Wyrok - II OSK 516/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła, Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (sprawozdawca), sędzia WSA (del.) Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 610/21 w sprawie ze skargi E. K. i K. K. na decyzję Lubelskiego WojewOddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła, Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (sprawozdawca), sędzia WSA (del.) Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 610/21 w sprawie ze skargi E. K. i K. K. na decyzję Lubelskiego Wojew
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
budownictwo mieszkaniowe
planowanie przestrzenne
uchwała rady gminy
Role w sprawie
odwołujący
biegły
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Leszek Kiermaszek
Podstawa prawna
art. 126
kpa
art. 138
kpa
art. 107
kpa
art. 156
kpa
art. 170
ppsa
art. 145
ppsa
art. 134
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 610/21 oddalił skargę E. K. i K. K. (dalej: "skarżący", "inwestorzy") na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej: "LWINB", "organ odwoławczy") z dnia 14 czerwca 2021 r., znak: ZOA-VI.7721.18.2020, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (dalej: "PINB") z dnia 17 marca 2021 r., znak: PNB.IO.II.2.5160/10/186438/19/20 o nakazaniu skarżącym (współwłaścicielom działki nr [...] przy ul. [...] w L.) rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku położonego na tej nieruchomości, tj. nowopowstałej trzeciej kondygnacji - stropodachu wraz z pokryciem dachowym i konstrukcją drewnianą, wieńców, słupów, podciągów oraz ścian do wysokości 1,10 m ścianki kolankowej istniejącej przed wykonaniem nadbudowy, liczonej od poziomu wylewki betonowej posadzki trzeciej kondygnacji.Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.S. W. w piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r. zwrócił się do PINB o sprawdzenie budowy na działce nr [...] pod względem wysokości i odległości od działek sąsiednich twierdząc, że w ramach remontu budynku mieszkalnego dobudowano piętro i wykonano szereg otworów okiennych i drzwiowych.Podczas kontroli budynku przeprowadzonej w dniu 10 września 2019 r. ustalono, że na posesji znajdującej się przy ul. [...] w L. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z trzema kondygnacjami nadziemnymi. Jest to budynek murowany w technologii tradycyjnej z cegły i bloczków z betonu komórkowego. Główna bryła budynku posiada wymiary w rzucie poziomym 11,5 m x 11,5 m. Wysokość budynku, mierzoną od poziomu terenu przed wejściem do budynku, wynosi ok. 8,7 m. Stwierdzono, że prowadzone są roboty budowlane polegające na przebudowie trzeciej kondygnacji, tj. nadbudowano ściany zewnętrzne o ok. 1,5 m, do wysokości 2,6 m, wykonano nowe słupy, podciągi i wieńce oraz wykonano nowy płaski stropodach o konstrukcji drewnianej, kryty papą. Ponadto zmieniono lokalizację otworów okiennych i drzwiowych, zlikwidowano część przewodów kominowych oraz przebudowano instalacje wewnętrzne, tj. wentylacyjną, wodociągową, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną. Poza tym w kotłowni zamontowano dwufunkcyjny kocioł gazowy z zamkniętą komorą spalania.W dniu 13 marca 2020 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, podczas której ustalono, że stan budynku różni się od tego z dnia kontroli, która miała miejsce poprzednio. Dostrzeżono, że w nadbudowanej kondygnacji wykonano ściany działowe z płyt kartonowo-gipsowych, rozprowadzono nową instalację elektryczną oraz wyłożono ściany zewnętrzne płytami kartonowo-gipsowymi. Na dachu budynku zlikwidowano barierki i wykonano instalację fotowoltaiczną. Wykonano również tymczasowe schody prowadzące z poziomu terenu na stropodach garażu, przez który odbywa się komunikacja do mieszkalnej części budynku. Ustalono, że pierwsza kondygnacja stanowi suterenę. Z uwagi na spadek terenu część ogrodowa pierwszej kondygnacji jest częściowo położona poniżej poziomu terenu. Dokonano pomiarów, z których wynika, że od strony jednej ze ścian z oknami (strona ogrodowa) poziom podłogi znajduje się ok. 86 cm poniżej poziomu terenu. Natomiast wysokość pomieszczenia w suterenie wynosi 2,14 m. Od strony frontowej pierwsza kondygnacja położona jest na poziomie terenu, a w elewacji znajdują się wrota garażowe.Ustalono nadto, że roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Działka nr [...], zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w L. w dniu [...] 2002 r. uchwałą nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część I, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem M4/n przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o maksymalnej wysokości budynku o dwóch kondygnacjach z możliwością realizacji poddasza użytkowego, z zakazem zwiększania intensywności zabudowy (§ 27 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego).PINB uznał, że istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej i postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2020 r., znak: PNB.IO.IL2.5160/10/173896/19/20, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: "p.b.") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową i przebudową przedmiotowego budynku mieszkalnego, nakazał skarżącej E. K. zabezpieczenie stropodachu nad garażem, po którym odbywa się komunikacja do części pomieszczeń mieszkalnych oraz nałożył na nią obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 września 2020 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów.Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez S. W. na to postanowienie, LWINB postanowieniem z dnia 14 lipca 2020 r., znak: ZOA-VI.7721.18.2020, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał PINB sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na brak możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych z uwagi na sprzeczność z ustaleniami planu miejscowego.Postanowienie to zaskarżyła skarżąca, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. II SA/Lu 589/20 oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1705/21 oddalił skargę kasacyjną.Uprzednio PINB przeprowadził w dniu 13 sierpnia 2020 r. kolejną kontrolę. Stwierdzono, że w nadbudowanej trzeciej kondygnacji wykończono ściany działowe i uzupełniono stolarkę drzwiową. W pomieszczeniach łazienek i kuchni ułożono glazurę i terakotę, wykonano wszystkie instalacje sanitarne, elektryczne i wentylacyjne oraz zamontowano armaturę. Wykonano również klatkę schodową i schody o konstrukcji drewnianej prowadzące przez obudowane wejście na stropodach budynku. Wejście o wymiarach w rzucie ok. 1,5 m x 1,72 m i wys. 2,45 m posiada konstrukcję drewnianą, ocieploną styropianem. Ponadto na stropodachu istniejącego garażu wykonano barierki, a także uzupełniono docieplenie budynku od strony północnej oraz wykonano pionową izolację przeciwwilgociową ścian budynku.Decyzją z dnia 17 marca 2021 r., wydaną na podstawie art. 48 ust.1 pkt 1 p.b., PINB nakazał skarżącym (współwłaścicielom działki nr [...] przy ul. [...] w L.) rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku położonego na tej nieruchomości, tj. nowopowstałej trzeciej kondygnacji - stropodachu wraz z pokryciem dachowym i konstrukcją drewnianą, wieńców, słupów, podciągów oraz ścian do wysokości 1,10 m ścianki kolankowej istniejącej przed wykonaniem nadbudowy, liczonej od poziomu wylewki betonowej posadzki trzeciej kondygnacji.Odwołanie od tej decyzji wniesione przez skarżących nie zostało uwzględnione i powołaną na wstępie decyzją z dnia 14 czerwca 2021 r. LWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nakazującą rozbiórkę.Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję LWINB wnieśli skarżący domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania.W odpowiedzi na skargę LWINB domagał się jej oddalenia podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę.W pisemnych motywach tego wyroku stwierdził, że organ ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, a także wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym także te dotyczące czasu i sposobu wykonania nadbudowy budynku. Wskazał, że prawnomaterialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy p.b., które - zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) - należy stosować w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.Następnie stwierdził, że opisane roboty budowlane spowodowały zmianę charakterystycznych parametrów budynku takich jak wysokość i kubatura, co mieści się w definicji nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. i wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., którego w niniejszej sprawie nie uzyskano. Odwołując się z kolei do treści art. 48 ust. 1 i 2 p.b. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że słusznie organ odwoławczy przyjął, iż legalizacja popełnionej samowoli budowlanej nie jest możliwa, gdyż przedmiotowy budynek mieszkalny posiada trzy kondygnacje i płaski stropodach, co narusza § 27 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, wprowadzającego zakaz nadbudowy dwukondygnacyjnych budynków, w związku z czym istniały podstawy do nakazania rozbiórki. Sąd wskazał przy tym, że kwestie te zostały przesądzone przez WSA w Lublinie wyrokiem z 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 589/20 oraz NSA wyrokiem z 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1705/21. Zważył, że rozstrzygnięcia te zostały wydane w tej samej sprawie administracyjnej, a zatem kształtują one stan sprawy i wiążą przy orzekaniu w sprawie niniejszej również K. K. (art. 16 § 1 w związku z art. 110 § 1 i art. 126 K.p.a. oraz art. 170 P.p.s.a.).Sąd pierwszej instancji miał na uwadze, że to, czy suterena budynku mieszkalnego powinna być kwalifikowana jako kondygnacja budynku mogło budzić pewne wątpliwości, gdyż § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 2002 r."), zawierający definicję sutereny, obowiązuje dopiero od 16 grudnia 2002 r., podczas gdy przedmiotowy plan miejscowy, w tym § 27 ust. 2 pkt 3 , wszedł w życie 8 listopada 2002 r. W tym zaś okresie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 140, ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 1994 r."), które w § 3 pkt 14 przewidywało, że pod pojęciem liczby kondygnacji należy rozumieć liczbę kondygnacji budynku, jednakże z wyjątkiem m.in. piwnic i suteren.Pomimo tego rodzaju wątpliwości Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie należało przyjąć, iż suterena stanowi kondygnację budynku, gdyż kwestia ta przesądzona została wyrokami WSA i NSA.Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 października 2024 r. wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości.Wpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na decyzję LWINB z 14 czerwca 2021 r. wskutek stwierdzenia, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 K.p.a., które to stwierdzenie Sąd oparł na błędnym założeniu, że realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym § 27 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w L. z [...] 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część I;2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny i prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 48 p.b., podczas gdy inwestorka wielokrotnie na etapie postępowania administracyjnego wskazywała, iż przedmiotowy budynek mieszkalny jest realizowany systemem gospodarczym w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy K. z dnia 27 grudnia 1978 r., znak: IB-8381/145/78 udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nieprzerwanie od lat siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, a zatem przyjąć należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę nadal istnieje w obrocie prawnym, tym bardziej, że nigdy nie toczyło się postępowanie w sprawie jej wygaszenia;3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, w ślad za organami administracji publicznej, że w niniejszej sprawie definicje kondygnacji oraz sutereny należy poszukiwać w przepisach rozporządzenia z 2002 r., nie zaś we wcześniej obowiązującej regulacji, tj. rozporządzeniu z 1994 r.;4) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak oceny stanu faktycznego w sprawie, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonego w skardze zarzutu zastosowania przez organy nadzoru budowlanego definicji zawartych w rozporządzeniu z 2002 r., nie zaś we wcześniej obowiązującym rozporządzeniu z 1994 r.;5) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak oceny stanu faktycznego w sprawie, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonej w skardze kwestii dotyczącej dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy i naruszenia zasady prawdy materialnej oraz jej gwarancji, a w szczególności brak podjęcia przez organ najdalej idącej inicjatywy i wnikliwości w badaniu stanu faktycznego; oparcie rozstrzygnięcia na domysłach i przypuszczeniach,6) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegający na nieuwzględnieniu przez Sąd z urzędu przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, tj. przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 p.b., podczas gdy postępowanie naprawcze winno być prowadzone w oparciu o art. 50-51 p.b., a także na stosowaniu przepisów rozporządzenia z 2002 r., które nie istniały (nie obowiązywały) w dniu uchwalania planu miejscowego z 2002 r., co ostatecznie doprowadziło do błędnego uznania, że przedmiotowa inwestycja narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.Ponadto pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego wskutek niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 p.b. wyrażające się przyjęciem, że doszło do nielegalnej nadbudowy budynku mieszkalnego (w istocie realizowanego w oparciu o funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę), z naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.W konkluzji pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji LWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji LWINB, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych w niej zarzutów.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Rozpoznano ją w granicach przytoczonych w niej podstaw, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie kontroli instancyjnej nie dostrzegł istnienia przyczyn, które należało wziąć pod rozwagę z urzędu.Nie są zasadne zarzuty procesowe odniesione do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w powiązaniu z przytoczonymi w skardze kasacyjnej przepisami procedury administracyjnej, a zdaniem jej autora ich naruszenie skutkowało ustaleniem wadliwej podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku. Przed odniesieniem się do tych zarzutów należy zauważyć, że wydane w granicach rozpoznawanej sprawy postanowienie LWINB z 14 lipca 2020 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowalnych przeszło kontrolę sądową. WSA w Lublinie wyrokiem z 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 589/20 oddalił skargę skarżącej, a NSA po przeprowadzeniu kontroli instancyjnej tego orzeczenia wyrokiem z 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1705/21 oddalił skargę kasacyjną skarżącej. Co do dwóch kwestii i trybu postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, objętych zarzutami kasacyjnymi, wypowiedziały się już sądy administracyjne w powołanych orzeczeniach. Wprawdzie w orzecznictwie przyjmuje się, że na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego po wstrzymaniu robót budowlanych, a nawet ustaleniu opłaty legalizacyjnej dopuszczalne jest podnoszenie zarzutu co do wadliwego trybu postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, to jednak nie jest to możliwe, jeśli na wcześniejszym etapie wypowiedział się już w tej materii sąd administracyjny przesądzając prawidłowość wdrożenia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do konkretnego obiektu budowlanego lub jego części (zob. np. wyrok NSA z 4 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1437/22, LEX nr 3850769). Zważywszy więc na treść art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w powołanych orzeczeniach ma moc wiążąca. Poglądu tego nie zmienia fakt, że zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została jeszcze przed podjęciem wymienionych wyroków (organy procedowały w trakcie trwania postępowania sądowego).Po tych wstępnych uwagach należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy K. z 27 grudnia 1978 r. Zgłoszone przez uczestnika S. W. wątpliwości co do legalności budowy budynku w kształcie sprzed rozpoczęcia robót związanych z nadbudową i przebudową są całkowicie niezasadne. Pozwolenie na budowę udzielone zostało S.G. i dotyczyło budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Ówczesny inwestor to poprzednik prawny skarżących, zaś działka nr [...] w miejscu realizacji budowy po zmianach geodezyjnych, w tym w wyniku parcelacji, odpowiada obecnemu nr geod. [...] (vide informacja zawarta w piśmie Urzędu Miasta L. z 26 lutego 2022 r.). Zapewne z tego powodu w odpowiedzi na zapytanie organu nadzoru budowlanego Urząd Gminy w K. podał, że w latach 1973 - 1994 nie wydano pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] (pisma z 16 września 2020 r. i 1 lipca 2022 r.).Chybione są jednak twierdzenia skargi kasacyjnej, że podjęte przez skarżących przed 2019 r. i kontynuowane po tej dacie roboty budowlane w stosunku do których wszczęto postępowanie stanowią kontynuację budowy "realizowanej systemem gospodarczym" w oparciu o pozwolenie na budowę z 1978 r. Twierdzenia te nie uwzględniają kształtu konstrukcyjnego budynku, użytkowanego przed rozpoczęciem robót związanych z nadbudową i przebudową (obrazuje to przede wszystkim znajdujący się w aktach administracyjnych materiał zdjęciowy). Nie sposób nie zauważyć, że od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do chwili rozpoczęcia robót budowlanych (według oświadczenia inwestora nastąpiło to w 2017 r. - vide: protokół z kontroli z 10 września 2019 r.) upłynęło prawie 40 lat. Pełnomocnik nie wyjaśnił, jakie znaczenie dla zasadności wywodzonych twierdzeń ma fakt niewydania decyzji o "wygaszeniu" pozwolenia na budowę z 1978 r. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji miał pełne podstawy do przyjęcia, że roboty budowlane opisane w rozstrzygnięciu zawartym w decyzji organu pierwszej instancji stanowią nadbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. istniejącego i użytkowanego budynku mieszkalnego, nie zaś kontynuowanie budowy na podstawie pozwolenia na budowę z 1978 r. w warunkach odstępstwa od ustaleń i warunków tego pozwolenia. Rację ma pełnomocnik, że decyzja ta "nadal istnieje w obrocie prawnym", jednakże - co istotne - roboty budowlane w stosunku do których wszczęto i prowadzono postępowanie (nadbudowa budynku) bezsprzecznie wykonane zostały nie na podstawie tej decyzji, lecz samowolnie, gdyż bez wymaganej zgody budowlanej.Nie można się zgodzić z założoną przez autora skargi kasacyjnej tezą, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż realizacja tych robót narusza ustalenia planu miejscowego wynikające z § 27 ust. 2 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym tereny oznaczone symbolem "M4" (tereny mieszkaniowe), w tym także z dodatkowym oznaczeniem "n", przeznaczone są "pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach wydzielonych o wysokości budynków II kondygnacje z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu", a nadto, że definicję kondygnacji upatrywać należy w treści § 3 pkt 20 rozporządzenia z 2002 r. Przede wszystkim oba te zagadnienia zostały przesądzone w powołanym wyroku NSA z 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1705/21. Z uwagi na moc wiążącą tego wyroku (art. 170 P.p.s.a.) należy przyjąć, że powyższe kwestie prawne kształtują się w sposób stwierdzony w prawomocnym orzeczeniu. Wyrokiem tym jest związany sąd w trakcie niniejszej kontroli instancyjnej.Wbrew odmiennym twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie nie ma żadnego znaczenia, że plan miejscowy wszedł w życie 8 listopada 2002 r., zaś rozporządzenie z 2002 r. definiujące suterenę jako kondygnację budynku później, gdyż 16 grudnia 2002 r. Plan miejscowy w brzmieniu pierwotnym nie zawierał i również w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego nie zawiera definicji "sutereny", dlatego celem ustalenia normatywnego znaczenia tego pojęcia należy się odwołać do przepisu powszechnie obowiązującego. Dla oceny zdarzenia, czy doszło do wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami prawa budowlanego miarodajny jest stan z chwili tego zdarzenia (popełnienia tzw. samowoli budowlanej), natomiast dla oceny skutków, w tym związanych z doprowadzeniem robót do stanu zgodnego z prawem - stan z chwili orzekania. Jak rozważono, w świetle zebranego materiału dowodowego bezspornym jest, że inwestorzy rozpoczęli i prowadzili roboty budowlane stanowiące nadbudowę budynku mieszkalnego w okresie obowiązywania rozporządzenia z 2002 r., zatem dla oceny, czy nadbudowana część budynku mieszkalnego z płaskim dachem stanowi trzecią kondygnację należało przyjąć, że suterena i parter stanowią odpowiednio pierwszą i drugą kondygnację. Jedynie w sytuacji, gdyby skarżący uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę (nadbudowę budynku) przed wejściem w życie rozporządzenia z 2002 r., rozumienie pojęcia "sutereny" należałoby ustalić według poprzedniego reżimu prawnego, tj. w brzmieniu wynikającym z rozporządzenia z 1994 r. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca.Słusznie więc uznał Sąd pierwszej instancji, że po pierwsze przed wszczęciem postępowania skarżący rozpoczęli, a następnie zrealizowali roboty budowlane stanowiące nadbudowę budynku mieszkalnego z płaskim zadaszeniem, nie zaś poddasza użytkowego w stromym dachu, po drugie w wyniku nadbudowy powstała trzecia kondygnacja budynku, po trzecie nie jest możliwe zalegalizowanie robót budowlanych z uwagi na brak zgodności budowy z gminnym przepisem planistycznym, będącym aktem prawa miejscowego.W tym stanie rzeczy nie znajduje usprawiedliwienia jedyny zarzut materialnoprawny odniesiony do trybu postępowania. Stosowanie przepisów art. 50 i art. 51 p.b. możliwe jest "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1" w brzmieniu uwzględniającym stan prawny sprzed 19 września 2020 r. Nie jest więc dopuszczalne uruchamianie trybu postępowania naprawczego w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.W skardze kasacyjnej nie zostało zakwestionowane, że skarżący dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego bez wymaganego przepisem art. 28 ust. 1 p.b. pozwolenia na budowę. Roboty budowlane w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji nie stanowiły istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Pomijając już kwestię, że stosowanie trybu legalizacyjnego (art. 48 i n. p.b.) przesądzone zostało w wyroku NSA z 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1705/21, należy stwierdzić, że możliwość legalizacji budowy (nadbudowy) uzależniona jest od zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Konsekwencją braku takiej zgodności jest decyzja o nakazaniu rozbiórki. Brak więc było podstaw do podzielenia zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskutek niezastosowania art. 50 i art. 51 p.b.Powracając do dwóch ostatnich zarzutów procesowych odniesionych do art. 141 § 4 P.p.s.a. powiązanych z art. 134 § 1 P.p.s.a. należy stwierdzić, że również nie zasługują na uwzględnienie.Zarzut naruszenia przepisu określającego wymogi jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego mógłby okazać się skuteczny, gdyby pisemne motywy sądu nie zawierały wszystkich jego elementów, budziły przy tym poważne wątpliwości uniemożliwiające ustalenie stanowiska sądu, sformułowanie zarzutów i w konsekwencji poddanie orzeczenia sądu weryfikacji w toku postępowania kasacyjnego. Takimi wadliwościami nie jest obarczone uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu w sposób zwięzły przedstawił stan sprawy, wskazał na stanowiska stron, w tym zarzuty skarżącej i twierdzenia organu. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika nie można skutecznie postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu, iż ten w sposób lakoniczny i "ogólnikowy" umotywował rozstrzygnięcie. Sąd odniósł się do czynności podejmowanych przez orzekające w sprawie organy, zakresu materiału dowodowego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji oraz jego oceny dokonanej przez te organy. Odniósł się w szczególności do kwestii, co do których ogniskował się spór między stronami, w tym przede wszystkim rozumienia pojęcia "suterena", zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami planu miejscowego, wyjaśnił, na czym polega sprzeczność w tej materii. Nie było to "arbitralne uznanie", lecz poczynione w oparciu analizę dowodów zgromadzonych na drodze administracyjnej. Sąd miał pełne prawo do akceptacji trafnych wniosków organu, znajdujących uzasadnienie w poczynionych ustaleniach i poprawnej analizie materiału dowodowego. W ramach prowadzonej argumentacji słusznie odwołał się oceny prawnej zawartej w powołanych wyrokach wydanych w granicach rozpoznawanej sprawy. Wyjaśnił wreszcie podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując, dlaczego brak jest możliwości legalizacji budowy (nadbudowy) w świetle treści art. 48 ust. 1 i 2 p.b. Dalszą kwestią jest, czy stanowisko sądu orzekającego jest słuszne, polemikę z nim można podjąć w ramach zarzutu naruszenia innych przepisów (materialnych i procesowych), z którymi ma ono pozostawać w związku, z czego wnosząca skargę kasacyjną skorzystała. Okoliczność, że Sąd w uzasadnieniu nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów skargi nie oznacza, że z tego powodu zaskarżony wyrok należy uznać za wadliwy. Nie każde naruszenie przepisów postępowania, lecz jedynie takie które mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy czyni zarzut procesowy za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.