sygn. II OSK 2124/24 17 grudnia 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II OSK 2124/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. j. z siedzibą w K., M. S., J. S. oraz G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 386/24 w sprawie ze skargi P. sp. j. z siedzibąOddalono skargę kasacyjną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. j. z siedzibą w K., M. S., J. S. oraz G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 386/24 w sprawie ze skargi P. sp. j. z siedzibą
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa cywilna
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne samorząd terytorialny uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 17 grudnia 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Grzegorz Antas
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. j. z siedzibą w K., M. S., J. S. oraz G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 386/24 w sprawie ze skargi P. sp. j. z siedzibą w K., M. S., J. S. oraz G. S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" I. oddala skargę kasacyjną; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 6 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 386/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. spółki jawnej z siedzibą w K., M. S., J. S. oraz G. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lipca 2022 r. poz. [...]), zwanej dalej "MPZP".Na wstępie Sąd I instancji stwierdził, że skarżący posiadają legitymację skargową, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", ponieważ są właścicielami odpowiednio nieruchomości położonych w granicach MPZP, tj. działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz w części [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], w części objętej granicami terenu o symbolu "ZP.1" – teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park; oraz w części [...] także jako obszar o symbolu "KDL.4" – tereny dróg publicznych o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy lokalnej.Przechodząc do meritum sprawy Sąd I instancji, uwzględniając treść § 34 MPZP, stwierdził, że MPZP nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lipca 2014 r., zwana dalej "Studium"). Zgodnie ze Studium ww. działki znajdują się w jednostce strukturalnej oznaczonej nr [...]". W tym zakresie Sąd przywołał odpowiednią treść Studium, która nie wyklucza na działkach skarżących przeznaczonych w Studium pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW) możliwości lokalizowania terenów m.in. zieleni, w tym urządzonej, a wręcz wskazuje, że takie funkcje są też dopuszczalne. Dlatego Sąd I instancji w tym zakresie nie doszukał się wskazywanego naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p.".Następnie Sąd I instancji wskazał na czym polega tzw. "władztwo planistyczne gminy", w ramach którego akceptowalne są działania organu planistycznego podejmowane tylko w granicach prawa z uwzględnieniem szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym prawa własności. Jednak prawo własności nie jest prawem absolutnym, co chociażby wynika z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczających ingerencję w sferę prawa własności, co jednak wymaga uprzedniego wyważenia różnych (sprzecznych) grup interesów, m.in. publicznego i prywatnego. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie dochodzi do kolizji, z jednej strony interesu skarżących, których działki zostały przeznaczone odpowiednio pod ogólnodostępną zieleń, ograniczając tym samym możliwość zagospodarowania ich w inny sposób, w szczególności na cele mieszkaniowe, z drugiej zaś strony interes publiczny polegający na zabezpieczeniu terenów zielonych, istotnych z punktu widzenia ogółu mieszkańców. Dlatego, zdaniem Sądu, wymagana była ocena, czy działania gminy w tym zakresie były uzasadnione, czy też miały charakter arbitralnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w sferę prawa własności.W odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości skarżących jako terenów zieleni urządzonej, Sąd wskazał na następujące argumenty przemawiające za takim przeznaczeniem terenu, tj. (1) konieczność zabezpieczenia środowiska przyrodniczego dla przyszłych pokoleń oraz na konieczność zachowania i ochrony wartości przyrodniczych i krajobrazowych; (2) ochronę terenów zielonych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej; (3) wydzielenie terenów przestrzeni publicznych – służących wszystkim mieszkańcom – w tym terenów infrastruktury społecznej, terenów zieleni, sportu i rekreacji; (4) bezpośrednie sąsiedztwo z obszarami zielonymi wyznaczonymi w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta [...] - Etap A - obszar nr [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. poz. [...]); (5) łącznie tereny te tworzą enklawę zieleni wpisując się w poczynione założenia planistyczne; (6) uporządkowanie istniejącej zieleni w ramach publicznie dostępnych parków.Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości skarżących nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego. Nie miało charakteru arbitralnego i oderwanego od ładu przestrzennego. Nastąpiło za to w wyniku realizacji pewnego założenia, mającego na celu zapewnienie mieszkańcom terenów zielonych w obszarze intensywnej zabudowy. Realizacja w tym miejscu ogólnodostępnego parku nie stanowi nadużycia i nie narusza zasady proporcjonalności. Oceny tej nie zmienia powoływany w skardze fakt, że nieruchomości skarżących bezpośrednio przylegają do terenów zielonych. Wręcz przeciwnie, takie właśnie usytuowanie sprawia, że lokalizacja parku w tym miejscu znajduje swoje planistyczne uzasadnienie i realizuje zasadę ładu przestrzennego.Sąd nie uwzględnił też zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Sąd podzielił w tym zakresie ocenę organu, że § 14 MPZP kompleksowo i wyczerpująco określa zasady modernizacji (utrzymania, przebudowy, remontu), rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej wynikające z rozporządzenia wykonawczego wskazanego w treści skargi. Słusznie argumentowano w odpowiedzi na skargę, że nie można od ustaleń planu wymagać szczegółowości charakterystycznej dla projektu budowlanego. Plan miejscowy jest tylko jednym z elementów wyznaczających ramy prawne dla możliwości realizacji określonych inwestycji budowlanych. Natomiast rozstrzygnięcie o możliwości realizacji skonkretyzowanej inwestycji budowlanej w określonej lokalizacji następuje dopiero w pozwoleniu budowę, po sprawdzeniu zgodności zmierzenia inwestycyjnego nie tylko z ustaleniami planu miejscowego, lecz również przepisami odrębnymi.Sąd nie doszukał się również powodów do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego z powoływanych przez stronę względów proceduralnych.Zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w ramach procedury planistycznej wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 ww. ustawy. Istotą tego dokumentu jest to, że stanowi on informację na temat prognozowanego wpływu uchwalenia danego planu miejscowego na finanse gminy oraz jest przedkładany organowi stanowiącemu gminy razem z projektem sporządzanego planu miejscowego. Zatem dokument ten stanowi analizę ekonomiczną prognozowanych skutków uchwalenia planu miejscowego, nie stanowi natomiast operatu szacunkowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n.", a jego rolą nie jest precyzyjne, kwotowe określenie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy może sporządzać opracowania i ekspertyzy, niestanowiące operatu szacunkowego, dotyczące skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że dokument prognozy skutków finansowych może zostać sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, ale autorem takiego opracowania może być również inna osoba. Przepis ten nie wprowadza tym samym obligatoryjnego wymogu sporządzenia dokumentu prognozy skutków finansowych przez rzeczoznawcę majątkowego. Główną podstawą powyższego zarzutu jest zdaje się niedoszacowanie spadku wartości nieruchomości skarżących w związku z uchwaleniem planu. Jednak wartość nieruchomości określa się na podstawie albo dotychczasowego sposobu faktycznego użytkowania terenów albo na podstawie dotychczasowego przeznaczenia planistycznego. Potencjalna możliwość zagospodarowania danych terenów, w sytuacji, gdyby nie doszło do uchwalenia planu miejscowego, nie ma w tym zakresie znaczenia.Odnosząc się natomiast do zachowania trybu uchwałodawczego, zgodnie z § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta [...], uchwały Rady zapadają w trybie dwóch czytań w sprawach dotyczących uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie wymóg ten został zachowany. Odbyły się bowiem 2 czytania projektu uchwały w sprawie zaskarżonej uchwały. Projekt zaskarżonego planu miejscowego został przekazany do uchwalenia zarządzeniem Nr 3054/2021 Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 października 2021 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta [...] projektu uchwały Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Pierwsze czytanie projektu uchwały wg druku [...] odbyło się podczas sesji Rady Miasta [...] w dniu 17 listopada 2021 r., a drugie czytanie – dnia 1 grudnia 2021 r. Następnie, podczas LXXIV sesji Rady Miasta [...] w dniu 1 grudnia 2021 r. głosowanie nad projektem uchwały zostało odroczone w wyniku przegłosowania przez Radę Miasta [...] poprawek. Poprawki te zostały wprowadzone do projektu planu, a następnie zgodnie z art. 19 u.p.z.p. ponowione zostały czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. – ustawowe opiniowanie i uzgodnienia oraz wyłożenie części projektu planu do publicznego wglądu. Sąd podkreślił, że ustawa nie przewiduje obowiązku ponowienia czytań. Zarzut skargi w tym zakresie Sąd ocenił jako bezzasadny.Mając powyższe na względzie Sąd I instancji skargę "zwykłą" oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.".Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie o stwierdzeniu nieważności skarżonej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości obejmujących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], w części objętej granicami terenu ZP.1, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.1) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w bezzasadnym uznaniu, że Rada Miasta [...], podejmując zaskarżoną uchwałę, nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczyła nadmiernie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym, z uwagi na wyłączenie spod zabudowy nieruchomości obejmujących ww. działki, pomimo tego, że nieruchomości te mają znaczny potencjał inwestycyjny i mogą zostać przynajmniej w części zabudowane bez uszczerbku dla realizacji celów o charakterze ogólnospołecznym, a tym samym działania organu w tym zakresie powinny zostać uznane przez Sąd I instancji za niezgodne z prawem;2) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZP.1 są niezgodne z ustaleniami Studium, w którym to dokumencie przedmiotowy teren (w tym nieruchomości należące do skarżących) znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem MW – Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej;3) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie plan miejscowy w zakresie przeznaczenia działek skarżących nie narusza ustaleń Studium, pomimo tego, że przeznaczenie terenu skarżących pod zieleń urządzoną powoduje, że dochodzi w tym przypadku do przesunięcia granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę, a terenami wyłączony spod zabudowy, co zgodnie z ustaleniami Studium jest niedopuszczalne (zob. Tom III Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], pkt III.1.2.1);4) art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 ww. rozporządzenia z 2003 r. przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że sporządzona w przedmiotowej sprawie prognoza skutków finansowych uchwalenia planu nie zawiera wad mogących uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały;5) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta [...] przez błędne przyjęcie, że uchwalenie przez Radę Miasta [...] planu miejscowego w jego ostatecznej wersji (po wprowadzeniu istotnych zmian w treści uchwały i ponowieniu czynności planistycznych) bez dochowania procedury dwukrotnego czytania projektu uchwały nie stanowi naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego.Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.6) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43 poz. 296 ze zm.), zwanej dalej "K.p.c.", w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;7) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p. przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;8) art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów, w tym w szczególności przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że brak jest podstaw do stwierdzenia wskazywanej przez skarżącą Spółkę niezgodności MPZP z treścią Studium. Ponadto Sąd I instancji zasadnie ocenił, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności (wyważenia pomiędzy interesem publicznym, a prywatnym), jak i w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, że Gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego oraz nie naruszyła zasad i trybu sporządzenia MPZP w sposób, który stanowiłby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w oparciu o przesłanki, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.Przede wszystkim proces planistyczny to doskonały przykład dopuszczalnej prawem ingerencji władzy publicznej w prawo własności. Taka zaś ingerencja posiada normatywne podstawy w Konstytucji RP (patrz: art. 21, art. 31 i art. 64) i wpisuje się szeroko w problematykę prawną "ochrony prawa własności", której elementem jest dopuszczalna prawem ingerencja władzy publicznej w prawo własności. Także treść prawa własności jaką wyznacza art. 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. doskonale wpisuję się w tego rodzaju problematykę, co nie wymaga szerszego omówienia. Są to jedne z desygnatów charakteryzujących zasadę demokratycznego państwa prawnego, o jakiej stanowi art. 2 Konstytucji RP. Takie zaś ramy granic prawa własności, a więc i jego ochrony, jeśli chodzi o systemową konstrukcję prawną są rozwiązaniem w pełni realizującym dokonania nowożytnej myśli prawniczej, właśnie jeśli chodzi o kwestię ochrony prawa własności. Ponadto to właśnie kwestie planistyczne wiążą się ze wskazanymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP szeroko rozumianymi zagadnieniami, jak porządek publiczny, czy kwestie ochrony środowiska, przy czym to zasadniczo z porządkiem publicznym jako związanym z ochroną interesu publicznego łączy się problematyka planowania i zagospodarowania przestrzennego. W procesie tym nie uwzględnia się więc tylko wartości wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej, jak wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności (art. 1 ust. 1 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie nie chodzi zatem o dokonanie oceny z perspektywy tego czy proces planistyczny, w tym w wyniku ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącym do ww. działek, jest zgodny z Konstytucją, ponieważ jeżeli chodzi o rozwiązania systemowe dotyczące procesu planowania przestrzennego to brak jest podstaw do stwierdzenia, że mamy do czynienia w tej sprawie z naruszeniem prawa. Poza tym wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wprost stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Uchwalenie MPZP to konsekwencja zastosowania przepisów ustawy – u.p.z.p.; a ustanowienie w MPZP na nieruchomościach skarżących terenów zieleni urządzonej – parku ogólnodostępnego, nie pozwala na stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia prawa własności co do jego istoty. Skarżący nie wykazali bowiem aby postanowienia MPZP pozbawiały ich prawa własności, czy też skarżący nie wykazali aby postanowienia MPZP pozbawiały ich przysługującego im prawa do zabudowy. Sami w skardze kasacyjnej przyznali, że ich tereny to głównie nieużytki i tereny rolnicze. Poza tym MPZP nie ingeruje w konstytucyjnie chroniony rdzeń prawa własności bo przyznaje stronom skarżącym prawo do zabudowy ich nieruchomości choć tylko w określonym zakresie (patrz m.in. z § 34 ust. 3 MPZP, zgodnie z którym na terenie ZP.1 dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych obsługujących tereny zieleni, takie jak: budynki toalet, wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, budynków z pomieszczeniami socjalnymi i biurowymi), a więc uwzględniając przysługujące skarżącym prawo własności także w rozumieniu art. 140 K.c. tego prawa nie uszczupla, ponieważ strona skarżąca niewątpliwie będzie mogła korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności – zrealizować tam określoną zabudowę. W żadnym razie tak zakreślony problem prawny w skardze kasacyjnej nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że uchwalenie MPZP nastąpiło z przekroczeniem tzw. "władztwa planistycznego gminy", czy też nieuprawnionym (nieuzasadnionym) naruszeniem prawa własności. Tej zaś oceny nie podważa argumentacja skarżących, że mieli inne własne plany na sposób zagospodarowania swoich nieruchomości. Tego rodzaju argumentacja nie dowodzi aby w okolicznościach analizowanej sprawy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy m.in. w zakresie, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby skarżącym w MPZP wyznaczono zakres ich uprawnień do gruntu poza granicami ustawy, o czym także będzie mowa poniżej w odniesieniu do poszczególnych zagadnień prawnych podniesionych w zarzutach skargi kasacyjnej.Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Odnośnie do podnoszonej przez skarżących niezgodności MPZP ze Studium, Sąd I instancji trafnie uwzględnił charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt kierownictwa wewnętrznego, wyznaczający kierunki polityki przestrzennej gminy. Ponadto wskazał na ogólną treść Studium, która dla Miasta [...] akcentuje potrzebę ochrony i uwzględniania wartości przyrodniczych (tu: szeroko uzasadniane różnymi względami) m.in. przez lokalizowanie terenów zieleni urządzonej na terenach zabudowy mieszkaniowej, co zasadniczo brzmi jak truizm ale właśnie takie są m.in. wymagania ładu przestrzennego, które finalnie w dopuszczalny prawnie sposób mogą prowadzić do ograniczenia prawa własności, o jakim mowa w art. 140 K.c. (poprzez nadanie prymatu interesowi publicznemu), a nawet różnych form wywłaszczenia, które ze swej istoty mogą powodować ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co też przewiduje art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W tym też ogólnym wymiarze jasno wynika to, że Studium, które zawiera wyjaśnienie poszczególnych kategorii terenów, w tym dla terenu o symbolu MW, na którym to terenie Studium położone są nieruchomości skarżących. Co prawda, Studium dla MW jako funkcję podstawową przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jednak jednocześnie na tym terenie jako dopuszczalną przewiduje m.in. funkcję pod zieleń urządzoną. Natomiast – na co też zwrócił uwagę Sąd I instancji – istotne z perspektywy Studium jest to aby w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji nie przekraczał wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu. To zaś oznacza, że w tym ogólnym wymiarze Studium w odniesieniu do przeznaczenia MW można by doszukać się niezgodności ze Studium tylko w przypadku gdyby ogólna suma terenów o funkcji dopuszczalnej, w tym zieleni urządzonej przekroczyła 50% powierzchni terenu wydzielonego – tego zaś w skardze kasacyjnej nie wykazano. Taki też ogólny kierunek polityki przestrzennej Studium potwierdza wskazanie, zgodnie z którym ustalone w tym dokumencie linie rozdzielające tereny o różnym przeznaczeniu nie mają charakteru linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu określane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Linie takie mają charakter linii oddzielającej tereny o różnej polityce dotyczącej zmian w przeznaczeniu terenów. Służą ustalaniu wytycznych do planów miejscowych i mają być pomocne w sprawdzaniu, czy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszają ustaleń polityki przestrzennej w zakresie kierunków zmian w przeznaczeniu terenów. Poza tym odnotowania wymaga, że w Studium wprost stwierdza się wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu – jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium, a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania.Należy dostrzec, że właśnie ww. ogólne postulaty mają swoje odzwierciedlenie w uszczegółowionej treści Studium dotyczącej strukturalnej jednostki urbanistycznej Nr [...] [...] (jako stricte wytyczne dla planów miejscowych), gdzie wśród kierunków zmian w strukturze przestrzennej wymieniono m.in. ochronę terenów zielonych w ramach osiedli blokowych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej, co właśnie dopełnia ogólną treść Studium jeśli chodzi o przewidzianą funkcję dopuszczalną zieleni urządzonej na terenie o symbolu MW. Ponadto jako funkcję terenu [...] wskazano także tereny zieleni urządzonej (ZU). W odniesieniu do środowiska przyrodniczego w wytycznych do planu miejscowego dotyczącego obszaru [...] wskazano m.in. na parki miejskie oraz strefę kształtowania systemu przyrodniczego.Odnotowania wymaga, że skarga "zwykła" dotyczy właśnie nieruchomości położonych zgodnie ze Studium na terenie MW, gdzie na rysunku Studium zlokalizowano funkcję zabudowy wielorodzinnej jako wiodącą. Dlatego najistotniejsza z punktu widzenia interesów skarżących jest ocena tego jakie kierunki polityki przestrzennej przewiduje Studium dla terenu o symbolu MW. Odnośnie do tego terenu Studium zaś nie wykluczyło możliwości zlokalizowania w MPZP terenów zieleni urządzonej, przewidując ustalenie tejże jako przeznaczenia uzupełniającego.Z powyższego wynika, że jeśli chodzi o wskazywane w skardze kasacyjnej przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i bezzasadność ograniczenia prawa własności oraz naruszenie ustaleń Studium – wręcz przeciwnie treść Studium zawiera wskazania ogólnej polityki przestrzennej Gminy [...], które mogą czynić uzasadnionym zlokalizowanie na terenie MW m.in. takiej funkcji jak zieleń urządzona w formie parków ogólnie dostępnych. Ponadto należy dostrzec, że, w odniesieniu do problematyki władztwa planistycznego gminy i naruszenia prawa własności, także w wymiarze ogólnym tych dwóch zagadnień brak jest podstaw do stwierdzenia, że ustalenie przeznaczenia nieruchomości skarżącej Spółki w MPZP odbyło się w sposób arbitralny, czy też bez uzasadnienia, co wskazuje na dopełnienie przez organ planistyczny konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W tym miejscu należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji wskazał na konkretne argumenty jakie towarzyszyły organowi planistycznemu przy przeznaczeniu nieruchomości skarżących na teren o symbolu ZP.1. A mianowicie, przywołano następujące argumenty przemawiające za takim przeznaczeniem terenu. Wskazano na konieczność zabezpieczenia środowiska przyrodniczego dla przyszłych pokoleń oraz na konieczność zachowania i ochrony wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Zwrócono uwagę na ochronę terenów zielonych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej. Uwzględniono, że ma nastąpić wydzielenie terenów przestrzeni publicznych – służących wszystkim mieszkańcom – w tym terenów infrastruktury społecznej, terenów zieleni, sportu i rekreacji. Wzięto pod uwagę bezpośrednie sąsiedztwo z obszarami zielonymi wyznaczonymi w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta [...] - Etap A - obszar nr [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. poz. [...]). Dostrzeżono, że łącznie tereny te tworzą enklawę zieleni, wpisując się w poczynione założenia planistyczne. Uwzględniono postulat uporządkowania istniejącej zieleni w ramach publicznie dostępnych parków. Nie wynika więc z tego, że przy przeznaczeniu nieruchomości skarżących do ZP.1 wzięto pod uwagę tylko oczekiwania społeczności lokalnej (wskazywana w skardze kasacyjnej zmiana pod wpływem nacisków wywieranych przez część mieszkańców osiedla [...]), albowiem wskazano, że wyznaczenie terenu ZP.1 w MPZP znajduje oparcie w Studium, celach planu ale także w prognozie oddziaływania na środowisko, która jest dokumentem specjalistycznym, zaś kontestowanie jej treść przez skarżących opiera się na ferowaniu wyłącznie własnych poglądów, niemających potwierdzenia w dokumentacji planistycznej.Z powyższego wynika, że wskazana w skardze kasacyjnej okoliczność, że w prognozie wskazuje się, że przedmiotem oceny są "tereny przeciętne przyrodniczo" nie stanowi podstawy do stwierdzenia aby nie było w sprawie wystarczających argumentów przemawiających za zaliczeniem nieruchomości skarżących do terenu o symbolu ZP.1 z innych względów niż zapewnienie mieszkańcom terenów zielonych w obszarze intensywnej zabudowy.Dlatego Sąd I instancji w omawianym powyżej zakresie niewadliwie stwierdził brak niezgodności MPZP ze Studium, a w skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono skutecznie za pomocą zarzutów dotyczących naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., co nie uprawnia także do stwierdzenia, że w omawianym powyżej zakresie doszło do naruszenia zasad sporządzenia MPZP, w zakresie o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 ww. rozporządzenia z 2003 r., tj. dotyczącego prognozy skutków finansowych MPZP, tj. niedoszacowania w niej spadku wartości nieruchomości, należy jednocześnie dostrzec, że w ww. prognozie uwzględniono tereny m.in. w obszarze ZP.1 jako przeznaczone do wykupu przez Gminę w związku z realizacją takiego przeznaczenia. Przywołane zaś w skardze kasacyjnej argumenty świadczące o istniejących uchybieniach w prognozie skutków finansowych nie wyjaśniają aby w odniesieniu do naruszenia interesu prawnego skarżących tego rodzaju argumenty mogłyby świadczyć o tym, że w takim kształcie nie zostałaby podjęta zaskarżona uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Do wykazania, że w sposób istotny, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., został w ten sposób naruszony tryb uchwalania MPZP, nie wystarczy samo powołanie się na tego rodzaju okoliczności. Jeżeli skarga kasacyjna odwołuje się do argumentów jak to, że prognoza została sporządzona w sposób nierzetelny i z istotnymi brakami, to najpóźniej w skardze kasacyjnej powinna wykazać, że w istocie wskazywana prognoza takie wady zawiera, i że to mogło mieć wpływ na podjęcie MPZP o określonej treści, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości skarżących. Stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, że taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu by nie doszło (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2022 r., II OSK 2258/20). Oczywiście chodzi tu m.in. o kwestie odszkodowawcze, które to zagadnienie wymaga i tak (niezależnie od treści prognozy) uruchomienia odpowiednich trybów z art. 36 i art. 37 u.p.z.p., co i tak wymaga dla każdej nieruchomości dokonania wyceny, o czym przecież nie przesądzają ewentualne kwoty zastrzeżone w prognozie skutków finansowych na cele odszkodowawcze. Z resztą w samej prognozie skutków finansowych dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" wskazano, że precyzyjne określenie potencjalnej wysokości odszkodowań, z odpowiednim prawdopodobieństwem, na etapie sporządzania prognozy nie jest możliwe, co umotywowano: - indywidualnym charakterem ograniczeń, - różnymi możliwościami zaspokojenia roszczeń m.in. wykup, zamiana, - brakiem określenia terminu powstania roszczeń, - występowaniem ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomościach, - potrzebą ustalania wysokości odszkodowań podejściem dochodowym. Wynika z tego, że prognoza w tym zakresie mogłaby w sposób nieprecyzyjny wskazywać przewidywaną kwotę odszkodowań. Nie zmienia to faktu, że z prognozy wynika bilans powierzchniowy poszczególnych terenów, w tym ZP.1-ZP.7. To z kolei mogło być źródłem wiedzy dla radnych podejmujących MPZP o konieczności poniesienia z tego tytułu wydatków lub ewentualnych odszkodowań, tym bardziej, że w procedurze planistycznej doszło do zmiany projektu planu miejscowego jeśli chodzi o zmianę przeznaczenia nieruchomości skarżących na teren zieleni urządzonej – publicznie dostępny park, a w Studium potencjalnie był to teren MW (zabudowy wielorodzinnej), a przeznaczenie terenu w Studium miało wpływ dla szacowania wartości nieruchomości (patrz brzmienie art. 154 ust. 2 u.g.n. sprzed 24 września 2023 r.). Ponadto i tak, o czym już wyżej była mowa, w prognozie skutków finansowych wskazano na wydatki związane z wykupem m.in. terenu o symbolu ZP.1. Poza tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie wykazali, czy w ogóle w wyniku uchwalenia planu miejscowego doznali szkody (zasadniczo temu i tak nie służy tryb zaskarżenia planu miejscowego), i czy prognoza skutków finansowych wyklucza po ewentualnym wykazaniu szkody skutecznego dochodzenia od Gminy [...] odszkodowania, które przecież przysługuje nienależnie od treści prognozy skutków finansowych MPZP.Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 ww. rozporządzenia z 2003 r. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Odnośnie do zarzutu dotyczącego trybu uchwalania MPZP w odniesieniu do wymogu wynikającego z § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta [...] należy wskazać, że Sąd I instancji niewadliwie zauważył, że projekt MPZP podlegał dwukrotnemu czytaniu. W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś aby Statut Miasta [...] po wprowadzeniu poprawek do projektu uchwały przewidywał konieczność ponowienia czytań projektu MPZP. Poza tym kwestia czytania projektu uchwały to wyłącznie potwierdzenie, że radnym przed podjęciem uchwały była znana jej treść. W niniejszej sprawie tego zaś w skardze kasacyjnej nie wykazano aby po dwóch czytaniach projektu uchwały i wprowadzeniu następnie zmian do uchwały, radnym nie była znana treść wprowadzonych zmian. Tym samym nie wykazano aby MPZP w omawianym zakresie naruszały tryb sporządzenia planu miejscowego, w zakresie, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta [...].Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta [...] nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny brak jest podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia prawa procesowego, tj. art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a.; art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p.; oraz art. 151 p.p.s.a. Nie wykazano aby została pominięta przez Sąd I instancji dokumentacja planistyczna w taki sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto nie wykazano w skardze kasacyjnej aby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ planistyczny wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Dlatego nie wykazano aby Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 151 p.p.s.a. i skargę "zwykłą" oddalił.Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a..