z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. odnosi się nie tylko do stron (skarżącego i organu administracji – art. 32 P.p.s.a.), ale także do osób, które uzyskują status uczestnika postępowania sądowego, m.in. na podstawie art. 33 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Zgodzić należy się z wnoszącym skargę kasacyjną, że w następstwie wniesienia przez niego skargi na decyzję DWINB z 23 maja 2022 r. Gmina stała się uczestnikiem na prawach strony postępowania sądowoadministracyjnego. Brała bowiem udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem wspominanej decyzji i na nią nałożono obowiązek wykonania robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...]. Bez wątpienia wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Jednakże, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Gmina na żadnym etapie postępowania sądowego nie została pozbawiona przysługujących jej praw.Poza sporem jest, że w niniejszej sprawie Gmina reprezentowana jest przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w L. (dalej: "ZGM"), który jako komunalny zakład budżetowy realizuje zadania Gminy w zakresie gospodarowania (zabezpieczenia, rozbiórek, remontów, wynajmu, ustalania czynszu, itp.) gminnymi nieruchomościami i lokalami (uchwała nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] 1991 r. w sprawie przekształcenia Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej w L. w zakład budżetowy pod nazwą Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w L.), a także reprezentuje Gminę jako właściciela we wspólnotach mieszkaniowych i wykonuje zadania inwestycyjne.Już w zarządzeniu wstępnym Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II WSA we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2022 r. ZGM został oznaczony jako uczestnik postępowania sądowego, w dniu 31 października 2022 r. sędzia sprawozdawca zarządził doręczenie mu odpisu skargi, zaś w wykonaniu zarządzenia z dnia 12 kwietnia 2023 r. wysłano mu zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 18 maja 2023 r., na której wydano zaskarżony wyrok. Ponadto, doręczono mu odpis skargi kasacyjnej. Jak wynika z potwierdzeń odbioru wszystkie przesyłki sądowe zostały skutecznie doręczone ZGM, co potwierdził własnoręcznym podpisem jego pracownik upoważniony do odbioru korespondencji. Z treści doręczanych pism sądowych wynika, że ZGM został pouczony o wszystkich uprawnieniach przysługujących uczestnikowi postępowania zarówno do wydania orzeczenia, jak i po jego ogłoszeniu, a także miał możliwość przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, z której jednak nie skorzystał.Dodatkowo należy zauważyć, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania, co wynika z przyjętej w polskim porządku prawnym koncepcji zapewniania jednostce w tych postępowaniach prawa do sądu i prawa do procesu sądowego (zob. art. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności). Możliwość realizacji tej ochrony będzie wymagać każdorazowo aktywności strony poprzez realizację jej uprawnień procesowych oraz podjęcia obrony jej własnego interesu prawnego. Oznacza to, że zapewnienia ochrony swoich praw w prowadzonym postępowaniu domagać się może tylko ten podmiot, któremu utrudniono realizację prawa do sądu. Wyłącznie od jego woli zależy, czy będzie powoływać na to, że został pominięty w postępowaniu. Co do zasady, nie mogą go wyręczać inne osoby, które są stronami lub uczestnikami postępowania. Z tego względu, nie można skutecznie wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., powołując się na interes prawny osób niewnoszących skargi lub skargi kasacyjnej, jak czyni to autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Z takim zarzutem może natomiast wystąpić wyłącznie strona bądź uczestnik, którym utrudniono realizację prawa do sądu (zob. np. wyroki NSA z: 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1544/12, LEX nr 1792323; 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1403/19, LEX nr 2743104; 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3205/17, LEX nr 2783389; 27 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 768/23, LEX nr 3717962). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, co dodatkowo czyni zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 33 § 1 P.p.s.a. niezasadnym.Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. zmierzający do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż organy administracji dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego ignorując uwagi skarżącego poczynione odnośnie specjalizacji rzeczoznawcy, który sporządził ekspertyzę techniczną stropu i wykonanej na niej ściany działowej między łazienką gminnego lokalu mieszkalnego nr [...], a kuchnią własnościowego lokalu mieszkalnego nr [...] oraz możliwości zastosowania art. 81c ust. 2 p.b. (chodzi o zażalenie skarżącego z 17 lipca 2019 r. na postanowienie PINB z 4 lipca 2019 r. nakładające na Gminę obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej).Przede wszystkim należy zauważyć, że kontrolą sądową w rozpatrywanej sprawie została objęta decyzja DWINB z 23 maja 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z 8 kwietnia 2022 r. nakładającą na Gminę obowiązek przywrócenia instalacji wodno-kanalizacyjnej do zlewozmywaka w pomieszczeniu kuchni lokalu nr [...] instalacji (przeprowadzenie instalacji wodnej w bruździe ściany z bloczków betonowych), założenia zaworu w kuchni, podpięcia instalacji kanalizacji do istniejącego pionu ø 80 oraz zamontowania zlewozmywaka jednokomorowego w kuchni lokalu nr [...]. Sąd pierwszej instancji nie podważył legalności podjęcia powyższego aktu przez organ nadzoru budowlanego uznając, że stan faktyczny został należycie ustalony i, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki wynik kontroli zaskarżonej decyzji DWINB nie jest obarczony wadliwością. Co istotne, nie jest przy tym sporne i nie kwestionuje tego skarga kasacyjna, że skarżący nie zgłosił żadnych uwag do propozycji ZGM związanej z odtworzeniem podejścia wodno-kanalizacyjnego, zlikwidowanego podczas prowadzenia prac związanych z postawieniem nowej ściany pomiędzy lokalem nr [...] a lokalem nr [...], wraz z montażem jednokomorowego zlewozmywaka, co trafnie zaakcentował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku.Wobec powyższego należy stwierdzić, że niezrozumiałym jest jaki wpływ na wynik sprawy miałoby przeprowadzenie dogłębnych rozważań na temat celowości postanowienia zobowiązującego do przedstawienia ekspertyzy technicznej i wyrażonego w nim przez organ administracji stanowiska. Analogiczne uwagi dotyczą również zarzutu nierozważenia rzetelności i stronniczości rzeczoznawcy oraz braku umotywowania odstąpienia przez organ od zastosowania art. 81c ust. 4 p.b. Stwierdzić jedynie przyjdzie, że w sprawie brak podstaw do kwestionowania zasadności przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy technicznej. Pomimo dokonanych czynności kontrolnych i oględzin nieruchomości organ nadzoru budowlanego nie mógł poczynić we własnym zakresie pełnych ustaleń co do jakości wykonanych robót budowlanych związanych wykonaniem nowej ściany. Konieczność zastosowania art. 81c ust. 2 p.b., tj. zobowiązania Gminy do sporządzenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót, nie może budzić wątpliwości. Natomiast ocena stanu technicznego ściany została przeprowadzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i należącą do właściwej izby samorządu zawodowego. Organy zatem, na podstawie wiedzy specjalnej, mogły ustalić, że przedmiotowa ściana nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz że stany graniczne nośności i użytkowania stropu nie zostały przekroczone. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zajął stanowisko w kwestii zastrzeżeń skarżącego odnośnie stanu technicznego ściany oddzielającej oba lokale mieszkalne oraz materiału z którego została wykonana uznając, że kwestie te nie mają wpływu na treść kontrolowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia. Miał również podstawy do uznania, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.Z tych względów, wobec niestwierdzenia istnienia podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.