Wyrok - II OSK 2253/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną; Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.H. i R.H., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 11/23, w sprawie ze skargi K.H. i R.H., na decyzję SamorządowegoOddalono skargę kasacyjną; Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.H. i R.H., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 11/23, w sprawie ze skargi K.H. i R.H., na decyzję Samorządowego
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono wniosek
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Szymańska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną; Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
UZASADNIENIE
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 11/23 oddalił skargę K.H. i R.H. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 17 października 2022 r. nr SKO/PG/420/1710/2022 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 8 marca 2022 r. nr 23/2022 o ustaleniu na rzecz G.B. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie utwardzonego placu manewrowo-przeładunkowego, systemu odprowadzania wód opadowych, zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele socjalno-biurowe z dopuszczalną przebudową stosownie do zakładanej funkcji, zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego - przebudowa na wiatę z funkcją magazynową, rozbiórkę budynku oznaczonego na załączniku graficznym do decyzji, budowę ogrodzenia, zmianie sposobu użytkowania oznaczonego na załączniku graficznym decyzji budynku mieszkalnego na cele socjalno-biurowe, na działce nr [...] w obrębie M., gmina K..W ocenie Sądu organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę istniejącej zabudowy stwierdzając, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp). Za niezasadne uznano zarzuty dotyczące braku ustalenia intensywności wykorzystania terenu, czy braku ustalenia parametrów w zakresie istniejącego lub projektowego uzbrojenia terenu, bowiem na działce na której jest dokonywana zmiana sposobu zagospodarowania istnieje już infrastruktura taka jak: energia, kanalizacja, zatem zbędne staje się ich ustalanie. Także zarzut naruszenia art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 503, dalej Kpa) poprzez brak informacji w sprawie wezwania Wójta K. do uzupełnienia analizy urbanistycznej oraz braku informacji o dokonanych uzupełnieniach nie odniósł zamierzonego skutku, ponieważ skarżący nie wykazali, aby uchybienie to uniemożliwiło im przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących skarżącym praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach postępowania, jak również, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy.2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:a) art. 15 w zw. z art. 64 § 2 Kpa, art. 61 ust. 1 pkt 5a upzp poprzez zaakceptowanie przez Sąd faktu rozpoznania sprawy na podstawie mapy ewidencyjnej określającej obszar analizowany złożonej dopiero na etapie postępowania odwoławczego w konsekwencji zaakceptowanie tego, że sprawa została w istocie w jednej instancji, a stronie ograniczono możliwość czynnego udziału w sprawie,b) art. 107 § 3 Kpa poprzez nie odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji sporządzone przez organ odwoławczy stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie zasadności przesłanek oraz przepisów którymi kierował się organ I instancji, bowiem decyzja ta w istocie nie posiada uzasadnienia,c) art. 80 Kpa w zakresie w jakim dokonując analizy obszaru oznaczonego w decyzji nie rozważano tego, że dominującą funkcją w analizowanym obszarze jest funkcja mieszkaniowa i zagrodowa związana z prowadzeniem działalności rolniczej,d) art. 6 i art. 7 oraz 80 Kpa w zakresie w jakim pominięto, a w zasadzie zbagatelizowano zarzut, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy faktycznie rozbudowy zakładu przemysłowego znajdującego się na działkach sąsiednich stanowiąc z nim funkcjonalną całość,e) art. 80 Kpa w zakresie w jakim dowolnie oceniano materiał dowodowy, ustalając miejsce głównego wjazdu na działkę (poprzez kilka działek nazywanych drogą wewnętrzną) w sytuacji, gdy działka ma swobodny dostęp do drogi publicznej bez potrzeby korzystania z dróg wewnętrznych;2) prawa materialnego:a) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 80 Kpa, w zakresie w jakim przyjęto, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne,b) art. 61 ust. 1 upzp w zakresie w jakim w oderwaniu od zebranego materiału dowodowego albowiem działki sąsiednie powoływane przez organy nie są zabudowane jakimikolwiek magazynami,c) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 upzp w zw. z art. 77 Kpa w zakresie, w jakim przyjęto, że w związku ze zmianą funkcji terenu w zakresie obowiązujących przepisów istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające w sytuacji, gdy dotychczasowe uzbrojenie terenu dostosowane było do prowadzenia na terenie gospodarki rolniczej zagrodowej z funkcją mieszkalną, a planowana funkcja obejmuje place manewrowe, wiaty magazynowe, a zatem obszary generujące dużą kumulację i odpływ wód opadowych. Nie weryfikowano nawet, czy na przedmiotowym obszarze znajduje się instalacja mogąca zgromadzić lub odebrać wodę opadową, zważywszy, że obecnie wybudowano na działce zbiorniki na wodę,d) art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zakresie w jakim nie weryfikowano, czy konieczne jest pozyskanie pozwoleń wodnoprawnych dotyczących budowy instalacji do gromadzenia i odprowadzenia wód gruntowych, czy w świetle przepisów prawa wodnego dopuszczalne jest rozprowadzenia wód opadowych na działce oraz, czy gromadzenie tych wód wymaga budowy zbiorników bezodpływowych, oraz co do spełnienia warunków określonych w przepisach art. 75a ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478), który zasadniczo zakazuje wprowadzania wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych bezpośrednio do wód podziemnych albo do urządzeń wodnych, o ile wody te zawierają substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego,e) § 3 pkt 54 i 58 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.) poprzez pominięcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy planowana inwestycja będzie znacząco wpływać na środowisko.W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono nadto o dopuszczenie dowodu z wydruku zdjęcia satelitarnego opublikowanego w domenie Google Maps oraz Geoportal.gov.pl w celu wykazania stanu faktycznego na działce nr [...] w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji w szczególności powiązania funkcjonalnego z sąsiadującym zakładem przemysłowym oraz budową zbiornika na deszczówkę.3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania G. B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także pominięcie ww. wniosku dowodowego.4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu.4.2. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 Ppsa, zatem Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.4.3. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zgłoszonych na etapie postępowania kasacyjnego wniosków dowodowych (wydruki z portali mapowych, zdjęcia satelitarne). Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa, postanowił je pominąć. Naczelny Sąd Administracyjny to sąd prawa, a nie faktu. Jego kognicja ogranicza się do kontroli legalności zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji, nie zaś do ponownego, merytorycznego ustalania stanu faktycznego sprawy. Wprowadzanie nowych dowodów na etapie postępowania kasacyjnego, mających rzekomo wykazać rzeczywisty sposób wykorzystania nieruchomości sąsiednich, jest procesowo niedopuszczalne, a poza tym pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości wyroku Sądu I instancji.4.4. Rozpoznając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 15 w zw. z art. 64 § 2, art. 107 § 3, art. 80, art. 6 i art. 7 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. Czym innym jest bowiem subiektywne niezadowolenie strony skarżącej z wyników analizy urbanistycznej, a czymś diametralnie odmiennym prawna ocena legalności działań organów administracji. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 Kpa) nie została naruszona poprzez fakt, że organ odwoławczy zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego (aktualizację mapy). Działanie takie mieści się w granicach art. 136 Kpa i stanowi wzorcowe wypełnienie zasady dążenia do prawdy obiektywnej. Ponadto, analiza urbanistyczna, stanowiąca kluczowy dowód w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, została sporządzona przez osobę dysponującą stosownymi uprawnieniami (wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów/architektów). Organy administracji nie miały podstaw do kwestionowania jej ustaleń jedynie na tej podstawie, że sąsiedzi inwestora forsują odmienną, własną wizję ładu przestrzennego. Organ ocenia wniosek takim, jakim złożył go inwestor. Niedopuszczalne jest antycypowanie przez organy, że inwestor w rzeczywistości zamierza zrealizować inwestycję o innej skali (rozbudowa sąsiedniego zakładu produkcyjnego), na co wskazywali skarżący. Postępowanie lokalizacyjne nie opiera się na domniemaniach intencji inwestora, lecz na parametrach wskazanych we wniosku.4.5. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał ich prawidłowej, celowościowej wykładni. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp (zasada dobrego sąsiedztwa) jest niezasadny. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że wyznaczony obszar analizowany charakteryzuje się zabudową mieszaną: występuje tam zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna, ale również zabudowa produkcyjna, składowa i usługowa. Wnioskowana inwestycja, obejmująca utwardzenie placu manewrowego oraz adaptację do nowych funkcji istniejących obiektów (na cele socjalno-biurowe i magazynowe), wpisuje się w ten niejednorodny kontekst przestrzenny. Zasada kontynuacji funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania funkcji dominującej, lecz dopuszczalność takiej zabudowy, która nie wejdzie w kolizję z funkcjami już istniejącymi. Przystosowanie obiektu do współczesnych potrzeb użytkowych, w sąsiedztwie istniejącego już zakładu produkcyjnego, nie narusza ładu przestrzennego.4.6. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy znalazło się rozstrzygnięcie dotyczące odprowadzania wód. W pkt 6.2. wskazano, że odprowadzenie wód opadowych z terenów utwardzonych nastąpi do zbiorników lub w grunt na terenie własnej działki, z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy taki zapis jest wystarczający. Ustalanie i ocena kwestii zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym m.in. odprowadzania wód opadowych z planowanej inwestycji, warunków gruntowych czy też zabezpieczeń przed zalewaniem nieruchomości sąsiednich odbywa się na późniejszym etapie uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Badanie tej kwestii pozostaje zatem poza kompetencjami organu ustalającego warunki zabudowy.4.7. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 upzp (dostęp do drogi publicznej i uzbrojenie terenu), należy wskazać, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, co na etapie warunków zabudowy jest wystarczające. Decyzja o warunkach zabudowy nie bada tytułu prawnego do drogi – to domena postępowania o pozwolenie na budowę. Podobnie, wobec wyraźnego oświadczenia inwestora o braku zapotrzebowania na nowe przyłącza wodno-kanalizacyjne dla placu manewrowego, żądanie przez skarżących badania tych parametrów jest bezcelowe.4.8. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sam plac manewrowo-przeładunkowy o powierzchni poniżej 1 ha nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Próba łączenia przez skarżących tego wniosku z działalnością sąsiedniej spółki w celu wymuszenia procedury środowiskowej stanowi nadużycie i nie może być uwzględniona na etapie oceny wyizolowanego wniosku o warunki zabudowy. Kluczowa w tym kontekście jest zasada związania organu granicami wniosku inwestora. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy ma charakter wnioskowy. To inwestor określa zakres i parametry planowanego zamierzenia. W niniejszej sprawie wniosek dotyczył utwardzenia placu manewrowo-przeładunkowego o powierzchni, która jednoznacznie nie osiąga progów ustawowych określonych w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. Czym innym jest bowiem faktyczne sąsiedztwo różnych nieruchomości, a czymś diametralnie odmiennym prawna jedność zamierzenia inwestycyjnego. Skarżący usiłują narzucić organom administracji koncepcję "jednego zakładu", łącząc nową inwestycję na działce nr 189 z istniejącą działalnością na działce nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny takiego stanowiska nie podziela. Organ nie jest uprawniony do domniemywania ukrytych intencji inwestora, ani do sztucznego scalania odrębnych wniosków, o ile nie zachodzą oczywiste przesłanki obejścia prawa (tzw. salami slicing). W rozpoznawanej sprawie takie przesłanki nie wystąpiły. Inwestor ma prawo ubiegać się o warunki zabudowy dla konkretnej, wydzielonej ewidencyjnie działki.4.9. Należy przyjąć nadto jako wartość podstawową, wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Własność nie jest prawem absolutnym (ius infinitum), jednakże wszelkie ingerencje w to prawo, w tym odmowa ustalenia warunków zabudowy, muszą być rygorystycznie badane przez pryzmat zasady proporcjonalności. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 upzp, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Obawy skarżących dotyczące ewentualnych immisji (hałasu, ruchu pojazdów) są przedwczesne. Należy odróżnić ustalenie ogólnych ram urbanistycznych zamierzenia inwestycyjnego od merytorycznej oceny jego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Ta ostatnia kwestia podlega bowiem badaniu dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego oraz w ewentualnych postępowaniach z zakresu ochrony środowiska. Blokowanie rozwoju gospodarczego nieruchomości inwestora wyłącznie na podstawie subiektywnych obaw sąsiadów przed uciążliwościami, bez oparcia w przepisach prawa planistycznego, stanowiłoby nieproporcjonalne naruszenie istoty prawa własności inwestora.4.10. Konkludując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.4.11. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Oddaleniu podlegał także wniosek G.B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ponieważ art. 204 Ppsa daje podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów organowi i skarżącemu. Brak było zatem podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania. daje podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów organowi i skarżącemu. Brak było zatem podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania.