Wyrok - I OSK 2363/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 584/24 w sprawie ze skargi I.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w TarnobrzeguOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 584/24 w sprawie ze skargi I.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Iwona Bogucka
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 września 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 584/24, po rozpoznaniu skargi I.O. (skarżąca), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: organ/Kolegium) z 19 marca 2024 r., nr SKO.405.ŚR.540.294.2024 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z 28 lutego 2024 r., nr GOPS.5231.93.ŚP.2024 wydane w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego.W skardze kasacyjnej organ, zaskarżając wyrok w całości oraz zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego przez oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.Sądowi I instancji zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:1. niewłaściwe zastosowanie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu Il instancji z uwagi na naruszenie obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia istotnego w niej stanu faktycznego, co było obowiązkiem organu odwoławczego, w sytuacji gdy to naruszenie przepisów postępowania nie miało miejsca,2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429; dalej: u.ś.w.) oraz w zw. z art. 24 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390; dalej: u.ś.r.) wskutek błędnej oceny Sądu I instancji, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do 31 grudnia 2023 r., konsekwencją czego jest konieczność analizy po stronie organu I instancji spełnienia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym sprzed 1 stycznia 2024 r.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że w sprawie istotny jest moment powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie powstało ono już w miesiącu w którym wystąpiono o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (grudzień 2023 r.), natomiast w ocenie Kolegium powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie miało miejsca do 31 grudnia 2023 r., ponieważ orzeczenie o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki zostało wydane dnia 22 stycznia 2024 r. Nie można zatem uznać na podstawie tego zdarzenia prawnego, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. W związku z brzmieniem przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r., w ocenie organu nie można utożsamiać postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności z postępowaniem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Inne są strony tych postępowań i nie można uznawać, że uzyskanie przez osobę niepełnosprawną orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje powstanie "od dnia wydania orzeczenia" prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jej opiekuna. Prawo to kreuje się z momentem złożenia przez ten ostatni podmiot wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdzonego następnie decyzją administracyjną o jego przyznaniu.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie sprzeciwiając się rozpoznaniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał prawidłowej wykładni i interpretacji przepisów ustawy o świadczeniu wspierającym, w tym m.in. art. 63 ust. 1. W sprawie bezspornym było, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 28 grudnia 2023 r., znaczny stopień niepełnosprawności jej matki został ustalony od dnia 22 grudnia 2023 r., a orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ustalające ww. stopień niepełnosprawności zostało wydane w dniu 22 stycznia 2024 r. Powyższe prowadzi zatem do uznania, że prawo skarżącej do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką powstało pod reżimem przepisów u.ś.r. obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. i na podstawie tych przepisów organ winien rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie świadczeniaNaczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 28 grudnia 2023 r. Wcześniej, 22 grudnia 2023 r. złożony został wniosek do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o ustalenie stopnia niepełnosprawności jej matki. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jej matki zostało wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 22 stycznia 2024 r., ale stwierdza ono datę ustalenia stopnia niepełnosprawności na 22 grudnia 2023 r. Te okoliczności faktyczne nie zostały podważone w skardze kasacyjnej, a mają one ważkie znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Wynika z nich bowiem, że do 31 grudnia 2023 r. został złożony wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności i wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, a znaczny stopień niepełnosprawności został ustalony od dnia 22 grudnia 2023 r. Natomiast po 31 grudnia 2023 r. miało miejsce wydanie orzeczenia o niepełnosprawności.W obliczu tych ustaleń nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 u.ś.w. w zw. z art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. przez niewłaściwe zastosowanie, na skutek uznania, że prawo do świadczenia powstało do dnia 31 grudnia 2023 r.Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2024 r., a to w związku z art. 63 ust. 1 u.ś.w. oraz art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.ś.r. Przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. określa przy tym termin maksymalny, którego zachowanie umożliwia wnioskodawcy uzyskanie prawa do świadczenia od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zasada w nim określona ma zatem także zastosowanie, gdy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności został złożony wcześniej, to jest przed dniem wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wniosek taki należy wyprowadzić w oparciu o wnioskowanie a maiori ad minus, skoro strona jest uprawniona do uzyskania świadczenia z datą wsteczną, gdy zachowa termin trzymiesięczny od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności, to jest do tego uprawniona także wtedy, gdy wniosek o świadczenie złoży przed wydaniem orzeczenia o niepełnosprawności.W dotychczasowym orzecznictwie został wyrażony pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny podziela, że stosowanie art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy odnieść również do sytuacji, w których wprawdzie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony po dniu 31 grudnia 2023 r., jednak wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r., a następnie wydane orzeczenie o niepełnosprawności potwierdzało powstanie przed dniem 1 stycznia 2024 r. stopnia niepełnosprawności ( por. wyroki NSA z: 7 października 2025 r., I OSK 2025/24; 8 października 2025 r., I OSK 202/25). Za sytuację spełniającą przesłankę "powstania prawa do świadczenia do dnia 31 grudnia 2023 r.", o jakiej mowa w art. 63 ust. 1 u.ś.r. należy także uznać stan, w którym również wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony do tej daty, a jedynie orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane, a w konsekwencji przedłożone organowi po tej dacie, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej. W wyroku z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1080/22, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 24 ust. 2a u.ś.w. stanowi normę prawa materialnego, który w ujęciu czasowym wyznacza zakres materialnego prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności. Jest to jednak także norma procesowa regulująca zależności pomiędzy postępowaniem w sprawie ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności a postępowaniem w sprawie przyznania świadczenia rodzinnego. W procesowym kontekście należy odczytywać zawarte w tym przepisie sformułowanie odnoszące się do wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, od którego złożenia ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Stosowanie art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy zatem rozciągnąć również na sytuacje, w których po dniu 31 grudnia 2023 r. zostało wydane orzeczenie o niepełnosprawności, jeżeli do tej daty spełnione zostały pozostałe przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. W konsekwencji, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie w takiej sytuacji możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych, stosowanych na podstawie art. 63 ust. 1 u.ś.w.Wykładnia norm regulujących przyznawanie świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności nie może być prowadzona w oderwaniu od procedury uzyskiwania stosownego orzeczenia o niepełnosprawności. Postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego i postępowanie w sprawie ustalenia niepełnosprawności stanowią integralną całość, zmierzającą do ustalenia prawa do świadczenia. Ustawodawca, świadom tej zależności, w art. 24 ust. 2a u.ś.r. wprowadził szczególną regulację intertemporalną, stanowiącą wyraz tej systemowej więzi. Odmienne stanowisko prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania rezultatów, uzależniając nabycie prawa do świadczenia od sprawności działania organów orzekających o niepełnosprawności, na co strona nie ma wpływu.Wobec powyższego, stanowisko Sądu I instancji co do konieczności merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia istotnego stanu faktycznego przez organy nie narusza art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i zarzut skargi kasacyjnej również w tym zakresie nie są skuteczne.Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.