Wyrok - I GSK 923/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 777/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia RolnUchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 777/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Roln
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Wegner
Podstawa prawna
art. 7
kpa
art. 80
kpa
art. 107
kpa
art. 11
kpa
art. 125
ppsa
art. 173
ppsa
art. 134
ppsa
art. 141
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 777/22, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. z o.o. w G. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 27 stycznia 2022 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu uczestnictwa w ramach "programu dla szkół".Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając orzeczenie w całości.Na podstawie § 58 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 4 lipca 2020 r. Regulaminu Naczelnego Sądu Administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. nr 1202 ze zm.) w zw. z art. 267 z dnia 25 marca 1957 r. Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej skarżąca wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytań prawnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) o treści:1) czy w ramach programów unijnych "Owoce i warzywa w szkole" oraz "Mleko w szkole" organizowanych przez państwa członkowskie UE na podstawie art. 23-28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z 12 grudnia 2013 r.) oraz na podstawie art. 5 ust. 1 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/39 z dnia 3 listopada 2016 r. w sprawie zasad stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do pomocy unijnej na dostarczanie owoców i warzyw, bananów oraz mleka do placówek oświatowych (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z 1 maja 2017 r.) można wyciągnąć wniosek, że produkty dostarczane w ramach ww. programów kwalifikują się do pomocy finansowej wyłącznie wówczas, gdy beneficjent udokumentuje zapłatę za te produkty niezależnie od tego, że przedstawił pokwitowania z określeniem ilości rzeczywiście dostarczonych lub rozdystrybuowanych produktów do szkół (które to pokwitowania nie są kwestionowane)?2) czy krajowe organy są uprawnione do ustalenia nienależnie wypłaconych świadczeń w ramach ww. programów i obowiązku ich zwrotu w sytuacji, gdy warunek zapłaty za produkty dostarczane w ramach ww. programów przez dostawcę i obowiązek posiadania dowodów zakupu nie znajduje się w Warunkach organizacji Programu dla szkół wprost?3) czy w sytuacji, gdy produkty dostarczane w ramach "Programu dla szkół" w świetle przepisów prawa UE powinny zostać nabyte uprzednio przez dostawców i wymagane są potwierdzenia zapłaty za te produkty, a organ wypłaca pomoc finansową nie weryfikując tego faktu w dacie wypłaty środków i nie uprzedza o takim warunku uczestnika programu - ma miejsce pomyłka organu o jakiej mowa w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia 809/2014";oraz wniosła o wydanie w tym przedmiocie postanowienia oświadczając jednocześnie, że pytanie prawne zostało rozwinięte w Załączniku nr 1 do niniejszej skargi kasacyjnej.Na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia pytania prejudycjalnego przez TSUE.Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 173 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:A. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi w sytuacji dokonania przez organ naruszeń następujących przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy:a. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. – polegające na nieuwzględnieniu przez WSA dokonania przez organ dowolnej i nieprawidłowej oceny dowodów z dokumentów zgromadzonych w sprawie, tj.:i) dokumentu: "Warunków udziału w Programie dla szkół w roku szkolnym 2017/2018" (dalej również jako: Warunki) – poprzez ustalenie, że z Warunków wynika katalog dokumentów księgowych wykazujących fakt zapłaty za produkty, które to dokumenty są konieczne do przedłożenia wraz z Wnioskiem o pomoc oraz podstaw do zwrotu wypłaconych skarżącej środków w przypadku braku tych dokumentów;podczas, gdy:← w Warunkach w żadnym punkcie nie wymieniono dokumentów potwierdzających fakt zapłaty jako wymaganych do przedłożenia na poparcie Wniosku o pomoc;← w Warunkach wskazano jako podstawę zwrotu nienależnie lub nadmiernie wypłaconej kwoty środków publicznych w ramach "Programu dla szkół" ustalenie, że "produkty nie zostały rozdzielone wśród dzieci lub nie kwalifikują się do objęcia pomocą (RDK 2017/40 art.6 ust.1 lit. c)" – vide pkt V.16) Warunków, gdzie nie wskazano jako podstawy zwrotu np. wadliwej dokumentacji magazynowej;ii) treści Wniosku o pomoc, w którym skarżąca na stronie 3 w pkt 8 zobowiązał się do "prowadzenia dokumentacji magazynowej oraz księgowej dotyczącej działań związanych z realizacją dostaw owoców i warzyw mleka i przetworów mlecznych do szkół podstawowych", z czego jednak nie wynika konieczność przedłożenia dokumentów potwierdzających fakt zapłaty za produkty;iii) zeznań darczyńców rzeczowych na rzecz skarżącej, potwierdzających dysponowanie przez spółkę warzywami i owocami, które następnie były dostarczane do szkół;które to naruszenia wprost doprowadziły do nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i błędnego przyjęcia przez organ i WSA, że w ramach Programu dla szkół dofinansowanie dotyczy wyłącznie kupionych produktów przez beneficjenta dofinansowania i dokumenty dotyczące programu zawierają taki warunek oraz że wśród dokumentów wymaganych od beneficjenta konieczne są te potwierdzające zapłatę za produkty;b. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca jako beneficjent pomocy finansowej pozostawała w złej wierze w chwili wypłaty na jej rzecz pomocy finansowej i mogła poczynić ustalenia w zakresie tego, czy produkty nabyte nieodpłatnie kwalifikują się do objęcia pomocą finansową (wykryć pomyłkę organu), podczas gdy:a. dla takich wniosków brak jest jakiejkolwiek podstawy faktycznej i prawnej, a materiał dowodowy w żaden sposób nie sugeruje choćby, że skarżąca działała, czy też pozostawała w złej wierze (a organ nie wskazuje z jakich faktów wywodzi swoje przypuszczenia);b. za absurdalne należy ocenić wnioski w zakresie rekonstrukcji obowiązku skarżącej podejmowania działań mających na celu wyjaśnienie omyłki organu, o ile takowa miała miejsce;c. z dowodów zgromadzonych w sprawie i przepisów prawa nie wynika wprost, że pomoc finansowa w ramach Programu dla szkół jest udzielana wyłącznie na produkty kupione uprzednio przez beneficjenta pomocy;c. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak podania i niewyjaśnienie w decyzji organu I i II instancji:i) jakie były podstawy prawne przyjęcia, że produkty wykorzystane w ramach Programu muszą znaleźć się w posiadaniu skarżącej na skutek umowy sprzedaży, a nie na skutek innej umowy np. darowizny, jak również jakie były podstawy prawne przeprowadzenia kontroli "ex post" realizacji Programu przez skarżącą w zakresie "prawidłowości realizacji Programu dla szkół w roku 2017/18", skoro w żadnym dokumencie dot. organizacji Programu dla szkół nie wskazano obowiązku nabycia produktów do Programu w konsekwencji zawarcia umowy sprzedaży;ii) podstawy prawnej żądania okazania dowodów zakupu np. faktur nabycia owoców i warzyw oraz mleka, które zostały wykorzystane w ramach Programu dla szkół;iii) podstaw prawnych nałożenia na skarżącą sankcji w postaci obowiązku zwrotu kwot "nienależnie pobranych" oraz przyczyn uznania kwoty "nienależnie pobranych środków publicznych",co stanowi istotne naruszenie zaufania do organu administracji i stoi w sprzeczności z zasadą transparentności działań organów państwa i zasadą zaufania do organów administracji.d. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania podnoszonych w skardze, w tym:← zarzutu naruszenia § 11 ust. 1 oraz § 12 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zadań KOWR w zw. z art. 5 ust. 1 Rozporządzenia 2017/39;← zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 2017/39 w zw. z art. 82 Rozporządzenia 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008;← § 5 ust. 2 pkt 1 lit a) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zadań KOWR;← art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Ustawa o ARiMR) w zw. z pkt V. 16) Warunków oraz z zw. z pkt (4) i art. 4 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) 2017/40 z dnia 3 listopada 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do pomocy unijnej na dostarczanie owoców i warzyw, bananów oraz mleka do placówek oświatowych oraz zmieniające rozporządzenie delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 (dalej: Rozporządzenie 2017/40).B. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:1. art. 4 ust. 6 a i b Rozporządzenia 2017/39 w zw. z pkt 22 ust. 10 b) oraz pkt 34 i 35 Warunków oraz art. 5 ust. 1 a Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/39 z dnia 3 listopada 2016 r. w sprawie zasad stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do pomocy unijnej na dostarczanie owoców i warzyw, bananów oraz mleka do placówek oświatowych (Dz.U.UE.L.2017.5.1 z dnia 10 stycznia 2017 r., dalej: Rozporządzenie 2017/39) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że obowiązkiem dostawcy jest udokumentowanie faktu nabycia produktów dostarczanych w ramach "Programu dla szkół" w drodze umowy sprzedaży i stanowi to podstawę zasadności Wniosku o pomoc i wypłaconej pomocy finansowej w ramach "Programu dla szkół", podczas gdy w ww. przepisach jest mowa o odrębnym i wystarczającym per se dowodzie dla uzasadnienia przyznania pomocy finansowej w postaci pokwitowania realizacji dostaw (bez wskazania podstawy nabycia) określonych w umowach ilości warzyw, owoców oraz mleka i soków dla szkół i w takiej sytuacji:← przedstawienie ww. pokwitowania oraz Umów zawartych ze szkołami powinno być uznane za wystarczające dla uznania, że pomoc w ramach Wniosku o pomoc jest uzasadniona;← żądanie przez organ przedstawienia potwierdzenia zapłaty za produkty nie znajduje uzasadnienia;← beneficjent pomocy zobowiązany jest prowadzić dokumentację dot. "Programu dla szkół", co nie oznacza obowiązku beneficjenta dysponowania dokumentami potwierdzającymi nabycie produktów w drodze umowy sprzedaży, kiedy państwo członkowskie – Polska – nie określiło precyzyjnie w żadnym przepisie obowiązku posiadania faktur lub innych dokumentów - dowodów zakupu jako wyłącznie uzasadniających przyznanie pomocy finansowej (oprócz faktur każdy inny dokument potwierdzający posiadanie produktów celem ich dostawy powinien zostać uznany za wystarczający).2. art. 7 ust. 3 Rozporządzenia wykonawczego 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z dnia 31 lipca 2014 r., dalej: Rozporządzenie 809/2014) znajdującego zastosowanie do "odzyskiwania nienależnych płatności" w zw. z § 11 Rozporządzenia 2017/39 poprzez jego niezastosowanie i ustalenie obowiązku zwrotu rzekomo nienależnie pobranych środków przez skarżącą, podczas gdy:← płatność została dokonana w oparciu o wykonanie wytycznych Organu administracji organizującego "Program dla szkół";3. § 11 ust. 1 (dot. wysokości pomocy) oraz § 12 dot. (warunków wypłaty pomocy) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 sierpnia 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu zadań realizowanych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa związanych z wdrożeniem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej programu dla szkół (Dz.U. z 2017, poz. 1713, dalej: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa w sprawie zadań KOWR) w zw. z art. 5 ust. 1 Rozporządzenia 2017/39 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jako podstawy ustalenia świadczenia nienależnie pobranego przez skarżącą oraz obowiązku jego zwrotu, podczas gdy:← na podstawie ww. przepisów jedynym warunkiem wypłaty i ustalenia wysokości pomocy finansowej w ramach "Programu dla szkół" było, cyt.:• "potwierdzenie przez wnioskodawcę dostaw konkretnej ilości porcji owoców i warzyw oraz mleka do szkół w oparciu o zawarte ze szkołami umowy w konkretnym czasie (§ 11), zwane w regulacji UE "pokwitowaniem z określeniem ilości rzeczywiście dostarczonych lub rozdystrybuowanych porcji" (art. 5 ust. 1 Rozporządzenia 2017/39)" lub• "jeżeli państwo członkowskie zezwoli na wykorzystanie standardowych stawek jednostkowych, finansowania ryczałtowego lub płatności ryczałtowych na podstawie innego przedstawionego dowodu, że ilości zostały dostarczone lub rozdystrybuowane do celów programu dla szkół "i że zapłacono za nie" (art. 5 ust. 2 Rozporządzenia 2017/39)’’ (przy czym przepis ten został zmieniony i wykreślono "i że zapłacono za nie");← przepisy nie zawierają warunku uzyskania wypłaty pomocy finansowej w zależności od prowadzenia w sposób konkretny dokumentacji, zatem oczywistym jest, że ewentualne wady dokumentacji finansowo-księgowej skarżącej nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych środków publicznych;4. art. 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 2017/39 w zw. z art. 82 Rozporządzenia 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z dnia 20 grudnia 2013 r.; dalej również: Rozporządzenie 1306/2013) poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas, gdy:← żaden powołany przez organ przepis prawa, w tym żaden wyżej cytowany, nie zawiera sankcji w postaci nałożenia obowiązku zwrotu wsparcia finansowego przez beneficjenta w przypadku błędów i wad dokumentacji magazynowej i księgowej;← art. 82 Rozporządzenia 1306/2013 wprost zawiera obowiązek: "pouczenia przedsiębiorstwa kontrolowanego, aby w przyszłości prowadzić takie zapisy w sposób zgodny z wymogami państwa członkowskiego odpowiedzialnego za kontrolę, bez uszczerbku dla obowiązków określonych w innych rozporządzeniach dotyczących danego sektora" – w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowych zapisów księgowych u kontrolowanego czy wad dokumentów księgowych, a nie orzeczenie obowiązku zwrotu pobranej pomocy;5. § 5 ust. 2 pkt 1 lit a) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zadań KOWR poprzez nieprawidłowe zastosowanie co do obowiązku skarżącej prowadzenia konkretnej dokumentacji i zwrotu pomocy finansowej w przypadku braku takiej dokumentacji, podczas gdy przepis ten:← zawiera wyłącznie zobowiązanie dostawcy do złożenia we Wniosku o pomoc oświadczenia o zobowiązaniu do prowadzenia dokumentacji magazynowej oraz księgowej dotyczącej działań związanych z realizacją dostaw odpowiednio owoców i warzyw lub mleka do szkół podstawowych w ramach programu;← stanowi wyłączną podstawę prawną odnoszącą się do wymogu formalnego Wniosku o pomoc.6. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. w: Dz. U. z 9 sierpnia 2019 r., poz. 1505; dalej: Ustawa o ARiMR) w zw. z pkt V. 16) Warunków oraz z zw. z pkt (4) i art. 4 Rozporządzenia 2017/40 z dnia 3 listopada 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do pomocy unijnej na dostarczanie owoców i warzyw, bananów oraz mleka do placówek oświatowych oraz zmieniające rozporządzenie delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 (dalej: Rozporządzenie 2017/40) poprzez błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że spółka uzyskała nienależne płatności w ramach "Programu dla szkół", co wynika z niewłaściwej ich interpretacji, bowiem z ww. przepisów nie wynika podstawa do uznania wypłaconej kwoty za nienależną w sytuacji występowania ewentualnych "wad lub braków w dokumentacji beneficjenta", lub sytuacji "braku zakupu produktów do Programu" a nabycie nieodpłatne produktów do Programu dla szkół nie może zostać uznane za niekwalifikowalne danych produktów do dofinansowania.Ze względu na naruszenia zawarte w pkt B, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a., skarżąca wniosła o wydanie orzeczenia reformatoryjnego i w konsekwencji uchylenie skarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji i organu I instancji, ewentualnie, gdyby Sąd uznał, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła, na podstawie art. 203 p.p.s.a., także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na zasadzie z art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, reprezentowany przez radcę prawnego, w wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, o oddalenie wniosku skarżącej o skierowanie pytania prejudycjalnego do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, dlatego że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów prawa materialnego w tej sprawie jest błędna.Wyjaśnić zatem należy, że w przepisach art. 4 ust. 6 lit. a i b rozporządzenia 2017/39 (w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji) ustanowiono dwie odrębne reguły wypłaty pomocy. Pierwsza zakłada, że pomoc wypłacana jest na podstawie pokwitowania z określeniem ilości rzeczywiście dostarczonych lub rozdystrybuowanych, zaś druga, realizowana na podstawie zezwolenia państwa członkowskiego na wykorzystanie standardowych stawek jednostkowych, finansowania ryczałtowego lub płatności ryczałtowych – wymaga przedstawienia innego dowodu, że ilości zostały dostarczone lub rozdystrybuowane do celów programu dla szkół i że za nie zapłacono. Prawodawca unijny stworzył zatem dwa odrębne reżimy wypłaty pomocy, pozostawiając wybór w tym zakresie administracji krajów członkowskich.Ani postanowienia rozporządzenia krajowego, ani Warunków pomocy nie posługują się sformułowaniami używanymi w tym zakresie przez przepisy rozporządzenia 2017/39. Nie czyni tego również tekst rozporządzenia Rady Ministrów z 18 sierpnia 2017 r. w sprawie wysokości środków finansowych przeznaczonych na wypłatę pomocy krajowej i pomocy unijnej w ramach finansowania programu dla szkół oraz wysokości stawek pomocy finansowej z tytułu realizacji działań w ramach tego programu w roku szkolnym 2017/2018, (Dz.U. z 2019 r., poz. 1997), ustanawiający stawkę 0,76 złotych na jedną porcję owoców i warzyw w odniesieniu do pomocy finansowej. Unormowanie to sugeruje ryczałtowy sposób obliczania należnej kwoty pomocy, o której mowa w art. 4 ust. 6 lit. b rozporządzenia 2017/39, co zresztą przyznał pełnomocnik organu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dnia 5 grudnia 2025 r.Skoro prawodawca unijny nie zdefiniował pojęcia ryczałtu, to kierując się metodą wykładni systemowej, należy odwołać się do cywilistycznej konstrukcji wynagrodzenia ryczałtowego, znanej od wieków europejskiej kulturze prawnej. Zakłada ono uproszczony sposób rozliczeń stron umowy, w którym poniesione koszty nie mają znaczenia dla wynagrodzenia wykonawcy (zob. A. Thierry, Récits de l’historie romaine au cinquiéme siècle. Deux impératrices d’orient pulchérie et àthenaïs, Revue des Deux Mondes (1829-1971), 15 octobre 1871, Seconde Periodè, Vol. 95, No. 4, s. 723, S.A.E. Martens, Aufgedrängte Leistungserbringung, Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht 2012/10, Bd. 76, H. 4, Reinhard Zimmermann zum 60. Geburtstag, s. 712, T. Carnacini, Le variazioni e le aggiunte nei contratti d'appalto e l'articolo 1640 codice civile, Il Foro Italiano, 1937, Vol. 62, Parte Quarta: Monografie e Varietà (1937), s. 343-436). W analogiczny sposób ryczałt rozumiany jest w rodzimym porządku prawnym; instytucję tę uregulowano w art. 632 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071). Należne wykonawcy wynagrodzenie daje się ustalić już przy przystąpieniu do realizacji zamówienia i ma charakter stały; nie zależy ono od żadnych dodatkowych okoliczności (zob. np. P. Drapała [w:] J. Gudowski red., Kodeks cywilny. Komentarz, LEX/el. 2017, komentarz do art. 632, teza 1). Na takie właśnie, utrwalone w porządkach prawnych krajów europejskich znaczenie tego pojęcia wskazuje też posłużenie się w tekście angielskojęzycznym rozporządzenia terminem "lump sums", francuskim les "montants forfaitaires" i niemieckim die "Pauschalbeträge".Przeciwieństwem rozliczenia ryczałtowego jest, także wyodrębniony w tym przepisie, system oparty na kosztach, zakładający rozliczenie według faktycznie poniesionych kosztów. W tym przypadku prawodawca unijny w art. 2 ust. 1 lit. i rozporządzenia 2017/39 akcentuje powinność stosowania rzetelnej, sprawiedliwej i weryfikowalnej metody obliczeń wykorzystanej do ich ustalenia, a organy administracji krajowej pozostają zobowiązane do racjonalizowania kosztów zaproponowanych przez wnioskodawców występujących o pomoc.Zauważyć należy, że z charakterem konstrukcji ryczałtu nie koresponduje zastrzeżenie zawarte w przepisie art. 4 ust. 6 lit. b in fine rozporządzenia 2017/39. Ma ono nie tylko charakter nieproporcjonalny względem zasady rozliczania ryczałtowego, ale wręcz kłóci się ono z jego istotą. Ryczałt nie tylko wyklucza bowiem badanie poniesionych przez wykonawcę kosztów, ale eliminuje potrzebę dokonywanie tego rodzaju analiz. Warunku zapłaty za produkty nie powtórzono zresztą w postanowieniach § 10 ust. 1 – 3 rozporządzenia krajowego, co zdaje się tylko potwierdzać zbędność omawianego warunku. Wprowadzona przez prawodawcę unijnego w 2022 r. zmiana rozporządzenia 2017/39 dowodzi trafności tych wniosków. Co więcej, w punkcie 1 i 2 preambuły rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z 13 grudnia 2021 r., nr 2022/246, zmieniającego zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) 2017/39 w odniesieniu do wniosków o pomoc, wypłaty pomocy i kontroli na miejscu (Dz.U.UE.L.2022.41.8) wyjaśniono, że "Cena produktu, materiału lub usługi nie jest istotna w przypadku stosowania uproszczonej metody rozliczania kosztów i nie jest spójna z celami uproszczenia i zmniejszenia obciążeń administracyjnych związanych z uproszczoną metodą rozliczania kosztów.", a ponadto, że "Wymagane dokumenty poświadczające obejmują, w przypadku uproszczonej metody rozliczania kosztów, dowód zapłaty za dostarczone lub rozdystrybuowane produkty oraz za materiały lub usługi dostarczone w ramach towarzyszących działań o charakterze edukacyjnym, monitorowania oraz działań w zakresie oceny i promocji. Takie dokumenty poświadczające nie są jednak wymagane w przypadku systemów opartych na kosztach. Z zebranych doświadczeń wynika, że taki wymóg nie jest istotny dla wypłaty pomocy, niezależnie od tego, czy stosowany jest system oparty na kosztach czy na uproszczonej metodzie rozliczania kosztów, i nie jest spójny z celami uproszczenia i zmniejszenia obciążeń administracyjnych dzięki uproszczonej metodzie rozliczania kosztów. W związku z tym wymóg ten należy usunąć.".Wiodący charakter wykładni celowościowej prawa unijnego nie budzi wątpliwości ani w orzecznictwie TSUE ani w nauce prawa, a znajduje on zakotwiczenie w otwartości tekstowej, niskim poziomie precyzji tego prawa, umożliwiających dynamiczne rozumienie poszczególnych rozwiązań prawnych (zob. J. Helios, W. Jedlecka, Wykładnia prawa Unii Europejskiej ze stanowiska teorii prawa, Wrocław 2018, s. 178 i n. i podane tam orzecznictwo). Z tego powodu cel analizowanego unormowania traktować należy jako pierwszoplanowy w toku jego interpretacji. Skoro, jak podkreśla sam prawodawca unijny w tekście wspomnianej preambuły, wymaganie pozyskiwania dokumentów nabycia produktów sprzeciwiałoby się celowi uproszczonej metody kosztów, to stwierdzić należy, że obowiązek w tym zakresie był zbędny od początku obowiązywania rozporządzenia. Stanowisko odmienne prowadziłoby zresztą do absurdalnego wniosku o wykluczeniu możliwości przeznaczenia na cel Programu dla szkół własnych produktów beneficjenta, pochodzących z należącego do niego gospodarstwa czy – jak w tej sprawie – pozyskanych nieodpłatnie.Dokonanej zatem w 2022 r. zmianie legislacyjnej przypisać zatem należy charakter doprecyzowujący, nie zaś wprowadzający nowość normatywną, mimo że usunięto fragment treści rozporządzenia. Na potrzebę wprowadzania tego rodzaju nowelizacji tekstu prawnego zwraca się od lat w teorii prawa, akcentując że występuje ona wówczas, gdy tylko jeden z rezultatów wykładni jest prawidłowy, a inne, wysławiane przez interpretatorów stanowią efekt błędu, za którego powstanie przynajmniej częściową odpowiedzialność ponosi autor tego tekstu (zob. J. Wróblewski, Tworzenie prawa a wykładnia prawa [w:] M. Zirk-Sadowski red., J. Wróblewski, Pisma wybrane, Warszawa 2015, s. 180, T. Grzybowski, Wpływ zmian prawa na jego wykładnię, Warszawa 2013, s. 40 i n., B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 114).Skoro wprowadzona nowelizacja sankcjonuje jedynie prawidłowy wynik interpretacji przepisu art. 4 ust. 6 lit. b rozporządzenia 2017/39, to przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, a wcześniej – organy administracji wykładnia była błędna. Wobec tego wywiedzenie obowiązku przedstawienia dokumentu zapłaty za produkty z § 11 ust. 1 i § 12 rozporządzenia krajowego także było nieprawidłowe, bowiem przepisy te tego rodzaju powinności nie przewidują. Do takiego wniosku nie mogła prowadzić także lektura punktu V.16 Warunków udziału w programie, bowiem ustanowione przez administrację krajową dokumenty służące przeprowadzeniu procedury rozdysponowania środków publicznych nie mogą pozostawać sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.Powyższą argumentację wzmacnia tylko stanowisko pełnomocnika organu zaprezentowane na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dnia 5 grudnia 2025 r. Skoro organ dopuszczałby nabycie produktów za cenę symboliczną, wręcz pomijalną w obrocie, to trudno zrozumieć powody, dla których odmawia pozyskanie ich nieodpłatnie bądź też z własnego gospodarstwa beneficjenta.W konsekwencji, prowadząc postępowanie w kierunku udokumentowania płatności za dostarczone do szkół produkty organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 i art. 80 k.p.a. Czynności te były bowiem zbędne, a ocena materiału dowodowego nie powinna odnosić się do okoliczności niepodlegających badaniu. Nie doszło natomiast do naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd wyjaśnił przyjęty sposób wykładni przepisów prawa materialnego, a błędy w tym zakresie nie świadczą o naruszeniu reguł sporządzania motywów zaskarżonego orzeczenia. Nie można także Sądowi pierwszej instancji przypisać naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego, bowiem nie stanowiły one podstawy nałożenia na stronę skarżącą obowiązku.Nie doszło także do naruszenia przepisów kompetencyjnych, to jest art. 38u ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych ani art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji, bowiem organy nie naruszyły swoich kompetencji, lecz jedynie wykonały je nieprawidłowo.W ponownie prowadzonym postępowaniu organy odstąpią od wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego i zrezygnują tym samym od żądania od strony skarżącej udokumentowania nabycia przeznaczonych na cel programu produktów.Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że powodem oddalenia wniosku strony skarżącej o zadanie TSUE pytania prejudycjalnego był brak powzięcia wątpliwości Sądu co do wykładni przepisów prawa unijnego. Tylko bowiem w przypadku ich występowania sąd krajowy ostatniej instancji jest – zgodnie z art. 267 TFUE – zobowiązany do zwrócenia się z takim pytaniem. W motywach nr 35 – 40 wyroku TSUE z 15 października 2024 r., C-144/23 (Dz.U.UE.C.2024/7140) – odwołując się do wcześniejszego orzecznictwa Trybunału – wyjaśniono, że sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego jest zwolniony od bezwzględnego obowiązku wniesienia pytania prejudycjalnego w dwóch przypadkach, a mianowicie gdy "gdy stwierdzi, że podniesione pytanie nie jest istotne dla sprawy lub że dany przepis prawa Unii stanowił już przedmiot wykładni Trybunału, lub że prawidłowa wykładnia prawa Unii jest na tyle oczywista, że nie pozostawia ona miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości". Ocena w tym zakresie należy do sądu krajowego, który czyni to "na własną odpowiedzialność, w sposób niezależny i z należytą uwagą" (zob. też wyroki TSUE z 6 października 1982 r., C-283/81, EU:C:1982:335, pkt 21, z 6 października 2021 r., C-561/19, EU:C:2021:799, pkt 33 i 57).W niniejszej sprawie Sąd rozpoznając skargę kasacyjną samodzielnie dokonał wykładni przepisów prawa unijnego stanowiących podstawę wydanych przez organy decyzji, uznając że nie pozostawia ona przestrzeni na wątpliwości uzasadniające skierowanie pytania prejudycjalnego. Jak już wyżej wyjaśniono, przyjęty przez Sąd pierwszej instancji i organy administracji wynik wykładni przepisów rozporządzenia 2017/39 okazał się błędny i sprzeczny z celem tego aktu prawnego.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 11 834 zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości 1500 zł oraz wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 750 zł, zwrot opłaty za uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, a także zwrot wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, który występował przed Sądem I instancji, w wysokości 5400 zł za pierwszą oraz 4050 zł za drugą instancję oraz zwrot opłat skarbowych od dokumentów potwierdzających udzielenie pełnomocnictw w wysokości 34 zł.. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 11 834 zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości 1500 zł oraz wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 750 zł, zwrot opłaty za uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, a także zwrot wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, który występował przed Sądem I instancji, w wysokości 5400 zł za pierwszą oraz 4050 zł za drugą instancję oraz zwrot opłat skarbowych od dokumentów potwierdzających udzielenie pełnomocnictw w wysokości 34 zł.