Wyrok - I OSK 1663/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. pomoc społeczna, Zasiłki celowe i okresowe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. akt I SA/Op 368/25 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14Oddalono skargę kasacyjną. pomoc społeczna, Zasiłki celowe i okresowe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 lipca 2025 r. sygn. akt I SA/Op 368/25 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
powód
poszkodowany
wnioskodawca / wnioskodawczyni
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Miernik
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 10 lipca 2025 r. sygn. akt I SA/Op 368/25 uchylił zaskarżoną przez A.A. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 14 lutego 2025 r. nr SKO.40.254.2025.ps w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego zniszczonego lub uszkodzonego w wyniku powodzi oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z 6 grudnia 2024 r. nr OPS.5015.BUD.M.763.2024.ODM.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 654 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa powodziowa", w związku z art. 69b ust. 1 ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1473 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca z 1 października 2024 r.", przez błędną wykładnię i uznanie, że ustawodawca ex lege dokonał oceny, że po stronie poszkodowanej występuje niezbędna potrzeba bytowa z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", a zadaniem organu pomocowego jest jedynie ustalenie, czy osoba ubiegająca się o pomoc remontowo-budowlaną poniosła stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. wskutek zalania lokalu mieszkalnego, podczas gdy wskazane przepisy, przez odesłanie do art. 40 ust. 2 u.p.s. zawarte w art. 69b ust. 1 ustawy nowelizującej z 1.10.2024 r., należy interpretować w powiązaniu z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., a w konsekwencji to organy powinny ustalać na podstawie stanu faktycznego sprawy, czy po stronie wnioskodawczyni występuje niezbędna potrzeba bytowa stanowiąca warunek przyznania wnioskowanego świadczenia;2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędne przyjęcie że przepisy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na skutek nieuzasadnionego przypisania organom administracji uchybień w zakresie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i niedokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia wysokości procentowej wartości powstałych zniszczeń/uszkodzeń powodziowych i ustalenia ewentualnie przysługującej skarżącej kwoty zasiłku, w sytuacji gdy nie zachodzi konieczność uzupełniania materiału dowodowego, a stan faktyczny ustalony przez organy pierwszej i drugiej instancji jest wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ okoliczności faktyczne leżące u podstaw rozstrzygnięcia wynikają z dowodów znajdujących się w aktach sprawy, wskazanych w uzasadnieniu uchylonych decyzji i nie budzą wątpliwości w zakresie niewystąpienia zasadniczej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, jaką jest możliwość zabezpieczenia niezbędnych potrzeb bytowych skarżącej.Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę orzekania w omawianej sprawie, wbrew poglądowi Sądu I instancji, nie ograniczają się jedynie do art. 2 omawianej ustawy powodziowej w związku z art. 69b ust. 1 i nast. ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. Przez odesłanie zawarte w art. 69b ust. 1 tej ustawy do art. 40 ust. 2 u.p.s., należy je interpretować w powiązaniu z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., ale także przepisami regulującymi zasady i cele pomocy społecznej, w szczególności art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 – 4 i art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s.W odpowiedzi skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W piśmie z 30 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wskazało, że orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w sprawach dotyczących przyznawania świadczeń związanych z powodzią z września 2024 r. zmieniło się w kierunku przychylenia się do wykładni dokonanej przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie, powołując wyroki tego sądu z 18 sierpnia 2025 r. sygn. akt I SA/Op 480/25 oraz z 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt I SA/Op 460/25. Jak wskazał organ, sąd administracyjny akceptuje w przywołanych wyrokach stanowisko, że przesłanką przyznania świadczenia związanego z powodzią jest konieczność zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, co wynika z zasad i celów opieki społecznej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej, należało przypomnieć stan sprawy. Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, A.A. we wniosku z 14 października 2024 r. wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. w kwocie 200 tys. zł w związku ze szkodami w budynku lub lokalu mieszkalnym.Burmistrz B. decyzją z 6 grudnia 2024 r. nr OPS.5015.BUD.M.763.2024.ODM odmówił stronie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, decyzją z 14 lutego 2025 r. nr SKO.40.254.2025.ps utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organy obu instancji nie ustaliły kwoty wydatków niezbędnych do przeprowadzenia remontu lokalu mieszkalnego, którego właścicielem jest skarżąca, ponieważ uznały, że w jej przypadku nie zachodzi konieczność zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s., z tego powodu, że strona w mieszkaniu dotkniętym skutkami powodzi nie prowadziła własnego gospodarstwa domowego, lecz lokal został oddany w najem.Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę A.A. na wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pomocowego zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 69b ust. 1 ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. i art. 2 ustawy powodziowej.Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół charakteru przepisu art. 69b ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. w związku z art. 2 ustawy powodziowej oraz ich relacji wobec przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji były bowiem przepisy art. 69b ust. 1 ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. i art. 2 ustawy powodziowej.Zgodnie z art. 69b ust. 1 ww. ustawy, obowiązującym od dnia 26 listopada 2024 r., zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s., z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego, jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej tej osoby albo rodziny. Przepis art. 69b został dodany przez art. 19 pkt 19 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. (Dz. U. poz. 1717) zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw z dniem 26 listopada 2024 r.W myśl art. 2 ustawy powodziowej, użyte w ustawie określenie "poszkodowany" oznacza osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, które na skutek powodzi doznały szkód majątkowych lub utraciły, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu.Sąd I instancji dokonując wykładni art. 69b ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy z 21 listopada 2024 r. (druk sejmowy nr 802, Sejm X Kadencji, dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl), w którym wskazano, że zaproponowane rozwiązania służą dostosowaniu, uproszczeniu i usunięciu wątpliwości interpretacyjnych przy przyznawaniu, wypłacie i rozliczeniu zasiłków celowych z pomocy społecznej przeznaczonych na cele remontowo-budowlane. Prawodawca ustanowił zatem szczególną podstawę prawną udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty wskutek powodzi we wrześniu 2024 r., w stosunku ogólnej podstawy prawnej określonej w art. 40 ust. 2 u.p.s. Ponadto, z woli prawodawcy zasiłek z art. 69b ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. "jest przyznawany" a nie "może być przyznany", co oznacza, że decyzja w sprawie takiego zasiłku nie jest decyzją wydawaną przy zastosowaniu uznania administracyjnego, lecz pozostaje tak zwaną decyzją związaną. Przyznanie zasiłku jest więc obligatoryjne, jeśli wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria udzielenia pomocy ze środków publicznych.Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, ustalone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (pismo z 18 października 2024 r.) "Zasady udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku", powoływane dalej jako "Zasady", nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego. Organ pomocowy powinien jednak dokonać oceny określonych okoliczności występujących w danej sprawie nie tylko w świetle norm prawa materialnego powszechnie obowiązujących zawartych w u.p.s., lecz także z uwzględnieniem Zasad. Przy czym, z tego względu, że przepisy ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. weszły w życie już po wydaniu Zasad, nie uwzględniają one później wprowadzonych przepisów i nie stanowią dyrektyw wydanych właściwym organom w celu prawidłowego wykonania art. 69b ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. Służą zapewnieniu jednolitości stosowania art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. w odniesieniu do poszkodowanych w rozumieniu art. 2 ustawy powodziowej. Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że stosowanie Zasad, niezawierających norm prawnych powszechnie obowiązujących, nie może prowadzić do modyfikacji norm prawnych wynikających z art. 69b ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. Zatem, odwoływanie się do treści Zasad, jeśli prowadziłoby do jakiegokolwiek wypaczenia reguł prawnych wynikających z art. 69b tej ustawy, jest niedopuszczalne.W opinii Sądu I instancji, wykładnia językowa art. 2 ustawy powodziowej nie pozostawia wątpliwości, że skarżąca, której lokal mieszkalny został zalany wskutek powodzi i z tego powodu doznała szkód majątkowych, a także utraciła choćby nawet tylko czasowo możliwość korzystania z tego lokalu, jest poszkodowanym w rozumieniu art. 2 tej ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że korzystanie przez właściciela z nieruchomości lub lokalu, w tym - jak w sprawie niniejszej – z lokalu mieszkalnego będącego odrębną nieruchomością, obejmuje nie tylko wykorzystywanie jej do zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych, ale także oddanie go w najem innej osobie. Dlatego też Sąd I instancji uznał, że strona, na skutek powodzi, utraciła możliwość korzystania z należącego do niej mieszkania.Stanowisko Sądu I instancji należy co do zasady podzielić.Dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych chodzi bowiem o to aby zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (tak w wyroku NSA z 28 stycznia 2026 r. sygn. akt I OSK 1204/25, por. też wyrok NSA z 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14, wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II FSK 978/15, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; a także A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217, E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53, M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64 [za:] wyrok NSA z 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 829/17).Literalne brzmienie przepisu art. 69b ust. 1 ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. nie pozostawia wątpliwości, że zasadniczą przesłanką materialną przyznania zasiłku celowego jest poniesienie straty w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., wskazując przy tym, że świadczenie to jest przyznawane niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej osoby lub rodziny. Przepis art. 2 ustawy powodziowej precyzuje zaś, że poszkodowanym jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, które na skutek powodzi doznały szkód majątkowych lub utraciły, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu. Nie można jednak nie dostrzec, że przepis art. 69b ust. 1 ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. w początkowej części wskazuje, że zasiłek rekompensujący stratę w wyniku powodzi jest zasiłkiem celowym, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s. W przepisie art. 69b ust. 1 ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. określono więc formę pomocy w zakresie szczególnych rozwiązań związanych z usuwaniem skutków powodzi jako "zasiłek celowy" i równocześnie zastosowano tzw. odesłanie zewnętrzne - do ustawy o pomocy społecznej, a konkretnie do jej art. 40 ust. 2.Odesłanie w tekście prawnym polega m. in na tym, że jakiś przepis wskazuje na postanowienia zawarte w innym przepisie lub przepisach. Przepis, w którym powołuje się inny przepis lub przepisy prawne może niejako przywoływać inny przepis lub przepisy, które jedynie uzupełniają rozwiązania przewidziane w przepisie tradycyjnie nazywanym "odsyłającym". Odesłania w tekście prawnym pełnią dwie podstawowe funkcje: służą uzyskaniu skrótowości tekstu prawnego i służą uzyskiwaniu skrótowości i zarazem spójności tekstu prawego. Dzięki swoistej technice wyrażania norm w przepisach prawnych (§ 21-25 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2026 r. poz. 300) elementy normy postępowania mogą być zawarte w wielu przepisach prawnych, a przy tym elementy te mogą być wspólne dla wielu norm postępowania. Odsyłanie do takich wspólnych elementów pozwala unikać powtórzeń w tekście prawnym i dzięki temu jest jednym ze środków uzyskiwania skrótowości tekstu prawnego (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004, § 156, s. 298 i 299).Niezależnie od przyjęcia, że art. 69b ust. 1 ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. ustanawia nową formę świadczenia, to odesłanie zawarte w tym przepisie do ustawy o pomocy społecznej określa charakter pomocy ze strony Państwa, przesądzając, że ma to być zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s. Uzasadniony pozostaje więc wniosek, że przyznanie świadczenia przewidzianego w art. 69b ust. 1 ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. następuje także w oparciu i na zasadach przewidzianych przepisami ustawy o pomocy społecznej.Stosownie do art. 40 ust. 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Według ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy jest świadczeniem z pomocy społecznej o charakterze pieniężnym (art. 36 pkt 1 lit. c). Szczegółowo został uregulowany w art. 39 u.p.s., który stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Pewne istotne cechy konstytutywne prawa do zasiłku celowego kryje już jego nazwa. Określnik "celowy" wyraźnie wskazuje na wymaganie związania tego świadczenia z oznaczonym przeznaczeniem (W. Maciejko [w:] P. Zaborniak, W. Maciejko, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2013, art. 39. https://sip.lex.pl, dostęp: 2026-03-24). Rolą zasiłku celowego jest zaspokojenie pewnej potrzeby osoby ubiegającej się o pomoc, która jest nazwana przez ustawodawcę niezbędną potrzebą bytową. Charakter pomocy społecznej przyznawanej w formie zasiłku celowego wiąże się więc z koniecznością zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej.Podobną konstrukcję zasiłku powodziowego przyjęła ustawa powodziowa w 2011 r. wskazując w art. 5, że rodzina lub osoba samotnie gospodarująca, w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1214), poszkodowana w wyniku wystąpienia powodzi, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może otrzymać jednorazowy zasiłek powodziowy w kwocie do 2 tys. zł, zwany dalej "zasiłkiem". Wprawdzie w tym przepisie nie zostało zawarte odesłanie do ustawy o pomocy społecznej w zakresie rodzajów zasiłków w niej przewidzianych, ale w samej treści przepisu art. 5 wskazano, że zasiłek powodziowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Posłużono się więc określeniem uzasadniającym udzielenie pomocy ze strony Państwa właściwym dla terminologii i aksjologii ustawy o pomocy społecznej.Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, należało zgodzić się z oceną Kolegium, że przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie nie ograniczają się jedynie do art. 2 ustawy powodziowej w związku z art. 69b ust. 1 i nast. ustawy nowelizującej, bowiem poprzez odesłanie zawarte w art. 69b ust. 1 ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. do art.40 ust. 2 u.p.s., należy je interpretować w powiązaniu z art. 40 ust. 2, a w konsekwencji z art. 39 ust. 1 i art. 3 ust. 3 u.p.s. Wykładnia wskazanych przepisów, powinna zaś uwzględniać, że pomoc Państwa nie stanowi odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, lecz ma zaś służyć obywatelom w trudnych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (zob. pomocniczo wyrok NSA z 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 115/12; wyrok NSA z 28 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2120/12; wyrok NSA z 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 227/13; wyrok NSA z 23 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1000/14). Choć niewątpliwie to ze "straty" ustawodawca uczynił zasadniczy punkt odniesienia.Wykładnia przyjęta przez Kolegium w tym zakresie w niniejszej sprawie nie stoi w sprzeczności ze stwierdzeniem, że ustawodawca w sposób świadomy i celowy zmodyfikował standardowe przesłanki przyznawania zasiłku celowego, a przepisy art. 69a (przepis o podobnym charakterze do art. 69b ust. 1 w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy) i art. 69b ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. zostały zaprojektowane jako szczególne rozwiązania związane z usuwaniem skutków powodzi (art. 1 ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r.). Zaznaczenia wymaga, że inaczej przyjął NSA w wyroku z 28 stycznia 2026 r. sygn. akt I OSK 1446/25 wskazując, że wykładnia art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. w związku z art. 69a ustawy zmieniającej przeprowadzona przy użyciu dyrektyw systemowych, celowościowych i językowych prowadzi do wniosku, że ustawodawca oderwał to konkretne świadczenie od klasycznego modelu pomocy społecznej opartego na subsydiarności i badaniu niedostatku. Wydaje się jednak, że gdyby ustawodawca chciał oderwać świadczenie przewidziane w art. 69b ust. 1 ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. od klasycznego modelu pomocy społecznej opartego na subsydiarności i badaniu niedostatku, czyniąc ze "straty" jedyny punkt odniesienia, to nie określałby tej formy pomocy jako zasiłek celowy i nie stosowałby legislacyjnej techniki odesłania do ustawy o pomocy społecznej, ale wskazałby wprost, że zasiłek na remont, odbudowę, odtworzenie lokalu lub budynku albo na zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej tej osoby albo rodziny.Natomiast nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Kolegium, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 69b ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. w związku z art. 2 ustawy powodziowej polegającej na przyjęciu, że skoro ustalone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Zasady, nie zawierają norm prawnych powszechnie obowiązujących, to nie mogą prowadzić do modyfikacji norm prawnych wynikających z art. 69b. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że odwoływanie się do treści Zasad, jeśliby prowadziło do jakiegokolwiek wypaczenia reguł prawnych wynikających z art. 69b ustawy nowelizującej, jest niedopuszczalne.Wskazane zatem w Zasadach postanowienie zawarte w punkcie 6, istotnym z punktu widzenia powodu odmowy przyznania skarżącej pomocy, że zasiłki remontowo-budowlane są przyznawane, jeśli w dniu wystąpienia powodzi osoby uprawnione prowadziły gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym, wprowadza w istocie pozaustawowe przesłanki przyznania zasiłku celowego i jest sprzeczne z brzmieniem ustawy powodziowej i ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r.Dlatego należało zgodzić się z Sądem I instancji, który uznał, że wykładnia językowa tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że skarżąca, której lokal mieszkalny został zalany wskutek powodzi i z tego powodu doznała szkód majątkowych, a także utraciła choćby nawet tylko czasowo możliwość korzystania z tego lokalu, jest poszkodowanym w rozumieniu art. 2 ustawy powodziowej. Nie ma też przeszkód prawnych dla przyjęcia za Sądem I instancji, że korzystanie przez właściciela z nieruchomości lub lokalu, w tym jak w niniejszej sprawie – z lokalu mieszkalnego będącego odrębną nieruchomością, obejmuje nie tylko wykorzystywanie nieruchomości do zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych, ale także oddanie go w najem innej osobie. Okolicznością wymagającą uwzględnienia w takiej sytuacji będzie zwłaszcza fakt studiowania w innym mieście niż zlokalizowane jest mieszkanie dotknięte skutkami powodzi, gdyż z natury rzeczy może to być powodem niezamieszkiwania w nim. Zasadniczym punktem odniesienia w sprawie będzie natomiast to, czy strona, na skutek powodzi, utraciła możliwość korzystania z należącego do niej mieszkania. Z ustaleń organów nie wynika bowiem, że skarżąca jest właścicielką innej nieruchomości, która zaspokaja jej niezbędne potrzeby mieszkaniowe.Zaakcentować również trzeba, że w trybie art. 69b ust. 1 ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. omawiany zasiłek celowy "jest przyznawany" osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi a nie "może być przyznany".Wykładnia art. 69b ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r. w związku z art. 2 ustawy powodziowej, przeprowadzona przy wykorzystaniu dyrektyw językowych, systemowych i celowościowych prowadzi do wniosku, że zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że decyzje wydane przez organy administracyjne obu instancji stoją w sprzeczności z normami wynikającymi ze specjalnych przepisów, których celem było złagodzenie niekorzystnych społecznych skutków powodzi, gdyż nienormatywna treść Zasad nie może kształtować sytuacji prawnej strony inaczej, niż to wynika z normy prawnej powszechnie obowiązującej. Niezależnie więc od konieczności modyfikacji stanowiska Sądu I instancji w zakresie znaczenia odesłania do ustawy o pomocy społecznej, w rezultacie nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że nietrafnie przyjął, że niezasadnie organy obu instancji odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanej pomocy, błędnie uznając ją za osobę niebędącą poszkodowaną w rozumieniu art. 2 ustawy powodziowej, a co za tym idzie osobę, której nie przysługuje świadczenie z art. 69b ustawy nowelizującej z 1 października 2024 r.W konsekwencji nie mógł być zasadny i skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Słusznie Sąd I instancji uznał, że brak wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia wysokości procentowej wartości powstałych zniszczeń/uszkodzeń powodziowych i ustalenia ewentualnie przysługującej kwoty zasiłku spowodował, że decyzje organów obu instancji naruszają art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza akt sprawy prowadzi do konstatacji, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy dotyczących przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego osobie poszkodowanej wskutek powodzi.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2026 r. poz. 215).. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2026 r. poz. 215).