Wyrok - I OSK 219/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1010/23 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wyOddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1010/23 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wy
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
odszkodowanie
spadek
Role w sprawie
biegły
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Iwona Bogucka
Podstawa prawna
art. 6
kpa
art. 80
kpa
art. 7
kpa
art. 77
kpa
art. 151
ppsa
art. 141
ppsa
art. 188
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1010/23, oddalił skargę Z.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...].Decyzją tą utrzymano w mocy, wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], o odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części nieruchomości o pow. 1030 m2, położonej w Częstochowie przy ul. [...] zapisanej w rep. hip. nr [...]. Nieruchomość ta wywłaszczona została na rzecz Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] lutego 1959 r., nr [...], które wydane zostało na podstawie art. 1, 10, 21 i 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., nr 4, poz. 31) oraz art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17, poz. 70). Współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...], wpisanej do rep. hip. [...], przed jej wywłaszczeniem, byli: J.R. w 12/24, J.R. w 4/24, F.F. w 4/24 oraz G.B. w 4/24 częściach niepodzielnie. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Dyrekcji [...] w Częstochowie na realizację narodowych planów gospodarczych. W orzeczeniu wskazano w punkcie IV, że do zapłaty odszkodowania zobowiązuje się wnioskodawcę wywłaszczenia - Dyrekcję [...] w Częstochowie, przy czym jedocześnie w punkcie III stwierdzono, że ustalenie odszkodowania nastąpi w terminie późniejszym, na wniosek jednej ze stron. Skarżąca, jako spadkobierczyni J.R. i F.F. wnioskiem z dnia 4 marca 2022 r. wystąpiła o ustalenie i wypłatę na jej rzecz zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, twierdząc, że odszkodowanie nie zostało ustalone ani wypłacone.Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 6 k.p.a., poprzez:a) bezzasadne oddalenie przez Sąd złożonej przez skarżącą skargi, pomimo że w aktach sprawy znajduje się pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Częstochowie z dnia [...] marca 1969 r., z którego wprost wynika, że nikt ze spadkobierców R. nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pismo to potwierdza okoliczność, że do wypłaty odszkodowania nie doszło, a zatem Sąd, oceniając materiał dowodowy, powinien dojść do wniosku, że skoro organ administracyjny jest w posiadaniu pisma, które potwierdza, że do wypłaty odszkodowania nie doszło, gdyż nikt ze spadkobierców przedwojennych właścicieli nieruchomości nie wystąpił ze stosownym wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania, to w połączeniu tego pisma z wynikami przeprowadzonej na tak szeroką skalę kwerendy w zakresie poszukiwania dokumentów dotyczących ustalenia i wypłaty tego odszkodowania, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania zarówno Prezydent oraz Wojewoda, a za nimi Sąd powinni dojść do wniosku, że do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania nigdy nie doszło;b) bezzasadne oddalenie przez Sąd złożonej przez skarżącą skargi, pomimo że zaskarżona decyzja II instancji została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. i przyjęcie za Wojewodą, że nie można uznać, że wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie i jego wypłata nie miały miejsca w przeszłości, podczas gdy w materiale dowodowym w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów, które mogłyby przynajmniej uprawdopodobnić, że do wydania decyzji i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącej lub jej poprzedników prawnych w istocie doszło. Co więcej, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami, w przypadku wywłaszczenia możliwe było odroczenie ustalenia odszkodowania na czas 3 miesięcy od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej i wydanie odrębnego orzeczenia o odszkodowaniu, po przeprowadzeniu osobnej rozprawy. Skoro zachowały się akta wywłaszczeniowe w tej sprawie, w tym zachowała się decyzja o wywłaszczeniu, tj. orzeczenie, to jeśliby wydano decyzję o ustaleniu odszkodowania, to również taka decyzja najprawdopodobniej zachowałaby się w tych aktach lub aktach sprawy odszkodowawczej, które zostałyby odnalezione przez organy prowadzące kwerendę na zlecenie Prezydenta lub Wojewody. Co więcej, w odniesieniu do wydania ww. decyzji ustalającej odszkodowanie wymagane było przeprowadzenie odrębnej rozprawy, zatem najprawdopodobniej zachowałby się także protokół z takiej rozprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Skoro takiej decyzji w aktach wywłaszczeniowych lub ww. aktach postępowania odszkodowawczego nie ma, a przepis wprost wskazuje, że ustalenie odszkodowania następowało odrębnym orzeczeniem, to nie sposób uznać zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, że brak jest podstaw do przyjęcia, że takie odszkodowanie zostało wypłacone. Nie ma znaczenia również, że okres przechowywania dokumentów finansowych wynosił w czasach wydania orzeczenia 5 lat, gdyż przepisy wymagały wydania orzeczenia administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Aby wypłata mogła w ogóle nastąpić, organ miał obowiązek najpierw wydać odrębne orzeczenie o ustaleniu odszkodowania, a więc decyzję administracyjną, która tak jak decyzja o wywłaszczeniu stanowiłaby część akt sprawy wywłaszczeniowej lub odrębnych akt sprawy odszkodowawczej, które zostałyby dołączone do niniejszego postępowania, gdyż najpewniej zostałyby odnalezione przez organy podobnie jak akta sprawy wywłaszczeniowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji takiego rozumowania przez Sąd doprowadziło do oddalenia skargi i pozbawienia skarżącej możliwości dochodzenia przysługującego jej roszczenia odszkodowawczego, które to prawo by jej przysługiwało i zostało zaspokojone, gdyby Sąd nie pominął ww. istotnych okoliczności;c) bezzasadne oddalenie przez Sąd złożonej przez skarżącą skargi, pomimo że zaskarżona decyzja II instancji została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. i przyjęcie za Wojewodą, że skarżąca nie podjęła jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej nie uwzględniając kwestii upływu czasu od wydanego orzeczenia, podczas gdy nie jest możliwe udowodnienie faktu negatywnego, tj. takiego który nie miał miejsca. Skarżąca nie ma bowiem możliwości przedstawienia dokumentu, który wskazywałby, że odszkodowanie nie zostało ustalone ani wypłacone, gdyż taki dokument nie może istnieć i znajdować się w jej posiadaniu, chociażby z tego względu, że jej poprzednicy prawni nie wiedzieli o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym i w nim nie uczestniczyli. Bezsporny jest fakt, że organy prowadzące postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej przeprowadziły szeroko zakrojone poszukiwania w zakresie pozyskania dowodów dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania, jednakże nie przyniosły one rezultatu w postaci jego odnalezienia, co Sąd powinien był wziąć pod uwagę i uznać, że odszkodowanie nigdy nie zostało ustalone ani wypłacone, tym bardziej, że w aktach sprawy znajduje się pismo potwierdzające, że do dnia 25 marca 1969 r. nikt ze spadkobierców R. nie zgłosił się z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania, co z kolei doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącej i pozbawienia jej prawa do uzyskania należnego jej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości;2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:a) nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skarżącej dotyczącego przyjęcia przez Wojewodę, że w rozprawie wywłaszczeniowej uczestniczył pełnomocnik poprzedników prawnych skarżącej, tj. zarzutu sformułowanego w pkt 1 tiret trzecie skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wyrok wraz z uzasadnieniem w tym zakresie nie nadaje się do kontroli instancyjnej z uwagi na brak możliwości odtworzenia toku myślenia i argumentacji Sądu, który tego argumentu skarżącej w ogóle nie wziął pod rozwagę oddalając jej skargę, pomimo że skarżąca wskazała w niej, że Wojewoda bezzasadnie przyjął, że skoro w protokole rozprawy wywłaszczeniowej jako jej uczestnik wymieniony jest K.M. - pełnomocnik R. A. i S. i spadkobierców J.R., to należy przyjąć, że reprezentował on wszystkich następców prawnych J.R., podczas gdy pełnomocnictwo powinno jednoznacznie wskazywać mocodawcę, a także jego zakres, tym bardziej, że jak wskazuje sam Wojewoda, zarówno F.F., jak i F.R. nie żyły w dacie wydania orzeczenia, a zatem Wojewoda przyjął błędne domniemanie, że K.M. musiał być pełnomocnikiem G.B., pomimo że okoliczność ta nie wynika z materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia przez Wojewodę, że żyjący następcy prawni J.R. musieli być przez niego reprezentowani, a także musieli wiedzieć o wywłaszczeniu nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, gdyż uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;b) nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skarżącej dotyczącego przyjęcia przez Wojewodę, że pismo, z którego wprost wynika, że nikt ze spadkobierców R. nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania, nie dowodzi, że do takiej wypłaty odszkodowania nie doszło, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wyrok wraz z uzasadnieniem w tym zakresie nie nadaje się do kontroli instancyjnej z uwagi na brak możliwości odtworzenia toku myślenia i argumentacji Sądu, który tego argumentu skarżącej w ogóle nie wziął pod rozwagę oddalając jej skargę, pomimo że skarżąca wskazała w niej, że Wojewoda bezzasadnie przyjął, że znajdujące się w aktach sprawy pismo wydane po upływie 10 lat od wydania orzeczenia, nie dowodzi, że nikt nie zgłosił się z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, gdyż uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło odszkodowania za dokonane orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] lutego 1959 r., nr [...], wywłaszczenie na rzecz Państwa części nieruchomości o pow. 1030 m2, położonej w Częstochowie przy ul. [...], zapisanej w rep. hip. nr [...]. Żądanie w tym przedmiocie zostało zgłoszone w 2022 r. przez skarżącą, będącą spadkobierczynią wywłaszczonych właścicieli.Zgodnie zaś z treścią art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344) starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] lutego 1959 r., nr [...], wydane zostało na podstawie art. 1, 10, 21 i 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., nr 4, poz. 31) oraz art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17, poz. 70). Wywłaszczenia dokonano na wniosek Dyrekcji [...] w Częstochowie na realizację narodowych planów gospodarczych. W orzeczeniu nie orzeczono jednocześnie o należnym odszkodowaniu, lecz stwierdzono, że zostanie ono ustalone w terminie późniejszym na wniosek jednej ze stron.W kontrolowanej sprawie, sporna między stronami była kwestia czy w przeszłości doszło do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie na rzecz Państwa przedmiotowej nieruchomości, czy też nie. Dopiero bowiem w razie ustalenia, że takie odszkodowanie nie zostało przyznane zachodziłaby podstawa do orzeczenia w tym przedmiocie na podstawie złożonego przez skarżącą wniosku. W szczególności zaś spór dotyczył oceny braku dokumentów potwierdzających wydanie przez właściwy organ decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną orzeczeniem nieruchomość i jego wypłaty lub złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego. W takiej sytuacji szczególnej ocenie podlega zakres przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego, a więc czy organy administracji publicznej wyczerpały wszelkie możliwości poszukiwania dowodów na okoliczność decyzji (lub innego orzeczenia) o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Prowadzone w ten sposób postępowanie administracyjne powinno dowieść w sposób przekonywujący, że doszło do ustalenia należnego odszkodowania. Przy czym trzeba mieć na względzie, że postępowanie dowodowe organu nie ogranicza się wyłącznie do poszukiwania przez organ dowodów, ale na współdziałaniu z organem podmiotów, które mają interes prawny w załatwieniu sprawy. Co również istotne sposób udowodnienia określonych faktów i okoliczności nie musi zawsze opierać się na dowodach bezpośrednich, bowiem w szczególnych okolicznościach dopuszczalne jest oparcie się na domniemaniach wynikających z dowodów pośrednich.W tym kontekście podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej). Powyższa zasada na gruncie k.p.a. doznaje uszczegółowienia. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zaś art. 80 k.p.a. nakazuje udowodnienie poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Jakkolwiek na gruncie ww. przepisów to organ administracji obciążony jest generalnie obowiązkiem udowodnienia określonej okoliczności, to jednak aktualne brzmienie art. 7 k.p.a. podkreśla znaczenie aktywności strony w realizacji zasady prawdy obiektywnej. Na gruncie tej regulacji podkreśla się, że ciążąca na organach administracji powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności strony zainteresowanej oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na stronie postępowania administracyjnego ciąży w szczególności obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1452/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji przyjmuje się, że strona postępowania powinna przekazać organowi dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Strona powinna także przedłożyć dowody, gdy ich przekazanie zależy wyłącznie od jej woli. W razie bierności strony, nieskuteczne będzie – co do zasady – późniejsze kwestionowanie przez stronę zachowującą się biernie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji i podnoszenie zarzutu niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, czy też nie przeprowadzenia określonych dowodów. Organ nie ma w szczególności obowiązku poszukiwania dowodów mających potwierdzić istnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony, gdy już przeprowadzone dowody nie potwierdzają jej twierdzeń (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1641/21, https:orzeczenia.nsa.gov.pl).Zasadniczo zgodzić się należy, że stanowiskiem skarżącej, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednakże wskazanego przepisu nie należy sprowadzać do tego, że organ w każdym postępowaniu administracyjnym ma obowiązek poszukiwania za stronę dowodów. To również strona, która dochodzi swoich praw ma pełną inicjatywę dowodową i powinna przedstawić dowody na wykazanie określonych faktów, nawet jeśli sprowadza się to do udowodnienia faktu negatywnego. Nie można bowiem przyjąć stanowiska skarżącej kasacyjnie, że skoro organ nie dysponuje dowodami na ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to należy uznać, że taka okoliczność nie miała miejsca i ustalić należne odszkodowanie, zwłaszcza znając kontekst historyczny, ustrojowy i prawny sytuacji dotyczącej wywłaszczeń i wypłaty odszkodowań za te wywłaszczenia w latach 60-tych ubiegłego wieku.Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że na gruncie postępowań odszkodowawczych prowadzonych w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych przekonanie, że organy administracji publicznej nie mają obowiązku "wieczystego" przechowywania akt spraw dotyczących wywłaszczenia nieruchomości i ustalonego z tego tytułu odszkodowania. W konsekwencji, brak odnalezienia stosownych dokumentów nie może automatycznie przesądzać o każdorazowym obowiązku ustalania i wypłacania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie może stanowić źródła nieuzasadnionego dochodu tylko z tego powodu, że w danej sprawie, z uwagi na upływ czasu, wystąpiły trudności z ustaleniem stanu faktycznego. Powyższy przepis ma bowiem umożliwiać urzeczywistnienie zasady słusznego odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia, w tym także z tytułu wywłaszczenia, które nastąpiło w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego. Wykładnia tego przepisu, umożliwiająca jego zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, przemawia za tym, by działania organów administracji publicznej, podejmowane w poprzednim ustroju społeczno-politycznym, były oceniane w sposób ostrożny (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1483/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można w takiej sytuacji zasadnie twierdzić, że nieodnalezienie dokumentów związanych z ustaleniem odszkodowania, chociażby z uwagi na upływ okresu ich archiwizacji, mogłoby stanowić potwierdzenie przesłanek warunkujących zastosowanie normy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Prowadzone na podstawie tego przepisu postępowanie wyjaśniające ma w istocie na celu weryfikację twierdzeń wskazujących na spełnienie tego rodzaju przesłanek (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt I OSK 182/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie upływ ponad 60 lat od daty wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości ma w sprawie znaczenie, a to z uwagi na upływ wielu lat po okresie, przez który właściwe państwowe jednostki organizacyjne miały obowiązek przechowywania dokumentacji potwierdzającej wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości albo przekazania nieodebranych odszkodowań do depozytu sądowego. To utrudnia bądź uniemożliwia zdobycie pewnych dokumentów. Te zaś dokumenty, które się zachowały są niekompletne, dotyczą przejmowania różnych nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organy administracji rozpatrujące sprawę, przeprowadziły szeroką kwerendę archiwalną, czego zresztą nie kwestionuje skarżącą we wniesionej skardze kasacyjnej. Zwracano się bowiem o nadesłanie dokumentów związanych z dokonanym w 1959 r. wywłaszczeniem do różnych podmiotów, w tym: Archiwum Urzędu Miasta Częstochowy, Archiwum Państwowego w Częstochowie, Archiwum Państwowego w Katowicach, Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Archiwum Urzędu Miasta Katowice, Archiwum Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, Sądu Rejonowego w Częstochowie. Kwerendzie poddano również zbiór dokumentów znajdujących się w Repertorium hipotecznym [...], w którym wpisana była przedmiotowa nieruchomość, przed jej wywłaszczeniem na rzecz Państwa. W wyniku powyższego pozyskano szereg akt archiwalnych: akta D[...] Częstochowa sygn. [...], akta Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Częstochowie tom IV zatytułowane "Wywłaszczenie nieruchomości ul. [...]", dokumenty z rep. hip. [...] oraz ogólne akta wywłaszczeniowe [...]. Mimo to, nie udało się jednak odnaleźć dokumentów potwierdzających ustalenie i wypłatę odszkodowania. Nie odnaleziono przy tym sprawy o złożenie odszkodowania do depozytu sądowego.Pozyskana przez organ dokumentacja archiwalna, w której znajduje się m.in. orzeczenie z dnia [...] lutego 1959 r. nie jest jednakże kompletna, w szczególności brak w niej decyzji o odszkodowaniu lub dowodów bezpośrednich dotyczących jego wypłaty.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie przyjął, za organami, że poczynione ustalenia pozwalają stwierdzić, że aktualnie nie istnieją żadne dokumenty (księgowe, finansowe lub bankowe) jednoznacznie potwierdzające, że doszło do ustalenia czy też wypłaty należnego wywłaszczonym właścicielom odszkodowania. Jednak ustalenie faktu braku dokumentów w archiwach, nie może kreować domniemania o ich nieistnieniu. Innymi słowy, brak dokumentów potwierdzających jego wypłatę nie oznacza, że taki fakt ustalenia odszkodowania nie miał miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że w tej niekompletnej dokumentacji zachowała się decyzja wywłaszczeniowa dotycząca przedmiotowej nieruchomości, ale też inne dokumenty. A dokumenty te potwierdzają działania podejmowane przez organ w kierunku wydania decyzji o odszkodowaniu.Bezsporne jest bowiem, że w aktach administracyjnych znajdują się operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawców dotyczące wyceny składników budowlanych oraz parceli. Dokumenty te niewątpliwie potwierdzają działania podejmowane przez organ w kierunku wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania. Ale nie można na tej podstawie wyprowadzać wniosku, że skoro te dokumenty się odnalazły, to powinna być także decyzja o odszkodowaniu, jeśliby została wydana. Odnalezione dokumenty są bowiem niekompletne, nieuporządkowane, niektóre karty są ponumerowane, a niektóre nie, numeracja nie ma ciągłości.Zauważyć należy, że w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego obowiązywał dekret z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. z 1951 r, Nr 19, poz. 149), który został uchylony dopiero z dniem 1 stycznia 1984 r. ustawą z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 1983 r., Nr 38, poz. 173). Zgodnie bowiem z obowiązującymi po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego przepisami wykonawczymi do ww. dekretu, a więc z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. z 1957 r., Nr 12, poz. 66) składnice akt urzędów, instytucji, organizacji i przedsiębiorstw przechowują materiały archiwalne w ciągu następujących okresów: w naczelnych organach władzy i administracji państwowej, instytucjach i organizacjach na szczeblu centralnym oraz przedsiębiorstwach o znaczeniu ogólnopaństwowym - 15 lat, w urzędach, instytucjach i organizacjach na szczeblu wojewódzkim i powiatowym, w przedsiębiorstwach o znaczeniu lokalnym oraz w spółdzielniach produkcyjnych - 10 lat, w urzędach, instytucjach i organizacjach na szczeblu gromadzkim - 5 lat. (ust. 1). Wszelkie materiały archiwalne typu dokumentacji mechanicznej przechowywane są w urzędach, instytucjach, organizacjach i przedsiębiorstwach przez 5 lat (ust. 2). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). W związku z treścią powyższych przepisów należy uznać, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość. W przypadku braku kompletnych akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty, podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. Zasadnie więc organy i Sąd I instancji uznały, że skoro nie ma bezpośrednich dowodów na wypłatę odszkodowania, to dla ustalenia, czy przedmiotowe odszkodowanie zostało wypłacone szczególne znaczenie posiadają dowody pośrednie. Te z kolei nie pozwalają na uznanie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że faktycznie zaniechano ustalenia odszkodowania na rzecz poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie. Wręcz przeciwnie, przy braku dokumentów przeciwnych w niniejszej sprawie należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie i – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nic takiego założenia nie burzy.W tym kontekście ponownie zauważyć należy, że podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wprowadza tzw. swobodną ocenę dowodów, której istota polega na tym, że organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do rodzaju poszczególnych dowodów i może zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie ustalić stan faktyczny (zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 484/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie swobodna ocena nie oznacza oceny dowolnej, gdyż organ w uzasadnieniu decyzji musi wykazać dlaczego przyjął taki, a nie inny stan jako podstawę swego rozstrzygnięcia. Przepis art. 80 k.p.a. nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne. W orzecznictwie dopuszcza się czynienie ustaleń faktycznych na podstawie tzw. dowodów pośrednich w sytuacji, gdy przeprowadzenie dowodu bezpośredniego jest niemożliwe. Trzeba mieć na uwadze, że dokumenty zgromadzone w postępowaniu stanowią bowiem tzw. dowody bezpośrednie, które są najistotniejsze z punktu widzenia wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jednak nie ma to zastosowania, gdy większość akt postępowania nie zachowała się i nie jest możliwe ich odtworzenie. W tej sytuacji należy uznać za celowe i uzasadnione przypisanie znaczenia dowodom pośrednim, dzięki którym można ustalić istotne dla rozstrzygnięcia fakty. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – co wynika bezpośrednio z treści orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z [...] lutego 1959 r. Z orzeczenia tego wynika również, że odszkodowanie zostanie ustalone w terminie późniejszym. Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 2 ww. ustawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej może odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Przepis ten o charakterze procesowym dawał możliwość odroczenia ustalenia odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale nadal obligował organ do przeprowadzenia stosowanego postępowania odszkodowawczego i wydania w tym przedmiocie stosownego orzeczenia. Okoliczność ta w powiązaniu z dokumentami potwierdzającymi działania podejmowane przez organ w kierunku wydania decyzji (sporządzenie operatów szacunkowych wyceny przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej) prowadzi do wniosku, że nie da się wykluczyć możliwości wydania decyzji o odszkodowaniu.Sąd I instancji nie uchybił również art. 141 § 4 p.p.s.a.. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w sposób logiczny i wyczerpujący przedstawił argumenty świadczące o bezzasadności wniesionej skargi. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania Sądu I instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 816/15 , https://orzeczenia.nsa.gov.pl).Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może zaś być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej w przypadku, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 19 marca 2012 r., sygn. akt. II GSK 85/11; z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 502/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).Z kolei, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może też służyć do skutecznego zakwestionowania wykładni prawa materialnego dokonanej przez sąd I instancji, czy zastosowania przez ten sąd prawa. Nie może również służyć do skutecznego kwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego, a do tego zdaje się zmierzać przedmiotowy zarzut. Co równie istotne, naruszenie tego przepisu, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle poważne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten odnosi się wyłącznie do konstrukcji uzasadnienia, nie zaś poprawności przyjętych ocen i zastosowania prawa.Nie mógł przy tym odnieść zamierzonego skutku, akcentowany przez skarżącą kasacyjnie, brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kierowanej do Sądu I instancji, a zwłaszcza do zarzutu skarżącej dotyczącego przyjęcia przez Wojewodę, że w rozprawie wywłaszczeniowej uczestniczył pełnomocnik poprzedników prawnych skarżącej a także, do zarzutu skarżącej dotyczącego przyjęcia przez Wojewodę, że pismo z dnia 25 marca 1969 r. nie dowodzi, że do wypłaty odszkodowania nie doszło. Wskazać przy tym należy, że Sąd I instancji zaakceptował podjęte przez orzekające w sprawie organy rozstrzygnięcia jako zgodne z prawem. W uzasadnieniu wydanego wyroku przestawił zaś stan sprawy wynikający z akt administracyjnych. W szczególności zaś wynika z niego, że w protokole z rozprawy wywłaszczeniowej, jako jej uczestnik, wymieniony jest K.M. - "pełnomocnik R. A. i S. i spadkobierców J.R.". Podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia dotycząca rzeczywistego zakresu umocowania tegoż pełnomocnika nie ma jednakże istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania. Z kolei, w odniesieniu do pisma z dnia 25 marca 1969 r., Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy odniósł się również do treści pisma Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich z 26 marca 1969 r. i zauważył, że wystąpienie to nie zawiera informacji, którą można uznać za jednoznacznie przesądzającą o braku ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz uprawnionych osób. Pismo to zostało bowiem następnie (przy piśmie z 12 kwietnia 1969 r.) przesłane przez Wydział Finansowy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Częstochowie do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Oddziału Wywłaszczeń wraz z informacją o zadłużeniu podatkowym spadkobierców S.R. W aktach dotyczących wywłaszczenia brak odpowiedzi na to wystąpienie. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że nie da się wykluczyć, iż po 12 kwietnia 1969 r. toczyło się z urzędu (całkowicie odrębne od wywłaszczeniowego) postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a także, że z ustalonej kwoty odszkodowania potrącono kwoty należne Państwu i bankom państwowym. Sam brak zachowania dokumentów potwierdzających ustalenie i wypłatę odszkodowania nie może więc przesądzać o uznaniu, że odszkodowanie nie zostało nigdy wypłacone. Sąd I instancji ocenił zaś, że w rozpoznawanej sprawie organy, wydając zaskarżone decyzje, podjęły wszelkie możliwe kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i dokonały prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jaki się zachował.Do uznania uzasadnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego za spełniające wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wystarczające jest jedynie wykazanie, jakie motywy skłoniły ten sąd do wydania zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie podkreśla się, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2042/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2165/17 oraz z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 625/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut taki byłby uzasadniony jedynie w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2382/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak jednak powyżej wykazano, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób precyzyjny odzwierciedla, dlaczego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślenia wymaga przy tym, że sąd wojewódzki odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazał również podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak również dokonał oceny prawidłowości ustaleń faktycznych, w tym oceny dowodów wskazanych przez organ i skarżącą. Nie jest jednakże naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną dowodów i postępowania administracyjnego dokonaną przez Sąd.W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że dopuszczalne było zatem poczynienie ustaleń faktycznych w oparciu o te dowody, które organowi I instancji udało się zgromadzić w sprawie. Tym samym nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że fakt niezachowania kompletnych akt archiwalnych został przez organy rozstrzygające sprawę bezrefleksyjnie oceniony na niekorzyść skarżącej kasacyjnie. Wręcz przeciwnie organy orzekające w sprawie przeprowadziły pełne postępowanie dowodowe, zachowując wszelkie reguły postępowania administracyjnego, nie naruszyły przy tym w żaden sposób wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.