sygn. II GSK 2302/25 17 grudnia 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Postanowienie - II GSK 2302/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025

Teza
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w.... Radiofonia i telewizja. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w likwidacji w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3993/24 w sprawie ze skargi P. S.A. w likwidacji w R. na uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 30 września 2024 r. nr 260/2024 w przedmiocie podziału wpływów z opłat abonentowych postUchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w.... Radiofonia i telewizja. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w likwidacji w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3993/24 w sprawie ze skargi P. S.A. w likwidacji w R. na uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 30 września 2024 r. nr 260/2024 w przedmiocie podziału wpływów z opłat abonentowych post
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Typ sprawy sprawa cywilna
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 17 grudnia 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Wojciech Kręcisz
Rozstrzygnięcie

Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w likwidacji w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3993/24 w sprawie ze skargi P. S.A. w likwidacji w R. na uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 30 września 2024 r. nr 260/2024 w przedmiocie podziału wpływów z opłat abonentowych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 13 maja 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3993/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. S.A. w likwidacji w R. na uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 30 września 2024 r. nr 260/2024 w przedmiocie podziału wpływów z opłat abonentowych.Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:Pismem z dnia 30 października 2024 r. P. S.A. w likwidacji w R. (dalej: skarżąca, strona), wniosła skargę na uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT, organ) z dnia 30 września 2024 r. nr 260/2024 w przedmiocie podziału wpływów z opłat abonentowych w 2025 r. między jednostki publicznej radiofonii i telewizji.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie zaznaczając, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie indywidualne, co więcej treść uchwały nie przesądza o prawach, ani o obowiązkach żadnego podmiotu.Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest ona niedopuszczalna, w związku z czym odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a." oraz, stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 złotych.Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest uchwała KRRiT w przedmiocie podziału wpływów z opłat abonentowych w 2025 r. między jednostki publicznej radiofonii i telewizji. Zdaniem Sądu, aby przyjąć, że ocena legalności skarżonej uchwały podlega kognicji sądu administracyjnego, należałoby jednoznacznie ustalić, że przedmiotowa uchwała należy do jednej z prawnych form działania, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. albo – mając na względzie art. 3 § 3 p.p.s.a. – że podstawa do jej zaskarżenia wynika wprost z konkretnego przepisu ustawy o radiofonii i telewizji, czy też innej obowiązującej ustawy szczególnej.W punkcie wyjścia Sąd I instancji stwierdził, że żaden przepis ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2022 r., poz. 1722 z późn. zm.), dalej jako: "u.r.t.". W ocenie WSA w Warszawie podstawy takiej nie można również wywieść z żadnego innego, obowiązującego obecnie, aktu normatywnego.Podstawą prawną zaskarżonej uchwały nr 260/2024 były art. 9 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1689 z późn. zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.r.t. na podstawie ustaw i w celu ich wykonania KRRiT wydaje rozporządzenia i uchwały. Natomiast stosownie do treści art. 8 ustawy o opłatach abonamentowych wpływy, o których mowa w art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4, z wyłączeniem potrąceń przewidzianych w art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 8, są przeznaczane wyłącznie na realizację przez nadawców publicznej radiofonii i telewizji misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, w wysokości nieprzekraczającej wydatków ponoszonych w związku z realizacją tej misji (ust. 1).Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona uchwała nie posiada cech decyzji administracyjnej, ponieważ nie jest władczym, jednostronnym przejawem woli organu administracji publicznej, rozstrzygającym sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujący administracyjnoprawny stosunek materialny), skierowanym do oznaczonego indywidualnie adresata, którego podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa.Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie stanowi również innej czynności, ani też aktu z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ w przedmiotowej sprawie KRRiT nie wydała rozstrzygnięcia indywidualnego, nie przesądziła o prawach ani o obowiązkach żadnego podmiotu. Skarżona uchwała nie implikuje zatem żadnych praw i obowiązków dla stron postępowania. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że uchwała ta nie mieści się w żadnej z wymienionych kategorii aktów prawnych, co oznacza, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., nie obejmuje tego typu aktów.W rekapitulacji Sąd I instancji stwierdził, że skoro na przedmiotową uchwałę KRRiT nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, złożona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.Ze skargą kasacyjną od powyższego postanowienia wystąpiło P. S.A. w likwidacji w R., zaskarżając to postanowienie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:1. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów: § 4 uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr 260/2024 z dnia 30 września 2024 r., dalej "uchwała", art. 8 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1689 z późn. zm.), dalej "ustawa" oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1722 z późn. zm.), dalej "ustawa o radiofonii i telewizji", poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że:– wyżej wskazane przepisy ustaw (ani żadne inne przepisy obowiązujące obecnie) nie stanowią podstawy dla uznania, że uchwała winna podlegać kontroli legalności na drodze sądowoadministracyjnej;– uchwała nie posiada cech decyzji administracyjnej, albowiem nie jest władczym, jednostronnym przejawem woli organu administracji publicznej, rozstrzygającym sprawę administracyjną, skierowanym do oznaczonego indywidualnie adresata, którego podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa;– uchwała nie stanowi czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej, bowiem w przedmiotowej sprawie KRRiT nie wydała rozstrzygnięcia indywidualnego, nie przesądziła ani o prawach, ani o obowiązkach żadnego podmiotu;w sytuacji, gdy z prawidłowej interpretacji brzmienia ww. przepisów wynika, że uchwała, wydana na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych jako akt ustalający sposób podziału wpływów z abonamentu, stanowi podstawę ustawowego obowiązku Przewodniczącego KRRiT do przekazywania środków publicznym nadawcom, stąd z uchwały tej wynika dla nadawców konkretny udział we wpływach – mający charakter ustawowo gwarantowanego przychodu. Tym samym, mimo że uchwała nie jest decyzją administracyjną, wywołuje skutki prawne wobec oznaczonych podmiotów i powinna być traktowana jako akt z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała nr 260/2024 spełnia przesłanki uznania jej za taki akt, ponieważ została wydana w ramach ustawowego obowiązku KRRiT, konkretyzuje uprawnienia publicznych nadawców do udziału w środkach z opłat abonamentowych oraz stanowi podstawę obowiązku wypłaty po stronie Przewodniczącego KRRiT. W konsekwencji wpływa ona bezpośrednio na sytuację prawną publicznych nadawców – zamkniętej i ściśle skonkretyzowanej grupy podmiotów, co uzasadnia jej kontrolę f sądowo administracyjną. Stanowisko, że uchwała ma charakter generalny, nie znajduje podstaw. Krąg jej adresatów wynika z ustawy, a uchwała realnie kształtuje sytuację finansową nadawców. Nie tylko organizuje system finansowania, ale też ogranicza ich roszczenie o wypłatę środków. Uchwała nr 260/2024 wywołuje bezpośredni i konkretny skutek prawny wobec oznaczonego kręgu podmiotów – spółek pełniących funkcję publicznego nadawcy. Wprowadza bowiem dodatkowy, pozaustawowy warunek sprawozdawczy, którego niespełnienie skutkuje wstrzymaniem wypłat. Warunek ten został określony dopiero w późniejszym akcie i nie był znany w chwili podjęcia uchwały, co oznacza władczą ingerencję w ustawowe uprawnienie do otrzymywania środków;2. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 3 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. i odrzucenie skargi na uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr 260/2024 z dnia 30 września 2024 r. w sprawie sposobu podziału wpływów z opłat abonamentowych w 2025 r. między jednostki publicznej radiofonii i telewizji, z uwagi na błędne uznanie, że uchwała nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej podlegającego kontroli sądów administracyjnych, co doprowadziło do niezasadnego odrzucenia złożonej przez skarżącego skargi na uchwałę. Wbrew zapadłemu orzeczeniu, przedmiotowa uchwała kształtuje sytuację prawną indywidualnie oznaczonych podmiotów i wywołuje skutków prawne wobec publicznych nadawców. Stanowisko WSA pozostaje w sprzeczności z charakterem i funkcją uchwały, która została wydana na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych i określa sposób podziału wpływów z tych opłat między jednostki publicznej radiofonii i telewizji. Uchwała ta stanowi podstawę obowiązku Przewodniczącego KRRiT do przekazywania zaliczek nadawcom publicznym, a tym samym wywołuje bezpośrednie skutki prawne wobec konkretnie oznaczonego kręgu podmiotów – spółek pełniących funkcję publicznego nadawcy, w tym skarżącego. Uchwała wprost ingeruje w sytuację prawną tych podmiotów, określając wysokość środków finansowych przysługujących z tytułu wpływów abonamentowych oraz wprowadzając dodatkowy, pozaustawowy obowiązek sprawozdawczy, którego niespełnienie skutkuje wstrzymaniem dalszych wypłat.Wbrew ocenie Sądu I instancji, uchwała nie ma charakteru jedynie organizacyjnego ani generalnego, lecz konkretyzuje treść uprawnienia wynikającego z ustawy i władczo modyfikuje warunki jego realizacji. Oznacza to, że spełnia przesłanki uznania jej za akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem podlega kognicji sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Co więcej, skutkiem tego naruszenia było pozbawienie skarżącego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a także naruszenie zasady legalizmu i państwa prawnego, wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP. Błędna wykładnia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. doprowadziła do nieuprawnionego ograniczenia sądowej kontroli aktu, który ingeruje w konstytucyjnie chronioną sferę publicznych nadawców.Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę P. S.A. w likwidacji w R. na uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 30 września 2024 r. w przedmiocie podziału wpływów z opłat abonamentowych w 2025 roku między jednostki publicznej radiofonii i telewizji stwierdzając – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – że uchwała ta nie stanowi, ani decyzji administracyjnej, ani też żadnej innej prawnej formy działania administracji publicznej – w szczególności czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – którą można byłoby uznać za podlegającą kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji, że jej wniesienie było niedopuszczalne z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).Sposób podejścia Sądu I instancji do spornej w sprawie kwestii – która wymagała odpowiedzi na pytanie odnośnie do charakteru wymienionej uchwały, a w konsekwencji odnośnie do istnienia albo nieistnienia drogi sądowej w sprawie ze skargi na tak materializujący się rezultat działania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji – oraz zawarta w zaskarżonym postanowienia "propozycja" jej "rozstrzygnięcia" – nie mogą być uznane za prawidłowe.Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – trzeba w punkcie wyjścia stwierdzić, że z tezą, iż zaskarżona uchwała KRRiT podjęta w przedmiocie podziału wpływów z opłat abonamentowych w 2025 r. między jednostki publicznej radiofonii i telewizji nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi żadnej innej prawnej formy działania administracji publicznej – w szczególności czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – która podlegałaby kognicji sądu administracyjnego nie koresponduje prawna podstawa wydanego zaskarżonego postanowienia.Z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowiącego podstawę odrzucenia skargi na wymienioną uchwałę wynika, że sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne.Wobec treści tego przepisu prawa, w tym zwłaszcza logiki przyjętego na jego gruncie rozwiązania prawnego oraz konwencji językowej użytej dla potrzeb jego redakcji, za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że "inne przyczyny", o których w nim mowa, to z całą pewnością przyczyny inne, niż wymienione w pkt od 1) do pkt 5a). Tym samym, za uprawnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby wskazania w uzasadnieniu orzeczenia podejmowanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. tej "innej przyczyny" braku dopuszczalności skargi wnoszonej do sądu administracyjnego.Z uzasadnienia kontrolowanego postanowienia nie wynika jednak – co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że strona skarżąca nie bez uzasadnionych podstaw podnosi zarzut naruszenia wymienionego przepisu prawa – aby Sąd I instancji uczynił zadość temu oczekiwaniu.Zaistnienia tej "innej przyczyny", w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a co za tym idzie zaistnienia określonej tym przepisem prawa przesłanki jego stosowania nie wyjaśnia "argument", że zaskarżona uchwała KRRiT "[...] nie stanowi czynności (lub aktu), o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. [...] należy zgodzić się z organem, że w przedmiotowej sprawie KRRiT nie wydała rozstrzygnięcia indywidualnego. [...] treść uchwały KRRiT nie przesądziła ani o prawach ani o obowiązkach żadnego podmiotu. [...] uchwała nie implikuje zatem żadnych praw i obowiązków dla stron postępowania. [...] uchwała [...] nie mieści się w żadnej z [...] kategorii aktów prawnych, co oznacza, że kontrola działalności administracji publicznej [...] nie obejmuje tego typu aktów. Ustawa [...] nie przewiduje możliwości zaskarżania uchwał Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, które nie mają charakteru decyzji administracyjnych." (s. 5 - 6 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). W zestawieniu z pkt 1 § 1 art. 58 p.p.s.a. – z którego wynika, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego – oraz w zestawieniu z art. 3 § 2 p.p.s.a. tego rodzaju "argument" prowadzi do wniosku, nie dość, że o jego lakoniczności, to również wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia kontrolowanego postanowienia – zwłaszcza w zestawieniu ze stanowiskiem odnoszącym się do zakresu normowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz jego funkcji (s. 3 kontrolowanego postanowienia). Wobec deficytów funkcji poznawczej "argument" ten nic nie wyjaśnia, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że motywy, którymi kierował się Sąd I instancji odrzucając skargę na wymienioną uchwałę nie są, ani zrozumiałe, ani też jasne.Prezentowane w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia podejście do rozumienia przywołanego przepisu prawa nie wyjaśnia w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać stanowiska o braku zaktualizowania się przesłanek jego zastosowania, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek o zasadności zarzutu jego naruszenia.Jakkolwiek Sąd I instancji odwoływał się w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia do przyjmowanego w doktrynie oraz orzecznictwie rozumienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w tym kontekście do konstytutywnych cech aktów lub czynności, o których mowa w tym przepisie prawa (zob. s. 3 oraz s. 5), to jednak wobec lakoniczności tego wywodu oraz równoczesnego braku zestawienia wymienionych cech z zaskarżonym aktem – co z punktu widzenia istoty sporu prawnego w sprawie było konieczne, albowiem w relacji do rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie ustawy o opłatach abonamentowych oraz ustawy o radiofonii i telewizji to one właśnie powinny były stanowić miarodajne kryteria oceny jego charakteru – powoduje, że tego rodzaju zabieg nie mógł być uznany za wystarczający dla wniosku, że zaskarżona uchwała KRRiT nie podlega kognicji sądów administracyjnych.Wobec deficytów stanowiska Sądu I instancji we wskazanym zakresie – które siłą rzeczy nie pozostawały bez wpływu na sposób podejścia tego Sądu do kwalifikowania charakteru zaskarżonego działania KRRiT z punktu widzenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – wymaga przypomnienia, że z wymienionego przepisu prawa konstytuującego elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa wynika – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie (por. np. J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06) – że akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności (por. również B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 18 - 19, a także np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, z. 2, poz. 25. Podkreśla się także – co nie mniej istotne – że jeżeli czynności faktyczne również mogą wywoływać skutki prawne, a obowiązujące prawo nie określa wyczerpującego zbioru tego typu czynności, ani form ich realizowane, czy też zasad ich podejmowania, to za czynność faktyczną o cechach prawnej formy działania administracji należałoby uznać taką, której została nadana określona treść i znaczenie (prawne), co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że wobec niedookreśloności aktów i czynności, o których art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przepis ten tworzy "otwartą" formułę, co motywowane jest potrzebą poddania kontroli sądowej również działań administracji publicznej, które nie będąc aktami o charakterze władczym, są czynnościami faktycznymi podejmowanymi w sferze praw i wolności, które mogą wywoływać skutki faktyczne, a także skutki prawne, zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio, i odnoszą się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego określającego uprawnienie lub obowiązek zindywidualizowanego podmiotu wynikający z przepisów prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2336 oraz przywołana tam literatura przedmiotu).Co więcej, akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są – co trzeba podkreślić w korespondencji do powyższego i zarazem w opozycji do stanowiska Sądu I instancji – podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia i odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2010, z. 11, s. 29).Już więc w świetle przedstawionych uwag przywołany powyżej "argument" Sądu I instancji trzeba uznać za niezrozumiały. Zwłaszcza, gdy równocześnie podkreślić, że w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia Sąd I instancji przywołał przecież przepis art. 3 § 2 p.p.s.a., który odnosi się do zakresu właściwości sądów administracyjnych, i z którego wynika – co nie mniej istotne – że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne – niż decyzje administracyjnej lub postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na rozstrzygające sprawę co do istoty lub na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie – akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a).Wobec przedstawionego rozumienia pojęcia "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa", w tym wobec tego, że akty oraz czynności te odpowiadają formule wykonawczej, za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie – któremu Sąd I instancji nie uczynił jednak zadość – odnośnie do potrzeby oceny charakteru zaskarżonej uchwały KRRiT z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających zwłaszcza z przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych, który współstanowił podstawę jej podjęcia, i którego naruszenie nie mniej zasadnie zarzuca strona skarżąca.Zgodnie z art. 8 ustawy o opłatach abonamentowych, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji ustala corocznie, po analizie planu programowo-finansowego, o którym mowa w art. 21c ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, oraz sprawozdania, o którym mowa w art. 31b ust. 1 tej, za poprzedni rok kalendarzowy i analizie określonych w nich kosztów, nie później niż do dnia 30 września, sposób podziału wpływów, o których mowa w ust. 1, między jednostki publicznej radiofonii i telewizji w następnym roku kalendarzowym, w tym minimalny udział terenowych oddziałów spółki, o której mowa w art. 26 ust. 2 o radiofonii i telewizji (ust. 2), zaś Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji przekazuje zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środki na realizację misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, na podstawie sposobu podziału wpływów, o którym mowa w ust. 2 (ust. 3).Wobec treści przywołanej regulacji prawnej – w tym wobec argumentu z systematyki wewnętrznej art. 8 ustawy o opłatach abonamentowych – trzeba stwierdzić, że określone nią kompetencje KRRiT – "ustalanie corocznie, nie później niż do dnia 30 września, sposobu podziału wpływów między jednostki publicznej radiofonii i telewizji w następnym roku kalendarzowym" – oraz kompetencje jej Przewodniczącego – "przekazywanie zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środków na realizację misji, na podstawie sposobu podziału wpływów, o którym mowa w ust. 2" – pozostają ze sobą w ścisłym funkcjonalnym związku, a co więcej, że kompetencje te są ściśle określone oraz dzielone między wymienione organy, których komplementarne działanie zapewnia przekazanie środków oznaczonym podmiotom, a mianowicie jednostkom publicznej radiofonii i telewizji.Co w tym kontekście nie mniej istotne – zwłaszcza, gdy odwołać się w tej mierze do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o radiofonii i telewizji, który aż nadto jasno i stanowczo oraz bezwarunkowo stanowi, że przychodami spółek radiofonii regionalnej są, między innymi, przychody pochodzące z opłat abonamentowych – z przywołanej regulacji prawnej, ani też z przepisów prawa współstanowiących podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby w odniesieniu do przynależnych KRRiT kompetencji do "ustalania corocznie, nie później niż do dnia 30 września, sposobu podziału wpływów między jednostki publicznej radiofonii i telewizji w następnym roku kalendarzowym" regulacja ta stanowiła (czy też mogła stanowić) prawną podstawę określenia jakichkolwiek warunków, od spełnienia których uzależniona miałaby zostać wypłata środków z wpływów abonamentowych na rzecz jednostek publicznej radiofonii i telewizji w następnym roku kalendarzowym (zob. § 4 zaskarżonej uchwały), a mianowicie warunku "[...] sprawozdawczości z wydatkowania [...] środków na wykonywaną misję publiczną [...]", tym bardziej, że ze swej istoty oraz natury wpływy z opłat abonamentowych mogą być przeznaczane wyłącznie na realizację przez nadawców publicznej radiofonii i telewizji misji, o której jest mowa w art. 21 ustawy o radiofonii i telewizji (art. 8 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych), zaś treść oraz sposób wykonywania adresowanego do nadawców publicznych obowiązku sprawozdawczości reguluje art. 31c ustawy o radiofonii i telewizji. Co więcej – a jest to nie mniej istotne – z przywołanej regulacji prawnej nie wynika również, aby stanowiła ona prawną podstawę upoważnienia Przewodniczącego Rady do określenia harmonogramu przekazywania w 2025 roku wpływów z opłat abonamentowych do spółek publicznej radiofonii i telewizji (§ 6), którego realizacja miałaby być zdeterminowana postanowieniami § 4, z którego wynika, że uchybienie obowiązkom sprawozdawczym skutkuje brakiem możliwości czynienia na rzecz danej spółki jakichkolwiek dalszych wypłat w roku 2025, a więc innym określonym nim warunkiem.Jeżeli w korespondencji do powyższego podkreślić (por. w tej mierze również postanowienie NSA z dnia 12 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2731/24 oraz wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2025 r., sygn., akt II GSK 447/25), że istota rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie art. 8 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych – który współstanowił podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały – wyraża się w "ustalaniu sposób podziału wpływów" między jednostki publicznej radiofonii i telewizji – a więc w odniesieniu do konkretnie oznaczonych podmiotów, co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z § 3 tej uchwały – oraz w "przekazywaniu" (dystrybucji) środków z tychże wpływów tymże oznaczonym podmiotom, a mianowicie jednostkom publicznej radiofonii i telewizji, to wobec istoty spornej w sprawie kwestii, a tym samym wobec wykonawczej formuły aktów lub czynności, o których jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – a co za tym idzie wobec konwencji językowej stosowanej przez ustawodawcę dla potrzeb opisu treści wskazanych kompetencji – za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że zaskarżona uchwała odpowiada formule, o której stanowi przywołany przepis prawa. Wobec przywołanych powyżej konstytutywnych cech aktów lub czynności, o których jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że uchwała ta nie ma charakteru decyzji lub postanowienia podejmowanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, a co więcej, że z całą pewnością jest adresowana do podmiotu indywidualnego – oraz jest podejmowana w jego indywidualnej sprawie – o czym trzeba wnioskować na podstawie postanowień jej § 3 pkt 2) lit. d) w związku z § 4 (oraz § 6), zaś jej przedmiot – podział wpływów z opłat abonamentowych – oraz jej adresat – regionalny nadawca publiczny – przekonują o jej publicznoprawnym charakterze. Z całą pewnością również – zwłaszcza, gdy w tym kontekście odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 8 ust. 2 i ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych – dotyczy również (i to w wymiarze bezpośrednim) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a mianowicie uprawnień lub obowiązków regionalnego nadawcy publicznego, to jest należnego mu udziału we wpływach z opłat abonamentowych, który nie jest przecież warunkowany – bo nic takiego nie wynika z art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o radiofonii i telewizji w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych – ustanowionym w § 4 zaskarżonej uchwały wymogiem sprawozdawczości, którego naruszenie miałoby być sankcjonowane "[...] brakiem możliwości czynienia na rzecz danej spółki jakichkolwiek dalszych wypłat w roku 2025".Z wszystkich przedstawionych powodów zaskarżone postanowienie należało uznać za niezgodne z prawem, co skutkowało jego uchyleniem, albowiem Sąd I instancji nie ocenił charakteru zaskarżonej uchwały z przedstawionych powyżej pozycji.W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.W odpowiedzi natomiast na zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zasądzenie kosztów postępowania trzeba stwierdzić, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).