Wyrok - II OSK 389/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Kieleckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1351/24 w sprawie ze skargi Starosty Kieleckiego na postanowieOddalono skargę kasacyjną. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Kieleckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1351/24 w sprawie ze skargi Starosty Kieleckiego na postanowie
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Piotr Broda
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
1. Wyrokiem z 11 września 2024 r., VII SA/Wa 1351/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Starosty Kieleckiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 2 kwietnia 2024 r. znak: DOR.521.22.2023.AMO, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, B.G. i M.G. (inwestorzy) wnioskiem z 16 czerwca 2021 r. wystąpili do Starosty Kieleckiego o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Pismem z 25 października 2021 r. Starosta Kielecki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie decyzją z dnia 8 listopada 2021 r., Nr 1993/2021, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną na działce o nr ewid. gr. [...], obręb geodezyjny [...], gm. [...].2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1351/24 kolejno wskazano, że Wojewoda Świętokrzyski po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, postanowieniem z 1 marca 2024 r., na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 682 ze zm.; uPb), stwierdził, że Starosta Kielecki przekroczył termin załatwienia sprawy znak: B-I.6740.21.120.2021 z wniosku inwestorów z 16 czerwca 2021 r. o wydanie pozwolenia na budowę o 80 dni i wymierzył z tego tytułu karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 40 000 zł.2.3. W wyroku przywołano następnie, że w uzasadnieniu swego postanowienia Wojewoda wywodził, że pierwsza czynność organu powiatowego w tej sprawie miała miejsce po upływie 131 dni po dacie wpływu źródłowego wniosku inwestorów do Starosty. Całe postępowanie trwało natomiast 145 dni, zatem doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy o 80 dni.2.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Starosta Kielecki wniósł na powyższe postanowienie Wojewody zażalenie do GINB, który powołanym na wstępie postanowieniem z 2 kwietnia 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572; K.p.a.) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 uPb (Dz. U. 2024, poz. 725 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.W wyroku przywołano, że w uzasadnieniu swego postanowienia organ II instancji podkreślił, że przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia ma budowę, organ nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 uPb. Podniesione przez żalącego Starostę Kieleckiego kwestie związane z brakami kadrowymi starostwa są sprawami organizacyjnymi związanymi z funkcjonowaniem urzędu, nie stanowią przesłanek z art. 35 ust. 8 uPb. GINB zauważył również, że pierwszą czynność, jaką było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, Starosta Kielecki podjął dopiero w 131 dniu po wpływie wniosku inwestorów, co dowodzi o braku respektowania zasady szybkości postępowania. Podsumowując, organ centralny stwierdził, że doszło do 80-dniowego przekroczenia terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 uPb, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 40 000 zł.3.1. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1351/24 przywołano, że skargę do WSA w Warszawie na opisane postanowienie GINB wniósł Starosta Kielecki, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.3.2. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego.3.3. Zdaniem Starosty naruszone zostały również przepisy prawa materialnego, tj.:- art. 35 ust. 6 pkt 1 uPb, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta Kielecki dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji, podczas gdy jej wydanie z opóźnieniem nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu;- art. 35 ust. 8 uPb przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne związane z funkcjonowaniem urzędu, w tym bardzo duża ilość wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemy kadrowe, nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została decyzja z 8 listopada 2021 r., okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu.3.4. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że panująca w 2020 i 2021 r., pandemia SARS-CoV-2 miała wpływ na liczbę pracowników, którzy z tego powodu przebywali na zwolnieniach lekarskich, na izolacjach domowych. Przeprowadzenie procesu naboru nowych pracowników było niemożliwe. Podkreślał skarżący, że rozpoznawał sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę w kolejności wpływu wniosków, wykorzystując maksymalnie dostępne zasoby kadrowe. Argumentował, że opóźnienie nie było spowodowane celowym działaniem organu, ale obiektywnymi, niesprzyjającymi, utrzymującymi się długotrwale okolicznościami. Nie było ono również skutkiem lekceważenia przepisów, czy braku świadomości ciążących na nim obowiązków, ale wynikiem rekordowego wzrostu ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę.3.5. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację.4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie jest zasadne twierdzenie Starosty Kieleckiego, iż stan epidemii w czasie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę skutkował tym, że każde opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku inwestora jest opóźnieniem usprawiedliwionym z powodu wystąpienia przyczyn niezależnych od organu. Ustawodawca wprowadzał w tym okresie konkretne rozwiązania ustawowe i tylko na podstawie wyżej wskazanych przepisów szczególnych uznać byłoby można opóźnienie organu w wydaniu decyzji za usprawiedliwione i dopuszczalne.4.3. Dalej sąd wojewódzki stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego, duża ilość spraw wpływających do organu powiatowego i niewystarczająca do ich załatwiania obsada kadrowa, również w stanie pandemii lub epidemii, same w sobie (tzn. bez przepisu szczególnego, zezwalającego na wydłużenie terminów z K.p.a.) nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie. Wnioskodawcy (inwestorzy) nie mogą ponosić konsekwencji złej organizacji, czy nieskutecznego działania organów, które mają obowiązek rozpatrzyć sprawę w terminie wynikającym z K.p.a., lub przepisów szczególnych. Zdaniem tegoż sądu problemy organizacyjne organu wynikające z obciążenia liczbą spraw czy braków kadrowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W konsekwencji skargę oddalono.5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta Kielecki, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając tenże wyrok w całości.5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa) naruszenie prawa materialnego, tj.:1) art. 35 ust. 6 pkt 1 uPb przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta Kielecki dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z 8 listopada 2021 r. Nr 1993/2021 znak: B-I.6740.21.120.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...], [...], gmina [...], w wymiarze 80 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego,2) art. 35 ust. 8 uPb przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę Kieleckiego decyzja z 8 listopada 2021r. Nr 1993/2021 znak: B-1.6740.21.120.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego - co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, która winna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa.5.3. Skarżący kasacyjnie wnosi o:- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego z 1 marca 2024 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed WSA w Warszawie według norm przepisanych,ewentualnie- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,5.3. Skarżący kasacyjnie wnosi o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ponadto zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.5.4. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie sposób rozpoznając niniejszą sprawę nie uwzględnić faktu, że wystąpienie stanu epidemii niewątpliwie należy uznać za działanie siły wyższej. Nadto zwraca się uwagę na zachwianą kondycję finansową urzędu, wskazując łączną wysokość wszystkich kar wymierzonych organowi na kwotę 27.000.000 zł.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy.6.2. Nietrafne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 35 ust. 6 pkt 1 oraz art. 35 ust. 8 uPb.Z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika, że Starosta wydał decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę i przekroczył ustawowo określony termin o 80 dni. Treść art. 35 ust. 6 pkt 1 uPb wskazuje wprost, że gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi (...) karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Powyższy przepis jest realizacją zasady szybkości postępowania administracyjnego, a użyte w nim sformułowania w sposób jasny określają obowiązki organu wyższego stopnia w razie spełnienia przewidzianych w nim przesłanek (por. wyrok NSA z 7 marca 2024 r. II OSK 309/23, LEX nr 3702861).Jak wynika z akt sprawy, pierwszą czynność, jaką było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, Starosta Kielecki podjął dopiero w 131 dniu po wpływie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla opisanej na wstępie inwestycji, co niewątpliwie nie stanowi o respektowaniu przez Starostę ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego w analizowanym przypadku. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę Kieleckiego przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 uPb. W przedmiotowej sprawie postępowanie trwało bowiem aż 145 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni (wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 uPb), prawidłowo Wojewoda Świętokrzyski przyjął, że w sprawie doszło do przekroczenia terminu o 80 dni (145-65=80).6.3. Jednocześnie prawidłowo sąd pierwszej instancji przyjął, że opóźnienie w wydaniu decyzji było zawinione przez organ powiatowy. Słusznie sąd ten stwierdził, że brak było innych okoliczności stanowiących przyczyny niezależne od organu (art. 35 ust. 8 uPb), które pozwalałyby na zmniejszenie zwłoki, w której pozostawał organ, bowiem mimo ustawowego obowiązku, przez okres 80 dni, nie podejmował on żadnych czynności w sprawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw, problemy organizacyjne czy braki kadrowe. Kwestie te nie mogą bowiem ograniczać prawa strony do rozpoznania sprawy w zakreślonym przez ustawodawcę terminie (por. np. wyroki NSA: z 9 marca 2018 r. I OSK 2525/16, z 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16, z 27 lutego 2020 r. II OSK 3244/19, z 1 października 2021 r. II OSK 1530/21, z 24 marca 2023 r. III OSK 7690/21 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).6.4. Sąd pierwszej instancji przeanalizował też podnoszone przez Starostę okoliczności związane z SARS-Cov-2. Ustawodawca wprowadzał przepisy szczególne, reagując w ten sposób na dynamiczną sytuację związaną z obowiązywaniem na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Tylko na podstawie takich przepisów, obowiązujących w danym czasie, możliwe byłoby przyjęcie, że opóźnienie organu było niezawinione. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568 i 695), przewidywały wstrzymanie rozpoczęcia bądź zawieszenie biegu między innymi terminów administracyjnych. Zostały one jednak uchylone przez art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. (Dz. U. 2020, poz. 875) zmieniającej powyższą ustawę z dniem 16 maja 2020 r. W dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (16 czerwca 2021 r.) nie obowiązywały zatem przepisy, które mogły mieć wpływ na wstrzymanie biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 pkt 1 uPb.6.5. Nie mogły odnieść skutku twierdzenia skargi kasacyjnej odnośnie wystąpienia stanu epidemii i oddziaływania jej na czas trwania postępowania w przedmiotowej sprawie, jako działanie siły wyższej. Pojęcie siły wyższej obejmuje zdarzenia lub stany o charakterze zewnętrznym, których wystąpienie lub przebieg noszą znamiona nagłości, gwałtowności, nieprzewidywalności oraz wyłączenia lub znacznego ograniczenia możliwości przeciwdziałania ich skutkom. Trwająca w czasie toczącego się postępowania w sprawie dotyczącej wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę epidemia wirusa SARS-CoV-2 nie miała już tego rodzaju cech, gdyż sam jej przebieg w tym czasie był typowo fazowy. Potwierdzeniem tego rodzaju oceny jest również fakt, że odpowiednia ustawa związana z przeciwdziałaniem skutkom epidemii została uchwalona zanim pojawiły się jej zasadnicze skutki (zob. ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych) oraz przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2025 r., II OSK 80/25 i z 7 listopada 2023 r. II GSK 2224/22, CBOSA).6.6. W świetle niespornego stanu faktycznego sprawy, poprzestanie na twierdzeniach, że Starosta dołożył wszelkich starań, aby zakończyć postępowanie w terminie, nie mogło stanowić okoliczności przesądzającej o obowiązku uchylenia zaskarżonego wyroku. Również argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca kondycji finansowej urzędu, czy też łącznej wysokości kar wymierzonych organowi nie mogły mieć wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Uprawniona była więc ocena, że wydane postanowienia w przedmiocie nałożonej kary za zwłokę w wydaniu decyzji są zgodne z przepisami art. 35 ust. 6 i ust. 8 uPb.7. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa..