sygn. II OSK 2267/23 24 marca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II OSK 2267/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 marca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 950/23 w sprawie ze skargi A. W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 1Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 950/23 w sprawie ze skargi A. W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 1
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa cywilna
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne powaga rzeczy osądzonej samorząd terytorialny uchwała rady gminy
Role w sprawie
Skarb Państwa apelujący / skarżący
Data orzeczenia 24 marca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Andrzej Jurkiewicz
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 950/23 w sprawie ze skargi A. W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 12 maja 2022 r. nr LXIV/2081/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. W. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/23, oddalił skargę A. W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 12 maja 2022 r., nr LXIV/2081/2022, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.Jak wskazał Sąd pierwszej instancji A. W. - dalej: "skarżący" wniósł skargę na ww. uchwałę Rady Miasta st. Warszawy z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Pałacowej w części wschodniej C, w której wniósł o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Zaskarżoną uchwałę zaskarżył w całości. W uzasadnieniu skarżący podniósł przede wszystkim, że w wyniku podjęcia uchwały 50% jego działek straciło na wartości i zostało wywłaszczone w sposób faktyczny bez odszkodowania.W odpowiedzi na skargę Rada m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie w całości.Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skarżącego dotyczącego ustalenia lokalizacji dróg 5.KD-D oraz 3.KD-D na jego działkach Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, ustalony w przedmiotowym planie przebieg drogi publicznej o symbolu 5.KD-D wynika z uwzględnienia uwag Zastępcy Burmistrza [...] z dnia 30 listopada 2018 r. oraz z dnia 29 sierpnia 2019 r. Pierwotnie była ona zaplanowana na granicy działki nr [...] (działka należąca do skarżącego) z działką nr [...]. Zaproponowany przez Zastępcę Burmistrza [...] nowy układ drogowy (skutkujący m.in. przesunięcie drogi 5.KD-D na północ i jej przebieg wzdłuż granicy działki skarżącego nr [...]) wynikał m.in. z faktu, że zaproponowany pierwotnie układ dróg powodowałby wysoki koszt wykupu gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Obejmował on bowiem konieczność wykupu łącznie 5,27 ha, (co stanowi 15 % powierzchni planu). Zaproponowany zaś przez Zastępcę Burmistrza [...] nowy układ drogowy rezerwuje pod drogi publiczne jedynie 2,7 ha, co powoduje zmniejszenie kosztu wykupu gruntu prawie o połowę.Jak wskazał organ administracji, ustalony ostatecznie w planie układ drogowy pozwolił w większym stopniu na wyznaczone dróg na działkach stanowiących własność Skarbu Państwa jak również spowodowało wyznaczenie terenu pod szkołę. Zmiana całej sieci dróg w przedmiotowym planie, zgodnie z ww. uwagami, skutkowała przesunięciem m.in. przebiegu ciągu dróg 8.KD-D i 11.KD-D. Ich kontynuacją w kierunku zachodnim jest właśnie droga 5.KD-D. Jak słusznie zwrócił uwagę organ, brak jej przesunięcia względem nowego przebiegu ciągu dróg 8.KD-D oraz 11.KD-D wiązałoby się z koniecznością budowy kolejnego skrzyżowania z drogą klasy Z - co byłoby niekorzystne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ustalony w przedmiotowym planie układ drogi 5.KD.D pozwala w sposób prawidłowy i funkcjonalny skomunikować działki skarżącego, zapewniając im bezpośredni do nich dojazd po drodze publicznej.Za prawidłowe i funkcjonalne Sąd Wojewódzki uznał także ustalenie w przedmiotowym planie zlokalizowania drogi o symbolu 3.KD.D. W tym zakresie skarżący zarzucił, że została ona nadmiernie przesunięta w kierunku zachodnim. Jej przebieg pozwala na jak najmniejsze obciążenie działek skarżącego znajdujących się na terenie 2.MN-E. Jak wynika bowiem z § 23 ust. 7 przedmiotowego planu dla terenu oznaczonego symbolem 18 ZP ustalona została obsługa techniczna od drogi 3.KD-D poprzez teren 2.MN-E. Nadto zajęcie działek skarżącego pod ww. drogę w równym stopniu stanowiło jego obciążenie z pozostałymi właścicielami działek pod nią wyznaczonych. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że lokalizacja ww. dróg 3.KD-D oraz 5.KD-D nie pozbawia skarżącego możliwości podziału jego nieruchomości na mniejsze działki i ich zabudowę. Fakt, że zdaniem skarżącego, w wyniku nowego wyznaczenia dróg, podział jego działek będzie mniej korzystny niż wcześniej przez niego zaplanowany, nie może jeszcze samo w sobie jeszcze stanowić, że rozwiązania przyjęte w planie nie mogły zostać przyjęte. W każdym z projektowanych projektów planu część działek skarżącego była przeznaczona pod drogi publiczne: w części w części wschodniej pod planowaną ul. [...] (oznaczonej w projekcie planu symbolem 1.KD-Z), w części zachodniej pod planowaną drogę dojazdową równoległą do granicy rezerwatu przyrody "Las Natoliński" oraz w części pod planowaną drogę dojazdową o symbolu aktualnie 5.KD-D ( na I wyłożeniu 15 KDD(g) na II wyłożeniu 16 KDD).Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę podstawą do skutecznego podważenia postanowień uchwały nie mogą stanowić także zarzuty skarżącego odnoszące się do wprowadzonych w planie na terenach 2.MN-E, 3.MN-E, 4.MN-E, 17.ZPp, 18.ZP, 3KD-D, 5KD-D ustalenia w zakresie granic i przeznaczenia terenów, parametrów i współczynników zabudowy, powierzchni nowo wydzielanych działek oraz zakazu realizacji kondygnacji podziemnych czy też zakazu realizacji miejsc do parkowania.Sąd Wojewódzki nie zgodził się ze skarżącym, aby wskazane przez skarżącego unormowania były sprzeczne z ustalonym na tym terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LXXXlI/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. ze zm.). Jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu jest wymóg zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) – dalej: "u.p.z.p." ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.Ustosunkowując się do argumentacji skarżącego, że ustalenia przedmiotowego planu są bardziej restrykcyjne od postanowień zawartych w Studium bowiem w planie na terenach objętych symbolem 17.ZPp,18.ZP, zakazuje się lokalizacji budynków oraz tymczasowych obiektów budowlanych, realizacji miejsc do parkowania jak i ustalono na nich udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej 95% (§ 11 pkt 1, § 22 ust. 2 pkt 2, pkt 4 i pkt 9 § 23 ust. 2 pkt 2, pkt 5 planu) natomiast na terenach 1.MN-E, 2.MN-E, 3.MN-E, 4.MN-E, (§ 11 pkt 2 planu) zakazano realizacji kondygnacji podziemnych, Sąd meriti zwrócił uwagę, że przy ustalaniu przepisów planu organ planistyczny, oprócz postanowień Studium, obowiązany był także uwzględnić przepisy odrębne w szczególności dotyczące planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Las Natoliński", tj. uregulowania zawarte w Zarządzeniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Las Natoliński" (Dz. Urz. Woj. Maz. z 21 stycznia 2015 r., poz. 530), zmienione zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 czerwca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 5494), jak również uchwały nr XXXIV/819/2012 Rady m.st. Warszawy z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Wilanowski Park Kulturowy" oraz uchwały nr XXXIV/820/2012 Rady m.st. Warszawy z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie zatwierdzenia planu ochrony Wilanowskiego Parku Kulturowego (zawierająca zasady jego ochrony, udostępniania i zagospodarowania).Powyższe wynika z faktu, iż obszar przedmiotowego planu bezpośrednio graniczy z Rezerwatem przyrody Las Natoliński. Cały zaś obszar planu znajduje się w strefach otulin rezerwatu przyrody oznaczonych symbolami literowymi: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W i Z. Tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolami 17.ZPp oraz 18.ZP (w granicach których znajdują się zachodnie fragmenty działek skarżącego), położone są w strefie otuliny Rezerwat przyrody Las Natoliński oznaczonej literą N, natomiast tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej MN-E znajdują się w strefie otuliny oznaczonej literą P.Zdaniem Sądu Wojewódzkiego brzmienie Studium nie daje podstaw do uznania, że przyjęte w planie wskaźniki zarówno intensywności zabudowy jak i wysokości zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami 2.MN-E, 3.MN-E, 4.MN-E, zaniżają wskaźniki ustalone w Studium. Pomimo tego, że w Studium posłużono się wartościami liczbowymi dla określenia wysokości zabudowy oraz wskaźników intensywności zabudowy, nie zmienia to ich charakteru jako parametrów uśrednionych. Konkretyzacja tych ustaleń w odniesieniu do zindywidualizowanego już terenu, obejmującego nie całą strefę funkcjonalną, ale ściśle oznaczone ewidencyjnie nieruchomości, następuje dopiero na gruncie planu miejscowego, stosownie do uwarunkowań tego terenu. W zakresie wskazywanych wskaźników wysokościowego i intensywności zabudowy Studium posługuje się pojęciami nieostrymi, wyróżniając jedynie ich kategorie jako uśrednione wskaźniki dla poszczególnych terenów, które będą uszczegóławiane na etapie ustalania planów miejscowych. Ponadto, w tym zakresie w Studium wyjaśniono, że: "wysokości i wskaźniki intensywności zabudowy brutto, określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo-przestrzennych w m.p.z.p.". Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że za pomocą ww. kategorii w Studium określono jednorodne wskaźniki zabudowy dla całego terenu gminy. W tym zakresie nie można stwierdzić, aby odnośne postanowienia planu były sprzeczne z treścią studium i naruszały art. 9 ust. 4 u.p.z.p.Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii, że na terenie objętym symbolem 15.UP, pomimo położenia go także w strefie P ochrony przyrody, dopuszczono wysokość 12 m i 0,45 intensywności zabudowy Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że teren ten przeznaczony jest pod inny rodzaj zabudowy niż zabudowa jednorodzinna przewidziana na terenie oznaczonym symbolem 2.MN-E, 3.MN-E, 4.MN-E. Przeznaczony jest bowiem pod usługi publiczne, tj. kompleks dydaktyczno-rekreacyjny, który ma być zrealizowany na jednej bardzo dużej działce. Przyjęcie na tym terenie innych współczynników wynika zatem z uwzględnienia funkcji jaką ma pełnić planowana na tym terenie inwestycja. Z uwagi, iż na terenie 15.UP ma powstać jedna spójna inwestycja ustalono na nim parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania, które zapewniają możliwość realizacji szkoły z usługami sportu. Niewątpliwie dla możliwości realizacji ww. inwestycji wskaźniki zabudowy jak dla zabudowy jednorodzinnej byłyby niewystarczające. Na terenie 15.UP z uwagi na rodzaj planowanej inwestycji ustalono także inną minimalnej wielkość działki - 40 000 rn2. Ma to wykluczyć jej podział na mniejsze działki budowlane i zapewnić kompleksowe jej zagospodarowanie przez jeden podmiot. Na terenach zabudowy mieszkaniowej 2.MNE, 3.MNE i 4.MNE określono minimalną wielkość działki budowlanej na poziomie 1 000 m2 oraz 1 500 m2, co daje możliwość podziału podłużnych, łanowych działek i zagospodarowanie ich przez różnych właścicieli.Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii, iż jego działki utraciły 50% swojej wartości w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu, Sąd meriti wskazał, że z uwagi, iż znajduje się on na terenie, w stosunku do którego Rada m.st. Warszawie w dniu 29 marca 2012 r. podjęła uchwałę w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Wilanowski Park Kulturowy", to tym samym, na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na jego terenie został ustanowiony obowiązek ustanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed uchwaleniem przedmiotowego planu skarżący nie miał prawnej możliwości zabudowania swoich nieruchomości. Z treści art. 62 ust. 2 ustawy wynika bowiem obowiązek zawieszenia wszelkich postępowań administracyjnych wywołanych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do obszarów, dla których istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawieszenie postępowanie oparte na art. 62 ust. 2 u.p.z.p. trwa do czasu uchwalenia planu, a ewentualne dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne, zaś potencjalna decyzja wydana z pominięciem obowiązku zawieszenia postępowania dotknięta byłaby wadą rażącego naruszenia prawa, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zatem w ocenie Sądu Wojewódzkiego słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że skoro dla obszaru, na którym planowana jest przez właściciela inwestycja istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to każda z planowanych inwestycji może być realizowana wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego. Niezasadne jest więc twierdzenie skarżącego, że w wyniku przyjęcia zaskarżonej uchwały jego działki straciły na wartości. Działki skarżącego wcześniej nie były bowiem objęte planem miejscowym, ani nie uzyskały decyzji o warunkach zabudowy - mało tego z uwagi na położenie ich na terenie Wilanowskiego Parku Kulturowego nie mogły uzyskać decyzji o warunkach zabudowy. Nie można mówić o stracie na wartości w sytuacji gdy skarżący nie miał możliwości prawnej ich zabudowy. Dopiero uchwalenie przedmiotowego planu umożliwiło mu zabudowę jego działek. Natomiast w przypadku realizacji dróg 3-KD.D jak i 5.KD.D, to tereny przeznaczone pod ich realizacje zostaną nabyte przez gminę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że w prognozie finansowej nie zostały uwzględnione koszty związane z wykupem części działek przeznaczonych pod tereny publicznych parków i ogrodów Sąd meriti wskazał, że prognoza finansowa nie ma charakteru wiążącego, normatywnego, lecz pełni wyłącznie funkcję analizy ekonomicznej. Nie podlega ona opiniowaniu i uzgadnianiu przez organy w trybie art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p.. Fakt ewentualnego nieuwzględnienia odszkodowania za nieruchomość, do którego wypłacenia byłaby zobowiązana gmina w żaden sposób nie wpływa na rzetelność tej oceny.W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:2.1. naruszenie przez WSA prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a mianowicie:2.1.1. art. 32 ust.1 i 2 w zw. z postanowieniami Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - art. 1 Pierwszego protokołu do tekstu Konwencji (ochrona prawa własności) w związku z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie przyjęcie, że działanie skarżonego organu przy wykonywaniu władztwa planistycznego – nie stanowiło nieuprawnionej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących oraz nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego, poprzez brak właściwego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego (prywatnego) skarżących; brak oceny czy ustalenia przedmiotowego Planu mają charakter optymalny i stanowiły działalnie proporcjonalne.2.1.2 art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie niezgodnej z prawem sytuacji, gdy w tym samym stanie faktycznym i prawnym wynikającym z identycznych zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wprowadzenie w planie miejscowym różnych ograniczeń prawa własności i że dopuszczalne jest arbitralne zróżnicowanie ochrony tego prawa, co ma miejsce w odniesieniu do nieruchomości skarżącego i analogicznie położonych nieruchomości sąsiednich;2.1.3 art. 31 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i niezbadanie proporcjonalności ograniczenia prawa własności Skarżącego w kontekście ograniczeń dotykających innych właścicieli będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej;2.1.4 art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1. ust. 2. pkt. 6 i 7, art.1. ust. 3, art. 9 ust. 4, oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p..e) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy określaniu przeznaczenia nieruchomości skarżącego, w szczególności - ale bez ograniczenia do - poprzez stwierdzanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż uchwalając Plan nie doszło do naruszenia prawa ponieważ:(i) Skarżący i tak by bez Planu nie mógł nic budować na swoich Działkach w związku z utworzeniem Parku Kulturowego;(ii) Skarżący może teraz budować, a to że jest traktowany gorzej niż inni "interesariusze" tego Planu, nie narusza jego prawa własności;(iii) przyjęte w oderwaniu od wcześniejszych projektowanych i dopuszczonych rozwiązań w zakresie planowanego "całościowego" układu komunikacyjnego, to obecnie przyjęte "fragmentaryczne" (tzn. dla części pierwotnego planu) było optymalne, skutkujące potrzebą wkroczenia w prawo własności Skarżącego tak drastycznego, w sytuacji, gdy jak twierdzi strona skarżąca, można było przyjąć inny przebieg drogi zapewniając jednocześnie sprawną komunikację na tym terenie;(iv) przyjęte naruszenia prawa własności Skarżącego nie są nadmierne i mieszczą się w granicach władztwa planistycznego;2.1.5 art. 17 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 26 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez marginalizowanie i ignorowanie roli oraz znaczenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, niebadanie rzetelności i prawidłowości tej prognozy, co w konsekwencji skutkuje dalszym wprowadzaniem radnych w błąd i narażaniem rozwiązań ustalonych w Planie na brak środków do ich realizacji;2.1.6 art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5 , art. 15 ust. 1, art. 20 ust.1 i art. 32 ust.1 u.p.z.p. , poprzez błędne ich zastosowanie i dopuszczenie rozwiązań zaniżających w planie określone w studium parametry zagospodarowania i zabudowy, oraz procedowanie planu w rzekomej zgodności z nieaktualnym studium, którego gmina - mimo obowiązku nie aktualizuje, i w taki sposób petryfikuje stan naruszenia, nieaktualności i niezgodności w nieskończoność;2.1.7 art. 19 ust.1 oraz art. 17 pkt. 13 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieponowienie niezbędnych opinii i uzgodnień przy kolejnych wyłożeniach projektu planu i uwzględnianiu kolejnych uwag;2.1.8 art. 17 pkt. 13 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie w tej procedurze planistycznej etapu składania wniosków i bazowanie na wnioskach z innej procedury planistycznej tj. tej sprzed podziału pierwotnego planu na części A, B i C;2.2 naruszenie przez WSA przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z:2.2.1 art. 1 § 1 i 2 stawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) – dalej: "P.u.s.a.", poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony Skarżącego, w tym brak wyczerpującego zbadania (kontroli) legalności działalności administracji publicznej i pominięcie zarzutów strony skarżącej odnoszących się do wybiórczego potraktowania działek należących do skarżącego i przeznaczenia ich w znacznej części na drogi, podczas gdy teren położony analogicznie został w planie przeznaczony w całości pod inwestycje, nie odniesienie się do zarzutów braku racjonalności działań organów planistycznych, przy jednoczesnym bezkrytycznym przyjęciu za prawdziwe i wiążące chaotycznie i niespójnie podawanych informacji przez organ planistyczny;2.2.2 art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, poprzez zignorowanie zarzutów Skarżącego i bezkrytyczne skoncentrowaniu się na twierdzeniach organu planistycznego i przyjęcie ich za własne;2.2.3 art. 113 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii - w szczególności brak ustaleń w zakresie właściwego wyważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego (prywatnego) Skarżącego, w tym niezbędności i konieczności ingerencji w prawo własności w zakresie określonym zaskarżonym planem;2.2.4 art. 233 § 1 KPC w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;2.2.5 art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności części uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a..W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uwzględnianie skargi; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.Nie mógł zostać uwzględniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Wykazując naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe tylko wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli, albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego planu miejscowego z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia powyższych przepisów ustrojowych.Autor skargi kasacyjnej, sformował zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten został skonstruowany w sposób wadliwy, a to dlatego, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 12 maja 2022 r., nr LXIV/2081/2022, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., tylko na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.Ponadto przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. stanowią, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości, albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie mają natomiast zastosowania w przypadku rozpoznawania skarg na akty prawa miejscowego, w tym na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną do stosowania środka prawnego wobec zaskarżonego aktu prawa miejscowego reguluje art. 147 § 1 P.p.s.a, który w przeciwieństwie do stosowania środka prawnego wobec niezgodnej z prawem decyzji lub postanowienia, ogranicza rodzaje stosowanych środków przez sąd wyłącznie do stwierdzenia nieważności.Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1 i przywołane tam stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować tej skargi. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutów. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w kasacji zarzutów.Nie jest też skuteczny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, czego skutkiem było oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia. O nieskuteczności tego zarzutu przesądza jego konstrukcja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151 P.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1701/14, LEX nr 1994917).Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy.Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami; wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów stanowisko skarżącego nie zasługiwało na uwzględnienie. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącemu kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.W związku z powyższym nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozpoznania skargi w całości. Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. strona skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu może nastąpić tylko w zakresie dotyczącym tych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 117/13, LEX nr 1511174; z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08, LEX nr 530031). Innymi słowy jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji będzie dotyczyć wyłącznie części zaskarżonego aktu. W istocie bowiem przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym jest w tym przypadku: "legalność uchwały zrelatywizowana do sfery prawnej zindywidualizowanego podmiotu prawa" (M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2004, z. 6, s. 91).Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. - poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego.Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy K.p.c. Stosownie zaś do treści art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 P.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 P.p.s.a. Przepis ten zawiera odesłanie nie tylko do przepisów K.p.c., ale też do art. 106 § 3 P.p.s.a ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy K.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 P.p.s.a. W sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sąd nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie znajdował więc zastosowania art. 106 § 5 P.p.s.a, a w konsekwencji odpowiednie przepisy K.p.c., w tym art. 233 § 1 K.p.c.Odnosząc się z kolei merytorycznie do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać trzeba, że pozbawione są one doniosłości prawnej. Z uwagi na charakter zarzutów podnoszonych w skardze, wskazać należy, że przepis art. 2 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalanie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00, (OTK 2001/2/29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych.Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do:1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.Prawo własności nie jest prawem absolutnym, może bowiem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Powołany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.Za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W związku z tym ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga rozważenia, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2110/17, LEX nr 2994135). Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 335/17, LEX nr 2447138). O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione.Relewantne znaczenie w procesie oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego przez zaskarżony plan miejscowy ma fakt, że cały teren objętym miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Pałacowej w części wschodniej C znajduje się w Wilanowskim Parku Kulturowym zatwierdzonym Uchwałą Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/819/2012 z dnia 29 marca 2012 r., dla którego istnieje ustawowy obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych tj. ustawy z dnia 17 września 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 840) – dalej: "u.o.z.". W myśl art. 16 ust.6 u.o.z. dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego. Rada m.st Warszawy, zgodnie z art. 16 ust 1 u.o.z., podjęła ww. uchwałę nr XXXIV/819/2012 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Wilanowski Park Kulturowy" w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi w tym przypadku założenia pałacowo - ogrodowego Pałacu Wilanowskiego z osiami widokowymi oraz pałacu w Natolinie położonego na terenie objętym rezerwatem przyrody "Las Natoliński". Jednocześnie Rada Gminy przyjęła Plan ochrony Wilanowskiego Parku Kulturowego uchwałą nr XXXIV/820/2012 z dnia 29 marca 2012 r. zawierający zasady jego ochrony, udostępniania i zagospodarowania. Skoro zatem dla obszaru, na którym planowana jest przez właściciela inwestycja, istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to każda z planowanych inwestycji może być realizowana wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego. Nie można zatem uznać, że naruszono władztwo planistyczne gminy oraz prawo własności skarżącego w sposób nadmierny.Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut, że przyjęty w planie układ komunikacyjny ingeruje w prawo własności skarżącego. Plan miejscowy w rej ul. Pałacowej C wyznacza tereny przeznaczone pod zabudowę, co implikuje odpowiednie ukształtowanie układu komunikacyjnego dla obsługi wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że zaproponowany w planie przebieg drogi 5.KD.D pozwala w sposób prawidłowy i funkcjonalny skomunikować działki skarżącego, zapewniając bezpośredni dojazd do nich po drodze publicznej.Drogi wyznaczone w planie służące obsłudze terenów przeznaczonych pod zabudowę, zostały poprowadzone w miarę możliwości po działkach stanowiących własność instytucji Skarbu Państwa. Dotyczy to projektowanego ciągu dróg 8.KD-D i ll.KD-D, którego kontynuacją w kierunku zachodnim jest droga 5.KD-D przebiegająca po działkach skarżącego.Trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, że zgodnie z przepisami odrębnymi właściwe jest prowadzenie drogi 5.KD-D na przedłużeniu ciągu dróg 8.KD-D i ll.KD-D. Przesunięcie jej przebiegu względem 8.KD-D wiązałoby się z koniecznością budowy kolejnego skrzyżowania z drogą klasy Z (ul. [...]) - niezgodnego z wymogiem minimalnych odległości oraz niekorzystnego z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu. Sytuacja na działkach sąsiednich położonych na wschód od działek skarżącego jest podobna jak na działkach skarżącego. Przez działki te przebiega ciąg dróg 8.KD-D i ll.KD-D i obowiązuje na nich zasada odsunięcia linii zabudowy o 5 m od linii rozgraniczających dróg. Tym samym w tym zakresie prawidłowo wyważono interes poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interes publiczny całej wspólnoty samorządowej. W tym kontekście kwestionowane rozwiązania planistyczne korespondują z wyrażonym przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r., nr 22531/05, poglądem niewykluczającym samej możliwości kształtowania polityki przestrzennej poprzez planowanie sieci dróg wewnętrznych na działkach właścicieli prywatnych, ale eksponującym obowiązek poszukiwania rozwiązań równoważących interes publiczny z interesem właścicieli nieruchomości.Dokonana w kwestionowanym planie ingerencja w prawo własności skarżącego, nie jest więc w żadnym zakresie nadmierna, mieści się w granicach władztwa planistycznego oraz znajduje umocowanie prawne w normach wynikających z u.p.z.p, z których wynika obowiązek uwzględniania prawidłowych rozwiązań komunikacyjnych w planowaniu przestrzennym, w tym poprzez właściwe kształtowanie zabudowy i sieci drogowej. Brak jest zatem podstaw do uznania,, że zaskarżony wyrok narusza dobra chronione skarżącego i przepisy prawa materialnego w tym konstytucyjne normy i zasady.Na marginesie wskazać należy, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że na terenie tym będzie mogła zostać zrealizowana wyłącznie droga wewnętrzna. Jednakże jeśli takie przeznaczenie terenu w miejscowym planie powoduje obniżenie wartości nieruchomości lub niemożność korzystania z niej w sposób dotychczasowy, to jego właścicielowi przysługują roszczenia wymienione w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Podkreślić należy, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To czy zostanie ona zrealizowana zależy już jednak wyłącznie od właściciela. Osoba trzecia chcąca korzystać z takiej drogi musi uzyskać zgodę właściciela np. poprzez ustanowienie służebności przejazdu lub zwrócić się do sądu powszechnego o ustanowienie takiej służebności (zob. wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1121/11, LEX nr 1151817).Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut niezgodności ze studium kwestionowanych unormowań planu miejscowego. Badając legalność planu zagospodarowania przestrzennego należy zbadać zgodność postanowień planu z ustaleniami studium, co wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Przy czym studium z założenia ma być wprawdzie aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781 i wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r. sygn. II OSK 2795/17, LEX nr 2769059).Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy oraz zasady proporcjonalności. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. z późn. zm.) – dalej: "Studium", obszar planu miejscowego w rejonie ul. Pałacowej C zlokalizowany jest w ramach strefy przedmieść. Przeważająca jego część znajduje się w granicach jednostki oznaczonej symbolem (M2).12 - tereny rozwojowe o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z kategorią wysokości do 12 metrów. W ramach tej jednostki Studium ustala priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, dopuszcza też lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się w granicach 40% powierzchni zabudowy terenu.Wzdłuż ul. Pałacowej oraz przy granicy z rezerwatem przyrody "Las Natoliński", Studium ustala pas zieleni urządzonej ZP.l z obowiązkiem zachowania minimum 90% powierzchni biologicznie czynnej. W kierunku północ-południe przez obszar planu przebiega projektowana droga klasy zbiorczej rozcinająca jednostki (M2).12 i ZPL W jednostce (M2).12 między rezerwatem przyrody a projektowaną drogą, Studium nakazuje zachować 70% powierzchni biologicznie czynnej.Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. Pałacowej w części wschodniej C jest zgodny ze Studium i przepisami odrębnymi. W świetle poczynionych wyżej rozważań ogólnych, należy mieć na uwadze, że wskaźniki określone w Studium są wskaźnikami granicznymi, nieprzekraczalnymi. W planie jako dominującą ustalono funkcję mieszkaniowo-usługową, systemowo kontynuując układ funkcji przyjętych w planach sąsiednich. Zróżnicowano dopuszczalną wysokość i intensywność zabudowy w zależności od położenia terenów w stosunku do Skarpy Warszawskiej, zgodnie z zasadą: najwyżej i najintensywniej w rejonie ul. [...]. W planie przyjęto wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej wg ustalonych w planie ochrony rezerwatu przyrody "Las Natoliński" dla poszczególnych stref ochrony i w podobnym układzie zróżnicowano dopuszczalną maksymalną wysokość i intensywność zabudowy.Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut istotnego naruszenia procedury uchwalenia planu. Z akt planistycznych wynika, że skarżący - właściciel działek nr [...] z obrębu [...], brał udział w konsultacjach społecznych jedynie w trakcie dwóch pierwszych wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu w 2008 r i 2012 r. kiedy projekt planu był przygotowywany dla rejonu ulicy Pałacowej.Projekt planu miejscowego Pałacowa C przygotowany do uchwalenia przewiduje przeznaczenie zachodniej części działek nr ew. [...] z obrębu [...] (około 30% powierzchni nieruchomości) pod zieleń urządzoną, która wynika ze strefy ochronnej od granic Rezerwatu " Las Natoliński" oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Zaproponowane w projekcie planu rozwiązanie, w którym połowa wyznaczonej strefy ochronnej włączona została do działek budowlanych jako powierzchnia biologicznie czynna, stanowi wynik kompromisowych rozwiązań dla właścicieli nieruchomości.Wszystkie uwagi złożone do projektu planu rejonu ulicy Pałacowej w części wschodniej C zostały rozpatrzone przez Prezydenta m.st. Warszaw, a następnie opublikowane w formie tabelarycznego wykazu na stronie internetowej Urzędu m.st. Warszawy w Biuletynie Informacji Publicznej.Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut "marginalizowania i ignorowania roli oraz znaczenia prognozy skutków finansowych" uchwalenia planu miejscowego. Prognoza finansowa jest tylko materiałem pomocniczym, orientacyjnie określającym skutki finansowe uchwalenia planu i nie jest dokumentem uchwalanym przez radę gminy. Prognoza finansowa nie jest załącznikiem do planu i nie ma charakteru wiążącego.Prognoza skutków finansowych pełni funkcję jedynie informacyjną i w żaden sposób nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania, o które występować może podmiot uprawniony w trybie art. 36 u.p.z.p.Należy podkreślić, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. Pałacowej w części wschodniej C stanowi wypracowany kompromis wielu uwag i różnych interesów właścicieli działek w granicach planu miejscowego - osób fizycznych, prawnych i miasta. W świetle ocennych kategorii ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju uznanie ustaleń planu jedynie za formalnie zgodne ze Studium, lecz w kontekście materialnym podjęte z nadużyciem władztwa planistycznego może nastąpić w sytuacjach, w których okoliczności faktyczne, w tym uwarunkowania przestrzenne (środowiskowe, funkcjonalne, i in.) świadczą ewidentnie o arbitralności rozstrzygnięć organu planistycznego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.Przedstawione powyżej oceny kwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie ustaleń zaskarżonego planu nie dają podstaw do uznania, że rozstrzygnięcia planistyczne podjęte w tym zakresie wykraczają poza granice władztwa planistycznego i godzą w prawo własności ponad miarę określoną wymogami proporcjonalności. Ograniczenia w korzystaniu przez skarżącego z przysługującego mu prawa własności do wskazanych powyżej działek, należało uznać za nieuzasadnione i mieszczące się w granicach obowiązującego porządku prawnego. Nie można też uznać naruszenia art. 1 Protokołu nr 1, przepisów Konstytucji RP odnoszących się do ochrony własności, art. 140 K.c. jak i wyżej wskazanych przepisów u.p.z.p. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym względzie wynika z poprawnie przeprowadzonego rachunku aksjologicznego, uwzględniającego interes publiczny i prywatny. Wymienione wyżej przeznaczenia mieszczą się w granicach obowiązującego porządku prawnego, w tym wymogów określonych w u.p.z.p., znajdując w realiach niniejszej sprawy dostateczne usprawiedliwienie, nie wykraczają tym samym poza granice władztwa planistycznego gminy.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a..