Wyrok - I GSK 820/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P." Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 770/22 w sprawie ze skargi "P." Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka WsparciaUchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P." Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 770/22 w sprawie ze skargi "P." Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
oszustwo / art. 286 § 1 k.k.
kontrola administracyjna
Role w sprawie
powód
odwołujący
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Wegner
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 7 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 770/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 28 stycznia2022 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków.W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że skarżący w 2018 r. wniósł do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o pomoc z tytułu udostępniania dzieciom w szkołach podstawowych owoców i warzyw w pierwszych 5 tygodniach II semestru roku szkolnego 2017/2018 w ramach komponentu owocowo-warzywnego "Programu dla szkół". Decyzją z 11 czerwca 2018 r. organ przyznał spółce żądaną pomoc.W wyniku przeprowadzonej w 2020 r. kontroli Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Olsztynie stwierdzono, że spółka nie udokumentowała prawidłowości realizacji programu, bo nie udokumentowała zakupu owoców i warzyw w ilości pozwalającej na sporządzenie porcji w takiej ilości i o takiej gramaturze, jaką obejmowały wnioski o pomoc dotyczące roku szkolnego 2017/2018. W związku z powyższym Dyrektor Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wezwał spółkę do przedstawienia powodów braku powyższych dokumentów i przedstawienie dokumentów świadczących o prowadzeniu upraw na potrzeby realizacji programu. Spółka oświadczyła, że takich dokumentów nie posiada.Decyzją z 6 października 2021 r. organ ustalił skarżącemu nienależnie pobrane środki publiczne. W odwołaniu spółka podniosła, że produkty na realizację programu otrzymała w drodze darowizn i wskazała, że śledztwo prowadzone w Prokuraturze Okręgowej w Suwałkach w sprawie niekorzystnego rozporządzenia mieniem Skarbu Państwa i Europejskiego Funduszu Rolniczego zostało umorzone.Decyzją z 28 stycznia 2022 r. organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.Za podstawę prawną przyjęto art. 38u ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 11 marca 2004 r.o organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 945 ze zm.) i § 11ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2017 r. w sprawie szczegółowego zakresu zadań realizowanych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa związanych z wdrożeniem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej programu dla szkół (Dz. U. z 2017 r. poz. 1713) - zwanego dalej "rozporządzeniem krajowym" i art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 481). Organ wskazał, że art. 4 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/39z 3 listopada 2016 r. w sprawie zasad stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 (Dz.U.UE.L.2017.5.1) - zwanego dalej "rozporządzeniem 2017/39" stanowi, że kwoty, o które wnioskuje się we wniosku o pomoc w ramach "Programu dla szkół", muszą być poparte dokumentami poświadczającymi ceny dostarczonych produktów, materiałów lub usług oraz pokwitowaniem, dowodem płatności lub innym równoważnym dokumentem. Państwa członkowskie określają dokumenty, które należy przedłożyć na poparcie wniosków o pomoc. Wskazał, że uprawnienie to zrealizowano w postanowieniach pkt 22 ppkt 10 lit. a i b Warunków udziału w "Programie dla szkół" w roku szkolnym 2017/2018. Przepisy te przewidywały obowiązek wnioskodawcy prowadzenia dokumentacji magazynowej i finansowo-księgowej zawierającej m. in. umowy zawarte ze szkołami oraz faktury, rachunki i inne dokumenty potwierdzające ilości i ceny/koszt dostarczonych produktów, materiałów lub usług oraz pokwitowanie, dowód płatności lub inny równoważny dokument. Organ ocenił, że złożone przez spółkę do akt sprawy pisemne oświadczenia pięciu osób na okoliczność udostępnienia jej w latach 2017 – 2018 ogrodu lub sadu celem nieodpłatnego zbioru owoców i warzyw nie spełniają warunków stawianych przez powyższe przepisy, bowiem nie nastąpiła zapłata za otrzymane produkty.Oddalając skargę na decyzję organu z 28 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 2157) - zwanej dalej "ustawą o Agencji" decyzja ma charakter konstytutywny. Przyjął, że dostarczenie produktów do szkół nie jest wystarczające dla uzyskania pomocy, bo konieczne jest nadto zapłacenie za nie. Zauważył, że doszło do zmiany przepisu art. 5 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2017/39 polegającej na usunięciu fragmentu "zapłacono za nie", ale nastąpiło to dopiero od 25 lutego2022 r., po wydaniu zaskarżonej decyzji. Wówczas weszło w życie rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2022/246 z 13 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie 2017/39. Sąd pierwszej instancji odwołał się także do art. 4 ust. 6 rozporządzenia 2017/39 oraz pkt 22 ppkt 10 lit. a i b Warunków udziału w programie. Sąd wykluczył tym samym dopuszczalność przekazania w ramach programu produktów uzyskanych nieodpłatnie oraz zwrócił uwagę, że początkowo spółka nie była w stanie wskazać źródła pochodzenia owoców i warzyw i dopiero w trakcie trwania postępowania przygotowała oświadczenia o darowiźnie, wyłącznie na użytek tej sprawy, co nasunęło wątpliwości sądu pierwszej instancji o ich rzetelności i prawdziwości. Z kolei fakt umorzenia postępowania karnego odnoszącego się do realizacji przez spółkę programu sąd uznał za niemający znaczenia dla rozpoznania sprawy. Sąd wyjaśnił także, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022, poz. 2000) - zwanej dalej "k.p.a." nie znajdowały zastosowania, z uwagi na wyłączenie zamieszczone w art. 10a ustawy o Agencji.Skarżąca spóła wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości i opierając środek odwoławczy na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi pomimo popełnienia przez organ naruszeń przepisów postępowania, to jest po pierwsze art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowej ocenie dowodów z dokumentów, to jest Warunków udziału w programie, poprzez ustalenie, że wynika z nich katalog dokumentów księgowych wskazujących na fakt zapłaty za produkty, treści wniosku o pomoc oraz zeznań darczyńców, które to dowody świadczą o braku warunku przedłożenia dowodów zapłaty oraz na dowolnej ocenie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że spółka pozostawała w złej wierze w chwili wypłaty pomocy finansowej i mogła poczynić ustalenia w zakresie tego, czy produkty nabyte nieodpłatnie kwalifikują się do objęcia pomocą finansową, podczas gdy brak jest do tego podstawy prawnej. Po drugie – zarzucono naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w decyzji organu podstaw prawnych przyjęcia, że przekazane w ramach programu produkty muszą znaleźć się w posiadaniu spółki na podstawie umowy sprzedaży oraz żądania dowodów zakupu i nałożenia sankcji w postaci zwrotu kwot nienależnie pobranych. Kolejny zarzut w ramach drugiej podstawy kasacyjnej dotyczył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. § 11 ust. 1 i § 12 rozporządzenia krajowego w związku z art. 5 ust. 1 rozporządzenia 2017/39, art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2017/39 w związku z art. 82 rozporządzenia 1306/2013, § 5 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia krajowego, art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji w związku z pkt V. 16 Warunków programu w związku z pkt 4 i art. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) z 3 listopada 2017 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do pomocy unijnej na dostarczanie owoców i warzyw, bananów oraz mleka do placówek oświatowych oraz zmieniającego rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 907/2014 - zwanego dalej "rozporządzeniem 2017/40".W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 4 ust. 6 lit. a i b rozporządzenia 2017/39 w związku z pkt 22 ust. 10 lit. b praz pkt 34 i 35 Warunków oraz art. 4 ust. 6 lit. a rozporządzenia 2017/39 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że obowiązkiem dostawcy jest udokumentowanie faktu nabycia produktów dostarczanych w ramach Programu dla szkół w drodze umowy sprzedaży i stanowi podstawę zasadności wniosku o pomoc, podczas gdy w przepisach tych mowa jest o odrębnym i wystarczającym dowodzie w postaci pokwitowania realizacji dostaw, a żądanie przedstawienia potwierdzenia zapłaty jest nieuzasadnione, zaś obowiązek prowadzenia dokumentacji nie oznacza obowiązku dysponowania dokumentami potwierdzającymi nabycie produktów w drodze sprzedaży, art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego z 31 lipca 2024 r., nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz..U.UE.L.2014.227.69) - zwanego dalej "rozporządzeniem 809/2014" poprzez niezastosowanie i ustalenie obowiązku rzekomo nienależnych środków podczas gdy płatność została dokonana w oparciu o wykonanie wytycznych organu, § 11 ust. 1 i § 12 rozporządzenia krajowego w związku z art. 5 ust. 1 rozporządzenia 2017/39 poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy jedynym warunkiem wypłaty pomocy było potwierdzenie dostaw konkretnej ilości porcji owoców i warzyw oraz mleka do szkół lub – jeżeli państwo członkowskie zezwoli na wykorzystanie standardowych stawek jednostkowych, finansowania ryczałtowego lub płatności ryczałtowych na podstawie innego dowodu, że ilości zostały dostarczone lub rozdystrybuowane i że zapłacono za nie, przy czym zastrzeżenie to wykreślono, bo przepis art. 5 ust. 2 rozporządzenia 2017/39 został zmieniony, art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2017/39 w związku z art. 82 rozporządzenia z 17 grudnia 2013 r. nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania niąi monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78 (WE) nr 165 (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549) – zwanego dalej "rozporządzeniem 1306/2013" poprzez niezastosowanie, podczas gdy żaden z tych przepisów nie zawiera sankcji w postaci nałożenia obowiązku zwrotu wsparcia finansowego, a art. 82 rozporządzenia 1306/2013 zawiera wprost obowiązek pouczenia przedsiębiorcy, § 5 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia krajowego poprze nieprawidłowe zastosowanie, podczas gdy przepis ten zawiera wyłącznie zobowiązanie do złożenia we wniosku o pomoc oświadczenia o zobowiązaniu do prowadzenia dokumentacji magazynowej i księgowej dotyczącej działań związanych z realizacją dostaw i stanowi wyłączną podstawę prawną wymagań formalnych wniosku o pomoc, art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji w związku z pkt V.16 Warunków oraz w związku z pkt 4 i art. 4 rozporządzenia 2017/40 poprzez błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że spółka uzyskała nienależne płatności, co wynika z niewłaściwej interpretacji tych przepisów.Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji oraz o zwrot kosztów postępowania.Spółka wniosła również o zadanie TSUE pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni art. 23 – 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 992/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.U.UE 12.12.2013) oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia 2017/39 w zakresie kwalifikacji do pomocy jedynie tych produktów w ramach programów unijnych "Owoce i warzywa w szkole" oraz "Mleko w szkole", za które beneficjent udokumentuje zapłatę oraz tego, czy organy krajowe są uprawnione do ustalania nienależnie wypłaconych świadczeń w sytuacji braku spełnienia warunku zapłaty oraz tego, czy organy krajowe powinny weryfikować tę przesłankę w dacie wypłaty środków i udzielać beneficjentowi stosownego pouczenia.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, dlatego że dokonana przez sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów prawa materialnego w tej sprawie jest błędna.Wyjaśnić zatem należy, że w przepisach art. 4 ust. 6 lit. a i b rozporządzenia 2017/39 (w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji) ustanowiono dwie odrębne reguły wypłaty pomocy. Pierwsza zakłada, że pomoc wypłacana jest na podstawie pokwitowania z określeniem ilości rzeczywiście dostarczonych lub rozdystrybuowanych, zaś druga, realizowana na podstawie zezwolenia państwa członkowskiego na wykorzystanie standardowych stawek jednostkowych, finansowania ryczałtowego lub płatności ryczałtowych – wymaga przedstawienia innego dowodu, że ilości zostały dostarczone lub rozdystrybuowane do celów programu dla szkół i że za nie zapłacono. Prawodawca unijny stworzył zatem dwa odrębne reżimy wypłaty pomocy, pozostawiając wybór w tym zakresie administracji krajów członkowskich.Ani postanowienia rozporządzenia krajowego, ani Warunków pomocy nie posługują się sformułowaniami używanymi w tym zakresie przez przepisy rozporządzenia 2017/39. Nie czyni tego również tekst rozporządzenia Rady Ministrów z 18 sierpnia 2017 r. w sprawie wysokości środków finansowych przeznaczonych na wypłatę pomocy krajowej i pomocy unijnej w ramach finansowania programu dla szkół oraz wysokości stawek pomocy finansowej z tytułu realizacji działań w ramach tego programu w roku szkolnym 2017/2018, (Dz.U. z 2019 r., poz. 1997), ustanawiający stawkę 0,76 złotych na jedną porcję owoców i warzyw w odniesieniu do pomocy finansowej. Unormowanie to sugeruje ryczałtowy sposób obliczania należnej kwoty pomocy, o której mowa w art. 4 ust. 6 lit. b rozporządzenia 2017/39, co zresztą przyznał pełnomocnik organu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dnia 5 grudnia 2025 r.Skoro prawodawca unijny nie zdefiniował pojęcia ryczałtu, to kierując się metodą wykładni systemowej, należy odwołać się do cywilistycznej konstrukcji wynagrodzenia ryczałtowego, znanej od wieków europejskiej kulturze prawnej. Zakłada ono uproszczony sposób rozliczeń stron umowy, w którym poniesione koszty nie mają znaczenia dla wynagrodzenia wykonawcy (zob. A. Thierry, Récits de l’historie romaine au cinquiéme siècle. Deux impératrices d’orient pulchérie et àthenaïs, Revue des Deux Mondes (1829-1971), 15 octobre 1871, Seconde Periodè, Vol. 95, No. 4, s. 723, S.A.E. Martens, Aufgedrängte Leistungserbringung, Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht 2012/10, Bd. 76, H. 4, Reinhard Zimmermann zum 60. Geburtstag, s. 712, T. Carnacini, Le variazioni e le aggiunte nei contratti d'appalto e l'articolo 1640 codice civile, Il Foro Italiano, 1937, Vol. 62, Parte Quarta: Monografie e Varietà (1937), s. 343-436). W analogiczny sposób ryczałt rozumiany jest w rodzimym porządku prawnym; instytucję tę uregulowano w art. 632 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071). Należne wykonawcy wynagrodzenie daje się ustalić już przy przystąpieniu do realizacji zamówienia i ma charakter stały; nie zależy ono od żadnych dodatkowych okoliczności (zob. np. P. Drapała [w:] J. Gudowski red., Kodeks cywilny. Komentarz, LEX/el. 2017, komentarz do art. 632, teza 1). Na takie właśnie, utrwalone w porządkach prawnych krajów europejskich znaczenie tego pojęcia wskazuje też posłużenie się w tekście angielskojęzycznym rozporządzenia terminem "lump sums", francuskim les "montants forfaitaires" i niemieckim die "Pauschalbeträge".Przeciwieństwem rozliczenia ryczałtowego jest, także wyodrębniony w tym przepisie, system oparty na kosztach, zakładający rozliczenie według faktycznie poniesionych kosztów. W tym przypadku prawodawca unijny w art. 2 ust. 1 lit. i rozporządzenia 2017/39 akcentuje powinność stosowania rzetelnej, sprawiedliwej i weryfikowalnej metody obliczeń wykorzystanej do ich ustalenia, a organy administracji krajowej pozostają zobowiązane do racjonalizowania kosztów zaproponowanych przez wnioskodawców występujących o pomoc.Zauważyć należy, że z charakterem konstrukcji ryczałtu nie koresponduje zastrzeżenie zawarte w przepisie art. 4 ust. 6 lit. b in fine rozporządzenia 2017/39. Ma ono nie tylko charakter nieproporcjonalny względem zasady rozliczania ryczałtowego, ale wręcz kłóci się ono z jego istotą. Ryczałt nie tylko wyklucza bowiem badanie poniesionych przez wykonawcę kosztów, ale eliminuje potrzebę dokonywanie tego rodzaju analiz. Warunku zapłaty za produkty nie powtórzono zresztą w postanowieniach § 10 ust. 1 – 3 rozporządzenia krajowego, co zdaje się tylko potwierdzać zbędność omawianego warunku. Wprowadzona przez prawodawcę unijnego w 2022 r. zmiana rozporządzenia 2017/39 dowodzi trafności tych wniosków. Co więcej, w punkcie 1 i 2 preambuły rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z 13 grudnia 2021 r., nr 2022/246, zmieniającego zmieniające rozporządzenie wykonawcze (UE) 2017/39 w odniesieniu do wniosków o pomoc, wypłaty pomocy i kontroli na miejscu (Dz.U.UE.L.2022.41.8) wyjaśniono, że "Cena produktu, materiału lub usługi nie jest istotna w przypadku stosowania uproszczonej metody rozliczania kosztów i nie jest spójna z celami uproszczenia i zmniejszenia obciążeń administracyjnych związanych z uproszczoną metodą rozliczania kosztów.", a ponadto, że "Wymagane dokumenty poświadczające obejmują, w przypadku uproszczonej metody rozliczania kosztów, dowód zapłaty za dostarczone lub rozdystrybuowane produkty oraz za materiały lub usługi dostarczone w ramach towarzyszących działań o charakterze edukacyjnym, monitorowania oraz działań w zakresie oceny i promocji. Takie dokumenty poświadczające nie są jednak wymagane w przypadku systemów opartych na kosztach. Z zebranych doświadczeń wynika, że taki wymóg nie jest istotny dla wypłaty pomocy, niezależnie od tego, czy stosowany jest system oparty na kosztach czy na uproszczonej metodzie rozliczania kosztów, i nie jest spójny z celami uproszczenia i zmniejszenia obciążeń administracyjnych dzięki uproszczonej metodzie rozliczania kosztów. W związku z tym wymóg ten należy usunąć.".Wiodący charakter wykładni celowościowej prawa unijnego nie budzi wątpliwości ani w orzecznictwie TSUE ani w nauce prawa, a znajduje on zakotwiczenie w otwartości tekstowej, niskim poziomie precyzji tego prawa, umożliwiających dynamiczne rozumienie poszczególnych rozwiązań prawnych (zob. J. Helios, W. Jedlecka, Wykładnia prawa Unii Europejskiej ze stanowiska teorii prawa, Wrocław 2018, s. 178 i n. i podane tam orzecznictwo). Z tego powodu cel analizowanego unormowania traktować należy jako pierwszoplanowy w toku jego interpretacji. Skoro, jak podkreśla sam prawodawca unijny w tekście wspomnianej preambuły, wymaganie pozyskiwania dokumentów nabycia produktów sprzeciwiałoby się celowi uproszczonej metody kosztów, to stwierdzić należy, że obowiązek w tym zakresie był zbędny od początku obowiązywania rozporządzenia. Stanowisko odmienne prowadziłoby zresztą do absurdalnego wniosku o wykluczeniu możliwości przeznaczenia na cel "Programu dla szkół" własnych produktów beneficjenta, pochodzących z należącego do niego gospodarstwa czy – jak w tej sprawie – pozyskanych nieodpłatnie.Dokonanej zatem w 2022 r. zmianie legislacyjnej przypisać należy charakter doprecyzowujący, nie zaś wprowadzający nowość normatywną, mimo że usunięto fragment treści rozporządzenia. Na potrzebę wprowadzania tego rodzaju nowelizacji tekstu prawnego zwraca się uwagę od lat w teorii prawa, akcentując że występuje ona wówczas, gdy tylko jeden z rezultatów wykładni jest prawidłowy, a inne, wysławiane przez interpretatorów stanowią efekt błędu, za którego powstanie przynajmniej częściową odpowiedzialność ponosi autor tego tekstu (zob. J. Wróblewski, Tworzenie prawa a wykładnia prawa [w:] M. Zirk-Sadowski red., J. Wróblewski, Pisma wybrane, Warszawa 2015, s. 180, T. Grzybowski, Wpływ zmian prawa na jego wykładnię, Warszawa 2013, s. 40 i n., B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 114).Skoro wprowadzona nowelizacja sankcjonuje jedynie prawidłowy wynik interpretacji przepisu art. 4 ust. 6 lit. b rozporządzenia 2017/39, to przyjęta przez sąd pierwszej instancji, a wcześniej – organy administracji wykładnia była błędna. Wobec tego wywiedzenie obowiązku przedstawienia dokumentu zapłaty za produkty z § 11 ust. 1 i § 12 rozporządzenia krajowego także było nieprawidłowe, bowiem przepisy te tego rodzaju powinności nie przewidują. Do takiego wniosku nie mogła prowadzić także lektura punktu V.16 Warunków udziału w programie, bowiem ustanowione przez administrację krajową dokumenty służące przeprowadzeniu procedury rozdysponowania środków publicznych nie mogą pozostawać sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.Powyższą argumentację wzmacnia tylko stanowisko pełnomocnika organu zaprezentowane na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dnia 5 grudnia 2025 r. Skoro organ dopuszczałby nabycie produktów za cenę symboliczną, wręcz pomijalną w obrocie, to trudno zrozumieć powody, dla których odmawia pozyskanie ich nieodpłatnie bądź też z własnego gospodarstwa beneficjenta.W konsekwencji, prowadząc postępowanie w kierunku udokumentowania płatności za dostarczone do szkół produkty organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 i art. 80 k.p.a. Czynności te były bowiem zbędne, a ocena materiału dowodowego nie powinna odnosić się do okoliczności niepodlegających badaniu. W kontrolowanej sprawie nie doszło natomiast do naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem sąd wyjaśnił przyjęty sposób wykładni przepisów prawa materialnego, a błędy w tym zakresie nie świadczą o naruszeniu reguł sporządzania motywów zaskarżonego orzeczenia. Nie można także sądowi pierwszej instancji przypisać naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego, bowiem nie stanowiły one podstawy nałożenia na stronę skarżącą obowiązku.Nie doszło także do naruszenia przepisów kompetencyjnych, tj. art. 38u ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych ani art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji, bowiem organy nie naruszyły swoich kompetencji, lecz jedynie wykonały je nieprawidłowo.W ponownie prowadzonym postępowaniu organy odstąpią od wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego i zrezygnują tym samym z żądania od strony skarżącej udokumentowania nabycia przeznaczonych na cel programu produktów.Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że powodem oddalenia wniosku strony skarżącej o zadanie TSUE pytania prejudycjalnego był brak powzięcia wątpliwości sądu co do wykładni przepisów prawa unijnego. Tylko bowiem w przypadku ich występowania sąd krajowy ostatniej instancji jest – zgodnie z art. 267 TFUE – zobowiązany do zwrócenia się z takim pytaniem. W motywach nr 35 – 40 wyroku TSUE z 15 października 2024 r., C-144/23 (Dz.U.UE.C.2024/7140) – odwołując się do wcześniejszego orzecznictwa Trybunału – wyjaśniono, że sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego jest zwolniony od bezwzględnego obowiązku wniesienia pytania prejudycjalnego w dwóch przypadkach, a mianowicie "gdy stwierdzi, że podniesione pytanie nie jest istotne dla sprawy lub że dany przepis prawa Unii stanowił już przedmiot wykładni Trybunału, lub że prawidłowa wykładnia prawa Unii jest na tyle oczywista, że nie pozostawia ona miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości". Ocena w tym zakresie należy do sądu krajowego, który czyni to "na własną odpowiedzialność,w sposób niezależny i z należytą uwagą" (zob. też wyroki TSUE z 6 października 1982 r., C-283/81, EU:C:1982:335, pkt 21, z 6 października 2021 r., C-561/19, EU:C:2021:799, pkt 33 i 57).W niniejszej sprawie sąd rozpoznając skargę kasacyjną samodzielnie dokonał wykładni przepisów prawa unijnego stanowiących podstawę wydanych przez organy decyzji, uznając że nie pozostawia ona przestrzeni na wątpliwości uzasadniające skierowanie pytania prejudycjalnego. Jak już wyżej wyjaśniono, przyjęty przez sąd pierwszej instancji i organy administracji wynik wykładni przepisów rozporządzenia 2017/39 okazał się błędny i sprzeczny z celem tego aktu prawnego.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 7.660 zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości 817 zł oraz wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 409 zł, zwrot opłaty za uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, a także zwrot wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, który występował przed Sądem I instancji, w wysokości 3600 zł za pierwszą oraz 2700 zł za drugą instancję oraz zwrot opłat skarbowych od dokumentów potwierdzających udzielenie pełnomocnictw w wysokości 34 zł.. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 7.660 zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości 817 zł oraz wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 409 zł, zwrot opłaty za uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, a także zwrot wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, który występował przed Sądem I instancji, w wysokości 3600 zł za pierwszą oraz 2700 zł za drugą instancję oraz zwrot opłat skarbowych od dokumentów potwierdzających udzielenie pełnomocnictw w wysokości 34 zł.