Wyrok - I GSK 174/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. finanse publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 400/22 w sprawie ze skargi S. w Ł. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 29 czOddalono skargę kasacyjną. finanse publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 400/22 w sprawie ze skargi S. w Ł. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 29 cz
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
świadek
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Izabella Janson
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi S. w Ł.(dalej zwanego: skarżącym) na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego (dalej zwanego: organem) z 29 czerwca 2022 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków budżetu Unii Europejskiej, wyrokiem z 24 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 400/22, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 23 marca 2022 r., a także zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku złożył organ, zaskarżając orzeczenie w całości, wniósł o jego uchylenie w całości, a także rozpoznanie skargi i jej oddalenie, a w przypadku niezastosowania art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:1) przepisów prawa materialnego w postaci art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.), art. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818), w zw. z art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 oraz art. 159 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2561 ze zm.), gdzie w ramach sprawowanej kontroli Sąd I instancji dokonał niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów, polegającego na przyjęciu iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez skarżącego procedur będących podstawą zwrotu dofinansowania, podczas gdy takie naruszenie miało miejsce na skutek nie dokonania zgłoszenia (aktualizacji) zakupionego w projekcie sprzętu medycznego do NFZ, co było warunkiem jego wykorzystania w ramach umowy z NFZ;2) przepisów postępowania w postaci art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a., gdzie w ramach sprawowanej kontroli Sąd I instancji dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, polegającego na niedostrzeżeniu, że skarżący miał obowiązek zgłosić sprzęt do NFZ, jeżeli chciał z niego korzystać w ramach umowy zawartej z NFZ. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w jego rezultacie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą zamiast oddalić skargę.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością.Skarżący nie skorzystał z przysługującego prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną organu.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Należy też zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie uściślać bądź korygować zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13). Do autora skargi kasacyjnej – będącego profesjonalistą – należy zatem wskazanie ściśle określonych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym to polegało.Odnośnie zarzutu nr 2 – wskazującego naruszenie przepisów postępowania – wskazać na wstępie należy, iż zarzuty stawiane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. są zarzutami wykluczającymi się nawzajem. Już samo to, bez szczegółowej formalnej oceny w pozostałym zakresie, czyni zarzut wadliwym. Każdy z tych przepisów może być odrębną podstawą skargi kasacyjnej, ale który i w jakim zakresie, to zależy wyłącznie od strony, bowiem ona wyznacza zakres i kierunki postępowania kasacyjnego. Sąd II instancji jest związany stanowiskiem strony i z urzędu nie może dokonywać modyfikacji jej stanowiska, bowiem nie jest rzeczą Sądu kasacyjnego ustalanie we własnym zakresie, które przepisy prawa autor skargi kasacyjnej miał na myśli, gdy wskazał ich cały szereg. Tym bardziej, jeśli powołane przez autora skargi kasacyjnej przepisy prawa zawierają w swej treści tak szeroki zakres regulacji, od ustroju sądownictwa administracyjnego aż do procedury administracyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - zob. np. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21, a także wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).Istotnym niedostatkiem skargi kasacyjnej – ewidentnie naruszającym dyspozycję art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – jest brak w motywach środka zaskarżenia rzeczowego uzasadnienia w zakresie wykazania na czym polegało naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., a także – w świetle regulacji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – udowodnienia że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ostatnie jest warunkiem sine qua non tego, aby zarzut mógł zostać uznany za zasadny.W efekcie powyższych rozważań należało przyjąć, iż nie podważono w niniejszej sprawie dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych.Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, wyjaśnienia wymaga, że kompetencje merytoryczne do rozstrzygania w sprawach administracyjnych należą do organów administracji publicznej; to one rozstrzygają indywidualne sprawy administracyjne, nie czyni tego sąd administracyjny. Zasadniczo sąd administracyjny jedynie kontroluje stosowanie prawa, a więc również wykładnię prawa dokonaną przez organ. Nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy – o czym wyżej była mowa – a także dokonywanie własnych ustaleń poprzedzonych oceną dowodów, co prowadziłoby to do zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności. Trafnie dostrzegł tę okoliczność Sąd I instancji, formułując wskazania dla organu dotyczące przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego wynik zaważy przy ocenie przesłanek określonych w art. 207 ust. 1 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, mianowicie zmierzających do oceny czy część zakupionego w ramach projektu sprzętu medycznego została wykorzystana niezgodnie z założeniami tego projektu, ponieważ to stanowi istotę sporu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że pomocne dla organu przy ocenie stanu faktycznego może być również uwzględnienie wniosku dowodowego dotyczącego przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków złożonego przez stronę, bowiem wbrew stanowisku zawartemu w postanowieniu organu z 11 maja 2022 r. okoliczności sprawy nie zostały w sposób bezsporny udowodnione za pomocą innych środków dowodowych.Podsumowując, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może merytorycznie oceniany z uwagi na fakt, iż niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to z kolei oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy. Ocena zastosowania przepisów prawa materialnego byłaby w tej sytuacji przedwczesna gdyż byłaby oparta na niepewnych podstawach.Dodatkowo należy wskazać – w toku ponownego rozpoznania sprawy – na potrzebę rozważenia i ewentualnego zastosowania w sprawie zasady proporcjonalności. Dyrektywa ta, zwana również zakazem nadmiernej ingerencji, wymaga zachowania odpowiedniej proporcji między zastosowanym środkiem a celem, który organ chce osiągnąć. W praktyce oznacza to, że – po pierwsze - organ musi określić konkretny cel prawny, który ma zostać zrealizowany, ponadto – po drugie - organ powinien posługiwać się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy i wreszcie – po trzecie - podjęte działanie powinno być konieczne w demokratycznym społeczeństwie do osiągnięcia zamierzonego celu i stanowić minimalną dolegliwość dla strony, a także – po czwarte - wynikające z decyzji korzyści dla interesu społecznego muszą przeważać nad ciężarami nałożonymi na jednostkę. In concreto należy zastanowić się, czy "zaniechanie formalnego zgłoszenia (aktualizacji) zakupionego w projekcie sprzętu medycznego do NFZ" (vide zarzut nr 1 skargi kasacyjnej) winno spotkać się z żądaniem zwrotu jakiejkolwiek kwoty dofinansowania.Uwzględniając powyższe należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.. – orzec jak w sentencji.