Wyrok - I GSK 508/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 756/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji RestrukturyzOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 756/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyz
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
świadek
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Bogdan Fischer
Podstawa prawna
art. 107
kpa
art. 193
ppsa
art. 174
ppsa
art. 3
ppsa
art. 141
ppsa
art. 145
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Po 756/22, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę M. K. (dalej: "skarżący", "beneficjent") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia 1 lipca 2022 r. nr 412/15/2022 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.Wyrokiem z 31 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 487/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 263/17 oraz decyzje Dyrektora OR ARiMR z dnia 25 stycznia 2017 r. nr 122/15/2017 i nr 123/15/2017 w przedmiocie płatności rolnych na rok 2015 (płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami tzw. ONW). W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że analiza treści zaskarżonego wyroku oraz akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że organ nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia przez stronę przesłanek normatywnych pozwalających na pozbawienie jej płatności z tytułu stworzenia sztucznych warunków. Organ nie wykazał, zgodnie z obowiązującymi regułami postępowania i przy zastosowaniu prawa materialnego regulującego przedmiotowe płatności, że wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków było otrzymanie wnioskowanych płatności, niezgodnie z celami i zasadami WPR.NSA nakazał, aby w ponownym postępowaniu organ, w celu załatwienia sprawy, rozważył konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, którego zadaniem będzie usunięcie wątpliwości w kwestii stworzenia (bądź nie) przez wnoszącego skargę kasacyjną (wraz z innymi podmiotami) sztucznych warunków otrzymania płatności bezpośrednich i ONW na rok 2015. NSA zważył, iż organ powinien jeszcze raz rozważyć, czy posiadane przez wnoszącego skargę kasacyjną gospodarstwo odpowiada pojęciu gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308 ze zm., dalej: "u.s.w.b.") i art. 4 ust. 1 lit. b) oraz rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20.12.2013 r. str. 608 – dalej: rozporządzenie nr 1307/2013), a także czy prowadzi działalność rolniczą, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013.Dyrektor OR ARiMR w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania decyzją z 14 czerwca 2021 r. nr 655/15/2021 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wolsztynie (dalej: Kierownik BP ARiMR) z 19 lipca 2016 r. nr 0295/2016-004771 o odmowie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.Na skutek skargi M. K. wyrokiem z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1253/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję Dyrektora OR ARiMR z 14 czerwca 2021 r. podnosząc, iż w świetle oceny i wytycznych NSA, decyzja ta została wydana z naruszenia art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez brak pełnej oceny – wbrew jednoznacznym zaleceniom NSA – dotychczasowego oraz uzupełnionego materiału dowodowego. W ocenie sądu organ pomimo, iż przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, to dokonał oceny zebranych dowodów w sposób wybiórczy i dowolny. Dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której zabrakło oceny wszystkich dowodów zebranych w sprawie, wskazania, którym dowodom organ dał wiarę, a którym odmówił wiarygodności i z jakich powodów.Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor OR ARiMR decyzją z 1 lipca 2022 r. nr 412/15/2022 utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z 19 lipca 2016 r. nr 0295/2016-004771 o odmowie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Organ odwoławczy w sposób szczegółowy wskazał jakie działania podjął w związku z zaleceniami zawartymi w poprzedzających wydanie decyzji wyrokach sądów administracyjnych. Wskazał na przepisy prawa obowiązujące w sprawie, poszczególne dowody, które zebrał i przeanalizował, a które uzasadniają odmowę przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki, poprzez które można ocenić zaistnienie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. W ocenie organu okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że w sprawie nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą, lecz z jednym gospodarstwem rolnym zarządzanym przez "A." Organ uznał, iż wykorzystując utworzone gospodarstwa rolne (52) "A." prowadziła przy pomocy opisywanych osób fizycznych, będących ich członkami i domownikami de facto jeden organizm gospodarczy, stanowiący jedno gospodarstwo rolne. Przychody z działalności rolniczej oraz pozyskiwane w tej działalności płatności w 2015 r. przez wszystkich zarejestrowanych producentów rolnych faktycznie otrzymywałyby opisywana spółdzielnia. Grunty, w oparciu o które skarżący prowadził działalność, czy też rzekomo hodował zakupione zwierzęta, nie były w jego faktycznym władaniu. Ponadto w toku postępowania prowadzonego przy czynnym udziale skarżącego, nie wykazał on by posiadał infrastrukturę służącą prowadzeniu działalności rolnej w postaci np. budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych. Zlecał on także opisywanej jednostce wszelkie prace podmiotowi, dla którego i w jego mieniu pracował. Faktury VAT i terminy zaciągniętych zobowiązań wskazują, że skarżący w 2015 r. podejmował jedynie działania polegające na złożeniu wniosku czy też zarejestrowaniu siedziby stada. Zatem potwierdza to, że skarżący nie ponosił żadnego ryzyka finansowego jako elementu nieodzownego w każdym rodzaju działalności produkcyjnej. Organ podniósł, iż pomimo tego, że "A." oraz 52 osoby fizyczne byli formalnie "gospodarstwami" samodzielnymi, tj. mającymi formalnie określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, konto, na które przelewane były środki to jednak są gospodarstwami ściśle powiązanymi ze sobą.Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Poznaniu oddali skargę skarżącego na ww. decyzję Dyrektora OR ARiMR, wskazując iż istota sporu w niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy skarżący wespół ze wskazanymi przez organ podmiotami, w tym z A. i A1., sztucznie stworzył warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami.W ocenie sądu pierwszej instancji, przy uwzględnieniu oceny prawnej i wytycznych zawartych w wydanych w sprawie wyrokach sądów obu instancji uznał, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału, wskutek czego miał podstawy przyjąć, że Kierownik Biura BP ARiMR w wydanej 19 lipca 2016 r. decyzji trafnie uznał, że w sprawie wystąpił zarówno element subiektywny, jak i obiektywny stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013, celem uzyskania wnioskowanych płatności. W ocenie sądu pierwszej instancji trafnie organ II instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z zasadami ogólnymi przyznawania płatności, dofinansowanie przyznawane jest osobie, która deklarowany grunt rzeczywiście użytkuje, czyli decyduje, jakie rośliny są uprawiane, jakie zabiegi agrotechniczne są wykonywane, utrzymuje grunty we właściwej kulturze agrarnej przez określony czas, jak i zgłoszone do płatności zwierzęta faktycznie hoduje. Zgromadzony materiał dowodowy dowodzi zaś, że skarżący w rzeczywistości w 2015 r. jedynie pozorował działalność rolniczą. Prawidłowo przyjęto, że wyjaśnienia skarżącego nie dały podstaw, by faktycznie uznać, że w roku tym zlecał on A. wykonywanie na dzierżawionym od niej gruntach wykonywanie zabiegów agrotechnicznych oraz wszelkich czynności przy hodowli zwierząt.Słusznie organ zwrócił uwagę, iż w 2015 r. w skład A. wchodziło 14 członków i 36 osób zatrudnionych na prawach domownika, a także 2 inne osoby. Wówczas Spółdzielnia zarządzana była przez zarząd w osobach: M. P. (prezes), K. M., A. K., a w skład rady nadzorczej wchodzili: B. M. (przewodniczący) oraz R. R. A. w 2014 r. posiadała 1318.75 ha gruntów oraz 1816 szt. bydła. W kampanii 2014 r. stwierdzono, iż powierzchnia działek rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności wyniosła 1310,19 ha i do tej powierzchni A. otrzymała w roku tym płatność bezpośrednią w wys. 1.162.589.76 zł oraz płatność ONW do maksymalnej możliwej powierzchni 300 ha w kwocie 22.375,00 zł. Spółdzielnia ta w kwietniu 2015 r. wydzieliła ze swojego gospodarstwa kilka działek ewid. o łącznej pow. 120,14 ha, które podzieliła na działki rolne o średniej powierzchni 2,30 ha i rozdysponowała je pomiędzy 51 osób (wym. w zaskarżonej decyzji, w tym skarżącego). Do płatności działki nr [...] i [...] zadeklarowało po 13 osób, działkę nr [...] – 11 osób, działkę [...] – 3 osoby, działkę [...] – 3 osoby, działkę [...] – 2 osoby, działkę nr [...] – 3 osoby, działkę nr [...] – 6 osób, a działkę nr [...] – 3 osoby. A. każdej z tych 51 osób na podstawie umów z 2 i 14 maja 2015 r. sprzedała po 30 sztuk bydła, by następnie osoby zarządzające tą spółdzielnią, jej członkowie i domownicy oraz osoby powiązane rodzinnie lub towarzysko utworzyły pod tym samym adresem siedziby nowy podmiot – A1. Spółdzielnia, zarejestrowaną 13 maja 2015 r.W ocenie sądu pierwszej instancji organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że skarżący, jak i pozostałe osoby zatrudnione w A. na podstawie stosunku członkostwa i domownika, pobierające z tego tytułu dniówki obrachunkowe należy uznać za pracowników A. Co istotne, organ zaznaczył, że ww. osoby, w tym skarżący, swą pracę na rzecz tej spółdzielni świadczyli pod kierownictwem jej zarządu. Zasadnie przyjęto zatem, że choć A. i wymienione w decyzji osoby fizyczne (w tym skarżący) byli formalnie samodzielnymi gospodarstwami (z formalnie określonymi zarządcami, własnymi nr ewid., własnymi rachunkami bankowymi), to stanowili podmioty ze sobą powiązane. Skarżący i pozostali utworzonej w 2015 r. spółdzielni A1. w roku tym pozorowali prowadzenie działalności rolniczej. Wszelkie czynności wykonywali w imieniu i na rzecz A., która odpowiadała za organizację produkcji rolnej we wszystkich wydzielonych gospodarstwach. Czyniono to korzystając z pracy członków tejże spółdzielni i osób o statusie domownika. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji precyzyjnie przedstawiono personalne zależności pomiędzy obu spółdzielniami – A. i A1., ujawniając w ten sposób ich zarządcze powiązanie. Podkreślił przy tym, że domownicy A. nie posiadali prawa głosu na zebraniach, ani nie mieli wpływu na podejmowane decyzje, ani nie mieli prawa zasiadania w organach spółdzielni.Ponadto, w ocenie sądu pierwszej instancji organ wyjaśnił, jakie korzyści miałaby uzyskać A. ze stworzenia rzekomo sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013 rozpocząć zarówno poprzez wydzielenie części należących do niej gruntów, ich wydzierżawienie, jak i sprzedaż poszczególnym osobom po 30 szt. bydła oraz wydzielenie nowych stad. W rezultacie uprawniona była konkluzja organu, iż beneficjentem płatności realizowanych przez ARiMR w 2015 r. miała być wyłącznie A. Mające miejsce w latach 2014-2015, działania polegające na wydzieleniu ziemi przez A., sprzedaż przez nią zwierząt, utworzenie A1. przez 52 osoby będących jednocześnie członkami i domownikami A., zawieranie ze wszystkimi ww. osobami jednego dnia umów sprzedaży, zakupu oraz dzierżawy, przystąpienie do A1., były próbą prawnego dostosowania wzajemnych relacji omawianych podmiotów.Jednocześnie w ocenie sądu pierwszej instancji, stosownie do zaleceń zawartych w ww. wyroku NSA z 31 lipca 2021 r., Dyrektor OR ARiMR wykazał, iż w niniejszej sprawie zachodzą zarówno przesłanki obiektywne, jak i subiektywne, które wskazują na stworzenie sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013 celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami ustanowionymi w sektorowym prawodawstwie rolnym.Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ze szczegółowych ustaleń organu wynika, że skarżący, jak i pozostali wnioskodawcy dokonali zarówno sztucznego zakupu zwierząt, jak wydzierżawienia gruntów od A., albowiem nie dokonywali samodzielnie żadnych czynności na tych gruntach, jak i przy zwierzętach. Działania w tym zakresie prowadziła w 2015 r. A. Dysponowała paszą, opłacała rachunki za utrzymanie gospodarstw, jej pracownicy (domownicy i członkowie) wykonywali za wynagrodzeniem wszystkie fizyczne czynności przy zwierzętach i na wydzielonych gruntach. Ponadto dalsza sprzedaż zwierząt nie była wykonywana indywidualnie przez poszczególnych wnioskodawców, bowiem decyzje w tym zakresie podejmował zarząd A1. i A., co miało na celu uzyskanie korzyści finansowych (efekt skali).Zdaniem sądu pierwszej instancji nie sposób podzielić twierdzenia skarżącego, iż organ odwoławczy nie wykazał, by A. i skarżący uzyskać mieli korzyści ponad te wynikające z umowy dzierżawy gruntów skorelowane z obowiązkami wynikającymi z wiążącą je umową. Wskazane wyżej podmioty wykreowały obiektywne okoliczności umożliwiające osiągnięcie celu wsparcia rolników na skutek multiplikowania wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności obszarowych, płatności do zwierząt, czy ONW. Stworzenie wielu koordynowanych przez A. gospodarstw rolnych i związane z tym wnioskowanie przez owe 52 osoby, w tym skarżącego o przyznanie płatności w ww. schematach zmierzało do obejścia limitu zwierząt i stawek degresywnych. Poprzez obejście ograniczeń liczbowych i powierzchniowych nie mogły zostać osiągnięte cele wsparcia, które realizują przepisy wprowadzające ograniczenia, w tym m.in. wspieranie konkurencyjności rolnictwa, zrównoważony rozwój obszarów wiejskich, zapobieganie niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, przeciwdziałanie koncentracji środków w największych gospodarstwach, czy zrównoważony rozdział płatności wśród małych i dużych beneficjentów. Cele te dają się zrekonstruować w oparciu o treść rozporządzeń unijnych – pkt 8 i 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013, art. 3 i art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 jako - w ogólności – ideę objęcia wsparciem mniejszych gospodarstw, które w przeciwieństwie do gospodarstw dużych, nie korzystają z efektu skali.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a zarzucił wyrokowi:Naruszenie prawa materialnego:1) art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie• Zastosowanie art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 z pominięciem wykładni TSUE oraz wyroku NSA pomimo nie wykazania zaistnienia okoliczności, które organ winien wykazać wywodząc z nich określone wnioski z okoliczności jakoby jedynym celem skarżącego było uzyskanie dopłat w ramach systemu wsparcia bezpośredniego z ominięciem limitów dopłat a jak wynika z akt sprawy skarżący w dalszym ciągu prowadzi to gospodarstwo osobiście• Zastosowanie art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 pomimo okoliczności, że działania skarżącego są zgodne z celami prawodawstwa unijnego w rozumieniu tego artykułu, a uzyskane przez niego płatności zasilą i pozwolą na rozwój powstałego gospodarstwa rodzinnego oraz wykonywanie indywidualnej działalności rolniczej, która jest wykonywana w dalszym ciągu zgodnie z zasadami prawa unijnego co przeczy tezie tworzenia sztucznych warunków, a zarówno organ jak i sąd błędnie ustaliły, iż prowadzone przez skarżącego gospodarstwo rolne nie stanowiło odrębnego gospodarstwa tylko było częścią większego gospodarstwa obejmującego 120 ha i będącego we władaniu A., poprzez co takie zastosowanie przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto, że nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą a jednym gospodarstwem zarządzanym przez "A.". Gospodarstwo skarżącego winno zostać uznane za samodzielne, albowiem skarżący sam podejmował decyzje w nim, co wyłącza zarządzanie nim przez inny podmiot "A."2) art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie• błędną wykładnię tegoż artykułu polegającą na przyjęciu, iż do prowadzenia osobiście gospodarstwa rolnego niezbędne jest wykonywanie wszelkich czynności osobiście oraz posiadanie sprzętu (posiadania prawa własności) niezbędnego do wykonywania czynności agrotechnicznych, związanych z uprawą lub hodowlą oraz nie korzystanie z podmiotów wyspecjalizowanych w wykonywaniu czynności nie pozostających w bezpośrednim związku z czynnościami uprawy lub hodowli, a związanych z. innymi czynnościami jak sprzedaż płodów rolnych, doradztwo księgowe czy też doradztwo w innym zakresie poza uprawą czy hodowlą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przepis art. 6 ust. 2 pkt. 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie wskazuje na zamknięty katalog czynności jakie winny mieścić się w tzw. "osobistym" prowadzeniu gospodarstwa a określenia "pracuje" zostało zinterpretowane w kontekście przepisu art. 22 ustawy kodeks pracy, który w okolicznościach sprawy nie znajduje zastosowania, albowiem nie ma w przepisie art. 6 ust. 2 pkt. 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego bezpośredniego odniesienia do kodeksu pracy, natomiast w rozumieniu potocznym a takie winno zostać przyjęte w sprawie niniejszej - praca to szereg różnego rodzaju czynności i to nie tylko związanych z bezpośrednio z profilem produkcji w gospodarstwie rolnym• Niezastosowanie tego przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego - pomimo ustalenia, że skarżący sam podejmował decyzję dot. jego gospodarstwa - co do wejścia w posiadanie określonego obszaru gospodarstwa, profilu gospodarstwa, podejmowaniu decyzji o sprzedaży poprzez sprzedaż zwierząt, pomimo, iż warunki sprzedaży zlecał innym osobom celem uzyskania maksymalizacji ceny w sytuacji sprzedaży zwierząt przez lub za pośrednictwem osoby w grupie osób tworząc niejako grupę sprzedażową, utrzymywanie nabytego gospodarstwa w dalszych latach. Sąd winien zatem prawidłowo zastosować przepis art. 6 ust. 2 pkt. 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez przyjęcie, że okoliczności prowadzenia gospodarstwa przez skarżącego w pełni wpisują się w dyspozycję tego przepisu, a skarżący pracuje i podejmuje decyzje w gospodarstwie, co miało istotny wpływ na przyjęcie przez Sąd braku samodzielności gospodarstwa skarżącego i zastosowanie przepisu art. 60 Rozporządzenia 1306/20133) Naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie oraz wpływ na wynik sprawy:• art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów - w szczególności zarzutów dotyczących osobistego prowadzenia gospodarstwa - ograniczenie się tylko do analizy uzasadnienia ARiMR bez całościowej analizy materiału dowodowego w szczególności analizy całości zeznań świadków w sprawie, a nie tylko wybranych fragmentów, poprzez które zarówno organ jak sąd zmierzały do przyjęcia określonego stanu faktycznego, który ustalony został wadliwie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie i pozostawało w sprzeczności z faktami samodzielności prowadzenia gospodarstwa, jakie powinny być prawidłowo przyjęte, gdyby materiał dowodowy został poddany analizie w całości - co do przesłanek za lub przeciw przyznaniu określonych faktów.• Niewłaściwego zastosowania art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 w przypadku, gdy beneficjentem wnioskowanych korzyści miał być wyłącznie skarżący, a nie jak sugerował organ II instancji, co podzielił także WSA – A., a korzyść ta nie była sprzeczna z celem systemu wsparcia i zmierzała do rozwoju drobnych gospodarstw• Niewłaściwego zastosowania art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 w przypadku, gdy nie istniał związek osobowy i kapitałowy pomiędzy skarżącym a A., wobec powyższego nie zaistniały przesłanki obiektywne związane z tworzeniem sztucznych warunków• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II Instancji, pomimo, że decyzja ta została wydana w oparciu o materiał dowodowy w tej części, którego treść pokrywała się z przyjętym przez organ założeniem spełnienia przez beneficjenta sztucznych warunków, natomiast pominąwszy pozostały materiał który temu zaprzeczał, czemu nie można przypisać przymiotu "rozważenia" pełnego materiału dowodowego; polegające także na wadliwym wnioskowaniu z treści zebranych dowodów, iż dowody przemawiają za tworzeniem sztucznych warunków i brakiem osobistego prowadzenia gospodarstwa, w sytuacji zgoła odmiennej, gdyż z materiału wynika, że powstały samodzielne, osobiście prowadzone, ukierunkowane na rozwój gospodarstwa, w których jest kontynuowana działalność wytwórcza w rolnictwie, czego wynikiem są:a. Samodzielnie do dziś prowadzone gospodarstwo skarżącego oraz jego decyzja o stworzeniu grupy producentów rolnych, o której tworzenie skarżący oraz inni rolnicy starali się od 2016 r.b. Błędne ustalenie i wnioskowanie, iż doszło do zawarcia pozornej umowy dzierżawy i pozornej sprzedaży bydła, skoro działalność ta jest kontynuowana przez beneficjenta przez okres 8 lat do dnia dzisiejszego i zmierza do rozwoju, poprawy jakości i standaryzacji produktów w ramach prowadzonego osobiście gospodarstwa, które zostało zrzeszone w A1. a przedstawiony dowód w postaci uznania Grupy producentów rolnych A1. potwierdza realność tych działań i pozostaje w sprzeczności z zarzutem pozorności umów dzierżawy gruntów oraz sprzedaży zwierzątCo mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że nie wyjaśniono na jakich przesłankach WSA uznał, że umowy dzierżawy i sprzedaży zostały zawarte dla pozoru przez beneficjenta, nie wskazując jaki był rzekomy cel tych umów i jakie dowody na to bezsprzecznie wskazują, co istotnie zmienia ustalenia stanu faktycznego i pozostaje w sprzeczności z faktem osobistego prowadzenia gospodarstwa, co skarżący wykazał.W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji organu II Instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie , w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.Odpowiadając na skargę kasacyjną Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, należy podkreślić, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 31 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 487/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 263/17 oraz decyzje Dyrektora OR ARiMR z 25 stycznia 2017 r. nr 122/15/2017 oraz 123/15/2017 i zawarł konkretne oceny prawne i wskazania, skutkujące konsekwencjami, o których mowa w art. 188 w związku z art. 153 p.p.s.a. Ze stanu faktycznego sprawy wynika również, że ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia 1 lipca 2022 r. nr 412/15/2022 utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z 19 lipca 2016 r.Mając na uwadze powyższe kluczowe dla dalszych rozważań zasadności skargi kasacyjnej jest wskazanie, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wykładnia ta oraz wskazania co do dalszego postępowania – poza niezachodzącymi w tej sprawie wyjątkami – są wiążące w całym dalszym postępowaniu sądowym (i ewentualnie administracyjnym), czego konsekwencją jest m. in. niemożność na dalszym etapie skutecznego sformułowania zarzutów środka odwoławczego na podstawie poglądów z tą wykładnią i wskazaniami sprzecznych.Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę sądu pierwszej instancji wyrażoną w zaskarżonym wyroku, co do prawidłowości uwzględnienia przez organ uwag i wskazań zawartych w wyroku NSA z 31 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 487/18. Dokonano zgodnie z wytycznymi analizy stworzenia sztucznych warunków pod kątem przesłanek subiektywnych i obiektywnych. W wyniku rozpatrzenia całości materiału dowodowego, organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny w sprawie. Należy wskazać, że sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, tamże).Nie oznacza to samo w sobie, że zarzut kasacyjny błędu wykładni prawa materialnego jest niedopuszczalny. Jednakże podważenie wyniku dokonanej przez sąd wojewódzki wykładni tych przepisów prawa materialnego, które stanowiły przedmiot interpretacji dokonanej wcześniej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zależy od podniesienia przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisów regulujących instytucję związania oceną prawną i wykładnią w toku ponownego rozpoznania sprawy. Podobnie, kwestionowanie wyrażonej przez sąd pierwszej instancji oceny przeprowadzonych przez organ administracji czynności postępowania i stanowiących ich wynik ustaleń faktycznych bez zakwestionowania prawidłowości wykonania wskazań co do dalszego postępowania jest bezskuteczne.Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia art. 153 ani art. 190 p.p.s.a. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zmierzające do podważenia dokonanych przez organy w tej sprawie ustaleń faktycznych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. uznać należy za nietrafne (niezależnie od tego, że przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie znajdują zastosowania w sprawie przyznania płatności rolnych). Skoro skarżący nie kwestionuje oceny sądu pierwszej instancji w zakresie wywiązania się przez organ z unormowanego w art. 153 p.p.s.a. obowiązku wykonania wskazań co do dalszego postępowania zawartych we wspomnianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to zarzuty skargi kasacyjnej skierowane przeciwko ustaleniom faktów w tej sprawie nie mogły zostać poddane merytorycznej ocenie. Dokonanie jej w oderwaniu od wzorca wynikającego ze wskazań zawartych w wiążącym w tej sprawie wyroku jest niedopuszczalne. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej nie pozwala na przeprowadzenie tego rodzaju oceny z urzędu.Odnosząc się do zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej - naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on niezasadny.Należy wskazać, że przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowi on że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 398/21, tamże). Do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. można byłoby postawić, gdyby sąd odrzucił skargę mimo jej dopuszczalności. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezpodstawny.Bezzasadność tego zarzutu jest tym bardziej widoczna, gdyż skarżący kasacyjnie połączył go z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl.: ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków, bowiem w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skargi skarżącego nie uwzględnił.Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutu procesowego podstawą oceny zarzutu materialnego był stan faktyczny, jaki został przyjęty przez sąd pierwszej instancji przy orzekaniu, a z niego wynika, że wnoszący skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzył sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) należy stwierdzić, że zarzut ten nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom. Skarżący kasacyjnie deklaruje, że w jego ocenie zarzut dotyczy błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013, jednakże w jego wywodach odwołuje się przede wszystkim do swojej własnej sytuacji oraz sytuacji innych osób fizycznych, które zostały uznane za powiązane z nią ekonomicznie czy też osobowo. To zaś prowadzi do stwierdzenia, że poprzez ten zarzut w rzeczywistości nie kwestionuje wykładni wskazanej wyżej regulacji, ale ich zastosowanie w niniejszej sprawie, nie podając dokładnie i jednoznacznie na czym tego rodzaju nieprawidłowość miałaby polegać.Dodatkowo wskazać należy, że formułując powyższy zarzut, skarżący co prawda wskazał na pominięcie wykładni tego przepisu zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednakże nie podniósł także w tym przypadku zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Skarżący nie wykazał, by pogląd prawny wyrażony przez sąd pierwszej instancji był sprzeczny z oceną prawną zawartą w wiążącym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od tego skarżący nie wskazał, na czym miałby polegać ów błąd wykładni, ani tego jak powinna brzmieć norma prawna prawidłowo z tego przepisu wyinterpretowana. Czyni to zarzut błędnej wykładni niezasadnym.Nieskuteczny jest także zarzut wadliwego zastosowania powyższego przepisu, a to wobec braku podważenia ustaleń faktycznych sprawy. Skoro skarżący nie zakwestionował skutecznie oceny sądu pierwszej instancji co do prawidłowości podstaw faktycznych zaskarżonej decyzji, to teza o braku podstaw do zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013 jest nieuprawniona.Za nietrafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również ostatni zarzut (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), w którym skarżący zarzuca naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten nie stanowił wzorca kontroli legalności działania administracji w tej sprawie. Pozostawał on zatem bez znaczenia dla wyniku sprawy sądowej rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem. Skarżący kasacyjnie nie zauważa również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku o sygn. akt I GSK 487/18 wskazał swoje stanowisko w sprawie i jest ono wiążące, o czym była mowa wyżej. NSA podniósł, że organ powinien jeszcze raz rozważyć, czy posiadane przez wnoszącego skargę kasacyjną gospodarstwo odpowiada pojęciu gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308 ze zm.) i art. 4 ust. 1 lit. b) oraz rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20.12.2013 r.), a także czy prowadzi działalność rolniczą, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013. Również i w tym zakresie zarówno sąd pierwszej instancji, jak i wydający w sprawie organ zastosował się do zawartych w tej sprawie wytycznych.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.