sygn. II OSK 2419/25 17 grudnia 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Postanowienie - II OSK 2419/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Dnia 17 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. i D.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1898/24 o odrzuceniu skargi D.G., I.B., R.M., K.D., P.S. i D.B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 11 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennOddalono skargę kasacyjną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Dnia 17 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. i D.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1898/24 o odrzuceniu skargi D.G., I.B., R.M., K.D., P.S. i D.B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 11 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzenn
Data orzeczenia 17 grudnia 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Robert Sawuła
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Dnia 17 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. i D.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1898/24 o odrzuceniu skargi D.G., I.B., R.M., K.D., P.S. i D.B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 11 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obejmującego część obrębów ewidencyjnych [...] i [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie postanowieniem z 6 czerwca 2025 r., VII SA/Wa 1898/24 odrzucił skargę D.G., I.B., R.M., K.D., P.S. i D.B. na uchwałę Rady Gminy [...] z 11 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obejmującego część obrębów ewidencyjnych [...] i [...].2.1. W uzasadnieniu swego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że D.G., Ł.R., I.B., R.B., K.D., P.S., D.B., wnieśli do WSA w Warszawie skargę na w/w uchwałę Rady Gminy [...], w której zarzucili naruszenie:1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023, poz. 977 ze zm.; Upzp) poprzez rażące naruszenie przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości, poprzez przeznaczenie części obrębów ewidencyjnych [...] i [...] z terenów obszarów rolnych z możliwością zalesień i możliwością zabudowy rekreacyjnej i zagrodowej (ozn. R/L1) na funkcję usług handlu lub usług rzemieślniczych lub produkcji (ozn.1 UH-UL-P) powodując tym uciążliwe oddziaływanie realizacji planu na tereny sąsiednie, w szczególności na zespół działek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej powstałych w wyniku podziału działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...];2) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 1a Upzp, poprzez nieuwzględnienie przez Radę Gminy [...] wymagań ładu przestrzennego i potrzeby zrównoważonego rozwoju w planie zagospodarowania przestrzennego, które przy jego realizacji niekorzystnie wpłynie na tereny sąsiednie, w szczególności na zespół działek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej powstałych w wyniku podziału działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] poprzez przeznaczenie części obrębów ewidencyjnych [...] i [...] pod usługi handlu lub usług rzemieślniczych lub produkcji (ozn.1 UH-UL-P), a nie utrzymanie ich jako terenów rolniczych z możliwością zalesień i możliwością zabudowy rekreacyjnej i zagrodowej, co pozbawi skarżących możliwości uchronienia swoich nieruchomości przed szkodliwym oddziaływaniem realizacji planu;3) art. 1 ust. pkt 7 i pkt 9 Upzp – naruszenie zasady potrzeby interesu publicznym, tj. przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego polegającego na możliwie szybkim uchwaleniu i wprowadzeniu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad uzasadnione dobro indywidualne skarżących oraz nieuwzględnienia uwag skierowanych pismem z 15 kwietnia 2024 r. do Wójta Gminy [...] dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego we wsi [...] i [...], gm. [...], które szczegółowo opisują naruszenie przepisów prawa;4) art. 144 Kodeksu cywilnego (K.c.) w zw. z art. 140 K.c. przez Radę Gminy [...] nie uwzględniając "zapisów miejscowego planu" oddziałujących na pobliskie grunty, nieprzeprowadzenie analizy, czy ustalony w danym planie sposób zagospodarowania określonego terenu skutkuje równocześnie pogorszeniem warunków korzystania z sąsiednich działek, a tym samym niezastosowania się do regulacji tzw. prawa sąsiedzkiego, w tym art. 144 K.c. dotyczącego immisji;5) art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżących, polegające na niewynikającym z przepisów prawa, zbyt daleko idącym jego ograniczeniu lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień, uniemożliwiającym korzystanie z tego prawa;6) art. 140 K.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp poprzez nieuwzględnienie chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich przy ustaleniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, które naruszać będą interes prawny właścicieli innych, pobliskich terenów (wpływ na relacje sąsiedzkie);7) art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezwrócenie uwagi Gminy [...] na potrzeby wszystkich mieszkańców, niewzięcie pod uwagę interesów skarżących na gruncie planowania przestrzennego oraz nie wyważenie interesów w jakim największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, aby nie naruszyć prawa właścicieli nieruchomości sąsiadujących.2.2. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o:1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały;2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.2.3. Jednocześnie skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączników dołączonych do pisma z 15 kwietnia 2024 r., dotyczącego uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obejmującego część obrębów ewidencyjnych [...] i [...] oraz dołączonej do projektu Prognozy oddziaływania na środowisko z 15 kwietnia 2024 r., tj.: 1) opinii urbanistycznej z 4 kwietnia 2024 r.; 2) mapki uwzględniającej zespół działek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej powstałych w wyniku podziału działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]; 3) zdjęć okolicy z drona; 4) zdjęć fauny i flory występującej w obrębie ewidencyjnym [...] i [...]; 5) czerwonej listy ptaków Polski w formacie pdf umieszczonej na stronie internetowej [...]; 6) poradnika ochrony płazów w formacie pdf umieszczonej na stronie internetowej https.// [...]; 7) listy z podpisami mieszkańców (i właścicieli działek) [...] i [...]wraz z miejscowościami sąsiadującymi; 8) odpisu zwykłego księgi wieczystej o nr [...]; 9) odpisu zwykłego księgi wieczystej o nr PL [...]; 10) odpisu zwykłego księgi wieczystej o nr PL [...]; 11) odpisu zwykłego księgi wieczystej o nr KW [...]; 12) odpisu zwykłego księgi wieczystej o nr [...]; 13) odpisu zwykłego księgi wieczystej o nr PL [...];- na okoliczność, iż zaskarżona uchwała skutkuje pogorszeniem warunków korzystania z sąsiednich i pobliskich działek należących do skarżących oraz wpływa negatywnie na środowisko przyrodnicze okolicy.2.4. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej - Rada Gminy [...] wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.3.1. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII WSA w Warszawie z 31 lipca 2024 r., wezwano pełnomocnika skarżących do nadesłania aktualnych tytułów prawnorzeczowych do działek stanowiących własność, współwłasność lub będących w użytkowaniu wieczystym skarżących Ł.R., K.D. i P.S., z których skarżący wywodzą swój interes prawny do zaskarżenia uchwały w niniejszej sprawie (np. aktualny wypis z księgi wieczystej) - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2024, poz. 935; Ppsa) oraz do wskazania w imieniu którego ze skarżących uiszczono 4 lipca 2024 r. opłatę tytułem wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł - w terminie 7 dni pod rygorem przyjęcia, że ww. opłatę uiszczono w imieniu D.G., tj. zleceniodawcy operacji.W odpowiedzi na wezwanie sądu wojewódzkiego, pełnomocnik skarżących wskazał, że K.D. jest współwłaścicielem działki o numerze ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], P.S. jest współwłaścicielem działki o numerze ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], Ł.R. nie jest właścicielem działki [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], tylko A.O., która jest jego partnerką, z którą ma zawartą umowę użyczenia przedmiotowej działki.3.2. Postanowieniem z 30 października 2024 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę Ł.R. oraz zwrócił skarżącemu kwotę 300 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.W motywach swojego rozstrzygnięcia sąd, wskazał, że interes skarżącego Ł.R. nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, albowiem skarżący nie jest właścicielem działki [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], a której to właścicielką jest A.O., która jest jego partnerką, a z którą ma zawartą umowę użyczenia przedmiotowej działki, co zostało wyjaśnione zarówno w skardze, jak również w odpowiedzi na wezwanie sądu z 19 sierpnia 2024 r. wystosowanym przez pełnomocnika skarżącego. Do skarżącego przy tym należałoby zatem udowodnienie, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną. Niespełnienie tej przesłanki przez skarżącego stanowiło o braku możliwości nadania jego skardze dalszego biegu w toczącym się postępowaniu.3.3. Postanowieniem z 6 czerwca 2025 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę pozostałych skarżących. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich indywidualny, własny i realny interes prawny. Uchwała ta nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków, ani też nie pozbawia ich ani nie ogranicza posiadanych uprawnień. Jak wynika z akt sprawy, działki należące do skarżących są położone poza granicami objętymi ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że skarżący nie są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą przyznają sami skarżący w treści skargi, gdzie piszą, że są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obszarem objętym zaskarżoną uchwałą.3.4. W dalszych motywach postanowienia VII SA/Wa 1898/24 wskazano, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024, poz. 1465, z późn. zm., Usg), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. Co za tym idzie, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił – przywołując na wsparcie swej argumentacji stosowne judykaty – że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 Usg musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślono przy tym, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego. Skarżącym wyjaśniono, że skarga z art. 101 ust. 1 Usg nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (w postanowieniu powołano się na wyrok "Trybunału Konstytucyjnego" z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114 – w istocie jest to wyrok Sądu Najwyższego – uwaga Sądu). Odwołując się do dorobku piśmiennictwa wywodzono również, że do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nawet sam fakt posiadania konkretnego, aktualnego, indywidualnego interesu prawnego nie jest wystarczający do posiadania legitymacji procesowej. W postępowaniu na podstawie art. 101 ust. 1 Usg musi dodatkowo zostać spełniona przesłanka naruszenia tego interesu przez zaskarżoną uchwałę.Powyższe oznacza, że do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Strona skarżąca winna bowiem wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 Usg podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną strony skarżącej, wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem nastąpią.3.5. Zdaniem sądu wojewódzkiego ustalenia planu bezpośrednio nie dotyczą uprawnień właścicielskich skarżących względem własnej nieruchomości. Co za tym idzie, uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia nie może naruszać ich interesu prawnego, rozumianego w sposób opisany w postanowieniu. Natomiast okoliczności, na które powołują się skarżący dotyczące ewentualnych uciążliwości mogących wystąpić w związku z przeznaczeniem części obszarów ewidencyjnych [...] i [...] na usługi handlu lub usługi rzemieślnicze lub produkcji (UH-UL-P), powodując tym uciążliwe oddziaływanie realizacji planu na tereny sąsiednie, w tym nieruchomości skarżących, należą do sfery interesu faktycznego, który nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.Sąd a quo podzielił stanowisko organu, że skarżący nie przedstawili żadnych dowodów na okoliczność tego, że ich prawo własności doznało realnego uszczerbku wskutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, jak również że zaskarżona uchwała w sposób realny oddziałuje na wykonywane przez skarżących prawo własności. W szczególności opinia urbanistyczna przedstawiona przy skardze autorstwa projektanta mgr arch. M.K. z kwietnia 2024 r., na którą powołują się skarżący, zawiera jedynie twierdzenia jej autora, nie poparte żadnymi wynikami badań, audytów lub analiz przeprowadzonych konkretnie dla obszaru, którego dotyczy. Z tych względów ta opinia urbanistyczna jest miarodajna dla ustalenia, że zmiana przeznaczenia terenu rzeczywiście wpływa na sposób wykonywania prawa własności skarżących. Ostatecznie sąd wojewódzki wskazał, iż organowi ustanawiającemu akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co do zasady przysługuje w ramach tzw. władztwa planistycznego możliwość kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania. Jednocześnie skoro, działki skarżących zmianami tymi nie zostały objęte, to nie są oni legitymowani do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę z powodu braku naruszenia ich interesu prawnego.4.1. Skargą kasacyjną – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika –P.S. i D.B. zaskarżyli w całości ww. postanowienie.4.2. Wskazanemu wyżej postanowieniu zarzucają:1) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:- art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 Usg poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na odrzuceniu skargi w oparciu o błędne założenie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących w rozumieniu ww. przepisu oraz że naruszony interes prawny skarżących nie ma charakteru aktualnego, bezpośredniego i realnego, podczas gdy zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę indywidualnych uprawnień skarżących wynikających z przepisów prawa materialnego m. in. wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wbrew obowiązkom wynikającym z treści przepisów prawa powszechnego tj.:- art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp poprzez rażące naruszenie przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości poprzez przeznaczenie części obrębów ewidencyjnych [...] i [...] z terenów obszarów rolnych z możliwością zalesień i możliwością zabudowy rekreacyjnej i zagrodowej (ozn. R/Ll) na funkcję usług handlu lub usług rzemieślniczych lub produkcji (ozn.l UH-UL-P) powodując tym uciążliwe oddziaływanie realizacji planu na tereny sąsiednie, w szczególności na zespół działek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej powstałych w wyniku podziału działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...],- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 1a Upzp poprzez nieuwzględnienie przez Radę Gminy [...] wymagań ładu przestrzennego i potrzeby zrównoważonego rozwoju w planie zagospodarowania przestrzennego, które przy realizacji planu niekorzystnie wpłynie na tereny sąsiednie, w szczególności na zespół działek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej powstałych w wyniku podziału działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] poprzez przeznaczenie części obrębów ewidencyjnych [...] i [...] pod usługi handlu lub usług rzemieślniczych lub produkcji (ozn.l UH-UL-P), a nie utrzymanie ich jako tereny rolnicze z możliwością zalesień i możliwością zabudowy rekreacyjnej i zagrodowej, co pozbawi skarżących możliwości uchronienia swoich nieruchomości przed szkodliwym oddziaływaniem realizacji planu;- art. 1 ust. pkt 7 i pkt 9 Upzp poprzez naruszenie zasady potrzeby interesu publicznym, tj. przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego polegającego na możliwie szybkim uchwaleniu i wprowadzeniu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad uzasadnione dobro indywidualne skarżących oraz nieuwzględnienia uwag skierowanych do Wójta Gminy [...] dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego we wsi [...] i [...], gm. [...], które szczegółowo opisują naruszenie przepisów prawa;- art. 144 w zw. z art. 140 K.c. przez Radę Gminy [...] nie uwzględniając "zapisów miejscowego planu" oddziałujących na pobliskie grunty, nieprzeprowadzenie analizy, czy ustalony w danym planie sposób zagospodarowania określonego terenu skutkuje równocześnie pogorszeniem warunków korzystania z sąsiednich działek, a tym samym niezastosowania się do regulacji tzw. prawa sąsiedzkiego, w tym art. 144 K.c. dotyczącego immisji,- art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżących, polegające na nie wynikającym z przepisów prawa, zbyt daleko idącym jego ograniczeniu lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień, uniemożliwiającym korzystanie z tego prawa;- art. 140 K.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp poprzez nieuwzględnienie chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich przy ustaleniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, które naruszać będą interes prawny właścicieli innych, pobliskich terenów (wpływ na relacje sąsiedzkie).- art. 166 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezwrócenie uwagi Gminy [...] na potrzeby wszystkich mieszkańców, niewzięcie pod uwagę interesów skarżących na gruncie planowania przestrzennego oraz nie wyważenie interesów w jakim największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, aby nie naruszyć prawa właścicieli nieruchomości sąsiadujących;2) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 Usg poprzez niewłaściwą wykładnię wskazanego przepisu w aspekcie tej argumentacji podnoszonej przez sąd wojewódzki, z której wynika wadliwe przyjęcie, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie mogą posiadać legitymacji skargowej w stosunku do tych zapisów planu, które dotyczą obszarów obejmujących inne nieruchomości, gdy tymczasem wskazany przepis nie wyróżnia przesłanki lokalizacji nieruchomości skarżącego właściciela i należy rozumieć go w ten sposób, iż każdy czyjego interes prawny został naruszony, a zatem każdy, kto wykaże naruszenie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie jego sfery praw posiada legitymację skargową, bez względu na położenie jego nieruchomości i bez względu na fakt, czy wskazany "zapis planu" dotyczy obszaru obejmującego cudze nieruchomości;3) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 58 § 1 pkt 5a Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 Usg poprzez błędne zastosowanie przez uznanie, że interes prawny wywodzony z prawa własności nie został w przedmiotowym planie naruszony, pomimo że zlokalizowane tereny przeznaczone pod usługi handlu lub usługi rzemieślnicze lub produkcji (ozn.l UH-UL-P), będą oddziaływać niekorzystnie na tereny sąsiednie pod kątem architektoniczno-budowlanym i funkcjonalno-użytkowym, a także będzie (to) powodować chaos przestrzenny, ponieważ diametralna zmiana przeznaczenia terenu z obszarów rolnych z możliwością zalesień i możliwością zabudowy rekreacyjnej i zagrodowej (ozn. R/Ll) na funkcję usług handlu lub usług rzemieślniczych lub produkcji (ozn. 1 UH-UL-P) nie są przemyślane i nie uwzględniają ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju.4.3. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wnoszą ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszą przy tym o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.4.4. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia podniesiono, że skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiadujących, które są narażone bezpośrednio na oddziaływanie realizacji planu zagospodarowania przestrzennego. Niesłusznie jest – w ich przekonaniu - pozbawianie możliwości złożenia skargi na uchwałę, która realnie będzie oddziaływać na sąsiadujące nieruchomości skarżących. Jako przykład wskazuje się przeznaczenie w planie miejscowym określonej nieruchomości pod rozległe przedsięwzięcie przemysłowo-usługowe w pobliżu istniejącej już zabudowy mieszkalnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:5.1. W świetle art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 1 Ppsa.Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.5.2. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, kluczowym przedmiotem sporu jest kwestia posiadania przez skarżących kasacyjnie P.S. i D.B. legitymacji procesowej, dającej podstawę do rozpoznania skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego, co z kolei wiąże się z uznaniem, że interes prawny lub uprawnienie skarżących kasacyjnie został naruszone ustaleniami tej uchwały. W związku z tym należałoby wyjaśnić, że interes prawny jest rozumiany jako korzystny lub pożądany stan rzeczy dla danego podmiotu, przewidziany bądź dopuszczony przez obowiązujące przepisy prawa. Przy tym interes ten jest kategorią konkretną, a więc jest związany z daną sytuacją faktyczną. Powinien też być interesem aktualnym – związanym z obowiązującą normą prawną, wynikającą z konkretnych przepisów odnoszących się do uprawnień lub obowiązków danego podmiotu (por. wyrok NSA z 5 listopada 1999 r., I SA 2241/99, LEX nr 47248) oraz indywidualnym, czyli przypisanym do ściśle oznaczonego podmiotu (por. wyrok NSA z 12 lutego 2002 r., V SA 1123/01, LEX nr 1693345). Nadto interes prawny jest interesem osobistym, przez co należy rozumieć, że jest interesem niezbywalnym.5.3. Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym, skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia interesu prawnego przez ustalenia zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego, ale nie wykazali przede wszystkim posiadania takiego interesu w niniejszej sprawie, który mógł być wywiedziony m. in. z własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem, bądź wpływu ustaleń planu na jej sytuację prawną jako właściciela nieruchomości lub podmiotu władającego ograniczonym prawem rzeczowy, do nieruchomości, pozostającej poza granicami obszaru objętego regulacją planistyczną. W niniejszej sprawie ustalenia planu, jak słusznie zaznaczył to sąd w zaskarżonym postanowieniu, nie powodują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżących kasacyjnie, czy też w rozporządzaniu prawem własności do ich nieruchomości. Skarżący kasacyjnie jako właściciele nieruchomości sąsiadujących z obszarem objętym zaskarżoną uchwałą, konsekwentnie wskazują, że plan ten ma bezpośredni wpływ na ich nieruchomość z uwagi na umożliwienie zagęszczenia zabudowy oraz zmianę przeznaczenia terenu z obszarów rolnych z możliwością zalesień i możliwością zabudowy rekreacyjnej i zagrodowej (ozn. R/Ll) na funkcję usług handlu lub usług rzemieślniczych lub produkcji (ozn.l UH-UL-P), których oddziaływanie może wykraczać poza granice nieruchomości, również na terenie nieruchomości, których skarżący są właścicielami. Słusznie jednak sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący jako właściciele nieruchomości sąsiadujących z obszarem planowanej inwestycji mają w sprawie wyłącznie interes faktyczny, nie wykazali jednak, aby legitymowali się interesem prawnym do zaskarżenia planu. Nie wskazali oni bowiem, że w związku z wprowadzeniem planu został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, a naruszenie musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i hipotetyczny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach – co sami zresztą skarżący niejednokrotnie podnosili.Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, że sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował przepis art. 101 ust. 1 Usg.5.4. Odnosząc się do argumentacji skarżących wskazującej na źródło ich interesu prawnego w art. 140 i art. 144 K.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp wskazać należy, że o ile jednak skarżący zasadnie twierdzą, że ustalenia planu (a nie "zapisy" – uwaga Sądu) mogą potencjalnie naruszać ich uprawnienia właścicielskie wynikające z art. 140 K.c., to uznanie dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego zależy od wykazania interesu prawnego, który – jak wskazano wcześniej – musi być konkretny i realny. Skarżący wyłącznie werbalnie wskazują, że przedmiotowe ograniczenia naruszają aktualny i realny, osobisty interes prawny skarżących, ingerując i ograniczając w możliwość wykonywania prawa własności, które jest chronione przez art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także przez art. 140 K.c. Zarzucane przez strony skarżące kasacyjnie naruszenie prawa kwestionowaną uchwałą ma jednak wymiar wyłącznie hipotetyczny i pozostaje w sferze, jak prawidłowo przyjął sąd pierwszej instancji, interesu faktycznego, nie prawnego.5.5. Nadto w odniesieniu do przytoczonych w skardze kasacyjnej oznaczonego rodzaju zagrożeń dla interesu prawnego skarżących w związku z przyjęciem kwestionowanej uchwały, które określić można ogólnie jako pozbawienie prawa do niezakłóconego i bezpiecznego korzystania ze swojej własności przy zdrowym środowisku, należy zauważyć, że skarżący nie wykazali, że uchwalenie planu wiązać się będzie z podejmowaniem względem ich nieruchomości działań, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócałyby korzystanie z ich nieruchomości. Skarżący nie skonkretyzowali, jakie to są istotne ograniczenia i w czym wyraża się ograniczenie prawa własności skarżących.Wykazanie naruszenia interesu prawnego wymagało od stron skarżących udowodnienia, że ich uprawnienia lub obowiązki zostały niekorzystnie ograniczone przez zaskarżony akt. Zasadniczo, jak wyżej wskazano, źródłem naruszenia interesu prawnego może być jedynie bezpośrednie oddziaływanie przepisu planu (zmiana przeznaczenia terenu skarżącego, wprowadzenie zakazów). Skarżący takiego naruszenia nie wykazali, podnosząc wprost zarzuty wobec sposobu dopuszczalnego zagospodarowania działek sąsiednich. Z kolei opinia urbanistyczna, na którą powoływali się skarżący, zawiera jedynie twierdzenia jej autora, i nie mogła być miarodajna dla ustalenia, że zmiana przeznaczenia terenu rzeczywiście wpływa na sposób wykonywania prawa własności skarżących. Ochrona przewidziana w art. 144 K.c., który sam w sobie nie stanowi o interesie prawnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczy zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych. Zatem źródłem interesu prawnego, legitymującego właścicieli działek sąsiednich w stosunku do obszaru objętego ustaleniami zaskarżonej uchwały, nie może być perspektywa wyłącznie potencjalnych i przyszłych uciążliwości, jakie może nieść za sobą realizacja planowanych inwestycji.5.6. Nie istniały ponadto podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej w oparciu o postawiony w niej zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp, w świetle którego każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Aby być legitymowanym do wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § § 2 pkt 5) Ppsa, skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wezwania organu do usunięcia naruszenia, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Oznacza to, że zagrożenie nie może być wyłącznie potencjalne, ale musi zaistnieć na skutek uchwalenia planu. W ocenie Sądu Naczelnego sam fakt dopuszczenia wskazanej w planie funkcji zabudowy nie czyni zagrożenia, które funkcja ta może powodować, aktualnym już na dzień dokonania wezwania Gminy do usunięcia naruszenia prawa.5.7. W tych uwarunkowaniach w całości należało zaaprobować ocenę sądu pierwszej instancji, że żadna z okoliczności przywoływanych przez skarżących nie wskazuje na wpływ zaskarżonej uchwały na regulowany przez obowiązujące prawo sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących, ani też nie dotyczy aktualnie istniejącej sytuacji naruszenia ich interesu prawnego. Z argumentacji przedstawionej w sprawie przez skarżących nie można było wywieść, że ustalenia zaskarżonego planu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami stron skarżących, podlegającymi ochronie, zgodnie z art. 140 i art. 144 K.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 i art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp.5.8. Odrzucenie skargi uniemożliwia rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 1a Upzp, który zdaniem skarżących ma polegać na nieuwzględnieniu przez Radę Gminy [...] ładu przestrzennego i potrzeby zrównoważonego rozwoju w planie zagospodarowania przestrzennego, co przy realizacji planu niekorzystnie wpływać ma na tereny sąsiednie, w szczególności zespół działek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej powstałych w wyniku podziału działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] poprzez przeznaczenie części obrębów ewidencyjnych [...] i [...] pod usługi handlu lub usług rzemieślniczych lub produkcji, a nie utrzymanie ich jako terenów rolniczych z możliwością zalesień i możliwością zabudowy rekreacyjnej i zagrodowej, co pozbawi skarżących możliwości uchronienia swoich nieruchomości przed szkodliwym oddziaływaniem realizacji planu.5.9. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Okoliczność bowiem, że organ gminy nie uwzględnił uwag skarżących nie oznacza automatycznie, że organ ten nie wykonał zadania własnego gminy, nie zwrócił uwagi na potrzeby wszystkich mieszkańców, czy też naruszył istotę prawa własności w przypadku nieruchomości skarżących.5.10. W rezultacie niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący przepisu art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa postawionego w zw. z art. 101 ust. 1 Usg. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skarżący nie wykazali, aby ich interes prawny sporną uchwałą został naruszony, a zatem sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniesioną skargę właśnie na mocy art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa.6.1. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.6.2. Nie podlegał uwzględnieniu wniosek skarżących kasacyjnie o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje reguła wynikająca z art. 199 Ppsa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej reguły określone zostały w art. 200-204 Ppsa. Dlatego też w art. 209 Ppsa. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 Ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 Ppsa. Tak więc w innych przypadkach, Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Żaden bowiem ze wskazanych wyżej przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiwsa 2008, nr 2, poz. 23).. Tak więc w innych przypadkach, Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Żaden bowiem ze wskazanych wyżej przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiwsa 2008, nr 2, poz. 23).