Wyrok - II OSK 1552/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżony akt. Koszty postępowania, Paszporty. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 33/23 w sprawie ze skargi M.G. na akt Wojewody Opolskiego z dnia 22 listopada 2022 r., nr SO.III.626.2Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżony akt. Koszty postępowania, Paszporty. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 33/23 w sprawie ze skargi M.G. na akt Wojewody Opolskiego z dnia 22 listopada 2022 r., nr SO.III.626.2
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa karna
Kwota główna
38,40 zł · kwota żądania
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
Role w sprawie
prokurator
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
art. 104
kpa
art. 6
kpa
art. 174
ppsa
art. 183
ppsa
art. 146
ppsa
art. 206
ppsa
art. 9
koszty sadowe w sprawach cywilnych
art. 193
k
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżony akt
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 33/23, oddalił skargę M.G. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Prawna Radca Prawny M.G. na akt Wojewody Opolskiego z 22 listopada 2022 r., nr SO.III.626.22.2022.KŻ w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora.Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Wojewoda Opolski wyżej powołanym aktem ustalił wysokość wynagrodzenia oraz zwrot wydatków dla M.G. w łącznej wysokości 274,56 zł, wskazując przy tym, że postanowieniem z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III RNs 506/22, Sąd Rejonowy w Opolu ustanowił radcę prawnego M.G. kuratorem dla nieznanej z miejsca pobytu M.G.1, celem reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na wniosek Prokuratora Rejonowego w Opolu w sprawie unieważnienia paszportu wydanego przez Konsula RP w M. Podał też, że pismem z 21 listopada 2022 r. przekazał, Konsulowi Generalnemu RP w M. – zgodnie z właściwością – wniosek Prokuratora Rejonowego w Opolu z 22 lutego 2022 r., sygn. akt 4341-0.Pa.29.2022, o unieważnienie paszportu serii [...]. Natomiast M.G. złożyła wniosek o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora w kwocie 960 zł netto oraz o przyznanie zwrotu kosztów związanych z korespondencją w kwocie 38,40 zł łącznie na sumę 998,40 zł, powiększoną o VAT – łącznie w kwocie 1.228,03 zł.Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 536, dalej: "rozporządzenie MS"), wysokość wynagrodzenia kuratora, będącego radcą prawnym, ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40 % stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 225 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1870 i 2400 oraz z 2018 r. poz. 138, dalej: "u.r.p.") nie mniej niż 60 zł. Zgodnie z tymi przepisami stawki minimalne w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w innej sprawie niż roszczenie pieniężne lub ze skargi na decyzję lub postanowienie Urzędu Patentowego wynoszą 480 zł. Mając to na uwadze organ stwierdził, że kurator w omawianej sprawie ma prawo żądać 40 % minimalnej stawki, tj. 192 zł, gdyż podniesienie wynagrodzenia możliwe jest jedynie na podstawie § 1 ust. 3 rozporządzenia MS w przypadku sprawy wymagającej rozprawy, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Zatem żądanie podwójnej minimalnej stawki bez uwzględnienia ograniczenia wynikającego z § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia MS nie ma uzasadnienia.W odniesieniu do stawki VAT organ, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt lll CZP 68/20, wyjaśnił że wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony cywilnej obowiązanego do rozliczenia podatku od towarów i usług, sąd podwyższa o kwotę tego podatku. Na zasadzie analogii należy przyjąć takie rozwiązanie w stosunku do kuratora ustanawianego w trybie art. 34 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), albowiem kurator ten jest także kuratorem. Niezależnie od tego wynagrodzenia należy zwrócić kuratorowi kwotę poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem funkcji, zgodnie z § 2 rozporządzenia MS. Dlatego zasadne jest wypłacenie 40 % ze stawki 480 zł powiększonej o podatek VAT oraz dokonanie zwrotu wydatków w kwocie 38,40 zł, tj. kwoty 192 zł + VAT (brutto 236,16 zł) tytułem wynagrodzenia oraz 38,40 zł tytułem wydatków w łącznej kwocie 274,56 zł.Nie godząc się z treścią powyższego rozstrzygnięcia M.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucając organowi:1. naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 104 k.p.a. przez jego niezastosowanie i tym samym wydanie rozstrzygnięcia w formie innej aniżeli decyzja administracyjna,2. naruszenie art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP.Ponadto skarżąca wniosła o rozważenie przez Sądu zadania, w trybie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego co do zgodności treści § 1 ust. 1 rozporządzenia MS z treścią art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zd. 2 i art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP.W uzasadnieniu skargi podniosła, że działając jako ustanowiony w sprawie kurator podejmowała próby odnalezienia nieznanej z miejsca pobytu M.G.1 zakończone powodzeniem. W tym zakresie przestawiła podejmowane w mediach społecznościowych działania w okresie od 28 lipca 2022 r. do 22 września 2022 r., które doprowadziły do ustalenia miejsca pobytu M.G.1 w N. Wobec odnalezienia ww. ustała potrzeba reprezentacji jej przez kuratora, w związku z czym złożyła wniosek o zwolnienie z pełnienia tej funkcji oraz przedstawiła spis kosztów wraz z żądaniem wynagrodzenia.W odniesieniu do zarzutu niekonstytucyjności przepisów, skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt SK 66/19, w którym Trybunał orzekł o niezgodności § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 1801) z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zd. 2 i art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP i towarzyszące temu wyrokowi postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt S 1/20.Skarżąca podniosła, że w rozporządzeniu MS nie zostały określone żadne kryteria, jakimi należy się kierować przy ustalaniu wynagrodzenia kuratora. W tej sytuacji, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 666/16, sięgnąć należy do art. 9 pkt 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w którym ustawodawca zawarł przesłanki, które jego zdaniem powinny wpływać na wysokość wynagrodzenia kuratora, a do których zaliczył rodzaj sprawy, stopień jej zawiłości i nakład pracy kuratora. Zdaniem skarżącej, ustanowiony dla nieznanego z miejsca pobytu kurator nie tylko reprezentuje interesy osoby, dla której został ustanowiony (wykonując pracę analogiczną do pracy pełnomocnika z urzędu), ale dodatkowo jeszcze ma obowiązek poszukiwania osoby nieznanej z miejsca pobytu. Wymaga to od kuratora dodatkowej pracy w postaci wnikliwej analizy akt, znakomitej znajomości prawa, ale także bardzo często samodzielnego zaznajomienia się z aspektami technicznymi sprawy, którą prowadzi w imieniu nieznanego z miejsca pobytu. Ponadto kurator winien podejmować czynności zmierzające do odnalezienia osoby nieznanej z miejsca pobytu. Niejednokrotnie osoba nieznana z miejsca pobytu przebywa za granicą. Jej odnalezienie wymaga zatem powzięcia poszukiwań wymagających znajomości i użycia języka obcego.W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe albowiem posiada oparcie w obowiązujących przepisach prawnych.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Sąd przyjął, że ustalenie wysokości wynagrodzenia kuratora osoby nieobecnej powinno nastąpić w drodze analogii przez zastosowanie przepisów rozporządzenia MS, zaś w związku z zawartym w § 1 ust. 1 rozporządzenia MS odesłaniem zastosowanie ma rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935, dalej: "rozporządzenie o opłatach za czynności radcowskie") na podstawie art. 225 ust. 3 u.r.p.W ocenie Sądu organ zasadnie przyjął jako stawkę minimalną kwotę 480 zł określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia o opłatach za czynności radcowskie i od tego liczył stawkę 40 % z tej kwoty, powiększoną o kwotę niezbędnych wydatków, zgodnie z § 2 rozporządzenia MS. Zdaniem Sądu, skarżąca otrzymała należne wynagrodzenie zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami w łącznej wysokości 278,56 zł brutto (236,16 zł wynagrodzenie kuratora oraz 38,40 zł zwrot poniesionych wydatków). Nadto, w ocenie Sądu, organ w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, w konsekwencji podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tego również powodu nie było podstaw do wystąpienia przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia MS z Konstytucją RP.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M.G. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Prawna Radca Prawny M.G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.Wyrokowi zarzucono:I. na podstawie art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:a. § 1 ust. 1 rozporządzenia MS w zw. z art. 6 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, które polegało na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w celu określenia wysokości wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu w sprawie administracyjnej stosuje się w drodze analogii przepisy powyżej wskazanego rozporządzenia, podczas gdy zastosowanie przez Sąd I instancji wyżej wskazanego rozporządzenia w drodze analogii w niniejszym stanie faktycznym prowadzić będzie do istotnego naruszenia prawa, a w szczególności do naruszenia zasady praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a;b. § 1 ust. 1 rozporządzenia MS w zw. z art. 64 ust. 2 oraz z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zd. 2 i art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP przez ich błędne zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, iż wynagrodzenie za czynności radcy prawnego pełniącego rolę kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu w wysokości 40 % minimalnego wynagrodzenia za czynności radcy prawnego są adekwatne do stopnia skomplikowania sprawy i pracy jaką skarżąca wykonała, podczas gdy takie stanowisko Sądu I instancji ogranicza prawo do równego traktowania przez władze publiczne osób znajdujących się w tej samej sytuacji oraz narusza zasadę równorzędności stron, powodując iż wynagrodzenie ustanowionego kuratora w tej samej sprawie jest z mocy prawa obniżone względem minimalnego wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru.Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że według dotychczasowego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podzielanego przez Sąd I instancji, wysokość wynagrodzenia oraz zwrot wydatków poniesionych przez kuratora ustanowionego dla strony w sprawie administracyjnej określa się na podstawie rozporządzenia MS, który w § 1 ust. 2 przewiduje, że wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych między innymi w rozporządzeniu o opłatach za czynności radcowskie, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju, którą jest stawka minimalna w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym wynosząca 480 zł, zgodnie z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia o opłatach za czynności radcowskie (por. m.in. wyroki NSA z: 22.09.2020 r., I OSK 488/20, LEX nr 3110547; 17.01.2024 r., II FSK 165/23, LEX nr 3702465; 28.05.2024 r., III OSK 4380/21, LEX nr 3757884; 28.05.2024 r., III OSK 4381/21,LEX nr 3757885; 1.09.2025 r., II OSK 1978/24, LEX nr 3930945).Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy należało wziąć pod uwagę zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. SK 89/22, w którym orzeczono o niekonstytucyjności § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia MS. W tych okolicznościach normę prawną określającą wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie administracyjnej należy rekonstruować z przepisów § 1 ust. 2 rozporządzenia MS oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia o opłatach za czynności radcowskie (por. postanowienie SN z 22.10.2025 r., I CSK 2396/24, LEX nr 3934051) z uwzględnieniem art. 225 ust. 2 u.r.p., z którego wynika, że ustalenie opłaty wyższej niż stawka minimalna, lecz nieprzekraczająca sześciokrotności tej stawki, może być uzasadnione rodzajem i zawiłością sprawy oraz niezbędnym nakładem pracy radcy prawnego.W zaistniałych okolicznościach podniesione wyżej zarzuty naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia MS w związku z jego zastosowaniem okazały się zasadne.Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.Organ rozpatrzy ponownie wniosek skarżącej kasacyjnie, biorąc pod uwagę nakład pracy oraz uwzględniając wskazaną wyżej zmiany stanu prawnego.Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, ponieważ powody uchylenia zaskarżonego wyroku i oraz zaskarżonego aktu wynikają z prawnych konsekwencji wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, którego treść nie mogła być znana organowi w dniu podejmowania rozstrzygnięcia.. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, ponieważ powody uchylenia zaskarżonego wyroku i oraz zaskarżonego aktu wynikają z prawnych konsekwencji wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, którego treść nie mogła być znana organowi w dniu podejmowania rozstrzygnięcia.