Wyrok - I OSK 564/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Przejęcie gospodarstw rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S., O.S., I.K., L.K., W.D., B.K., M.P., M.B., I.K., I.K., W.K., M.C., K.B. i B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1321/23 w sprawie ze skargi M.S., O.S., I.K., L.K., W.D.Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Przejęcie gospodarstw rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S., O.S., I.K., L.K., W.D., B.K., M.P., M.B., I.K., I.K., W.K., M.C., K.B. i B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1321/23 w sprawie ze skargi M.S., O.S., I.K., L.K., W.D.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Iwona Bogucka
Podstawa prawna
art. 231
kpc
art. 138
kpa
art. 156
kpa
art. 158
kpa
art. 6
kpa
art. 145
akpa
art. 16
kpa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (8)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1321/23, oddalił skargę M.S., B.K., l.K., I. K., L. K., M.C., M.P., M.B., I. K., W. K., W.D., O.S., K.B. i B.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2023 r. nr [...].Decyzję tą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości.Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając:a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art 21, art 64 i art. 77 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej,b) naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1954 r., znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie W., upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej.Wskazując na te zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto, skarżący zrzekli się rozprawy.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.Zgodnie zaś z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postępowanie wszczęte na wniosek z dnia 1 czerwca 2019 r., złożony w dniu 5 czerwca 2019 r., o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1954 r. nr [...] w części dotyczącej W. K. (poz. 27 ww. orzeczenia), wydanego na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. nr 59, poz. 318) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach woj, białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. nr 46, poz. 336), na mocy którego zostały przejęte na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w gromadzie W., w tym grunty należące do W. K.Wojewoda Małopolski decyzją [...] listopada 2021 r. nr [...] umorzył z dniem 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczeniaW uzasadnieniu decyzji wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Tym samym przedmiotowe postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego. Minister wyjaśnił przy tym kwestię dotyczącą oznaczenia kwestionowanego w sprawie orzeczenia, wskazując, że powinna to być data [...] września 1954 r., jako że opatrzony datą [...] września 1959 r. został wyłącznie znajdujący się w aktach administracyjnych odpis orzeczenia.Nadto, stwierdził, że w toku postępowania nie udało się odnaleźć Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie, w którym zostałoby opublikowane kwestionowane orzeczenie. Określenie daty ogłoszenia napotyka więc trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Zdaniem organu, to, że dziś nie można wykazać za pomocą dowodów bezpośrednich, iż ogłoszenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu ogłoszenia orzeczenia, tym bardziej że orzeczenie to zostało wykonane. W orzeczeniu wskazano, że będzie ono ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie. Nieodnalezienie dziennika, w którym orzeczenie z dnia [...] września 1954 r. zostało opublikowane nie może jednakże skutkować uznaniem, że orzeczenie to w ogóle nie zostało doręczone/ogłoszone.Minister powołał się na znajdujące się w aktach sprawy pismo Sądu Rejonowego w Gorlicach - V Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 13 czerwca 2022 r., przy którym Sąd przesłał m.in. kserokopię spornego orzeczenia z dnia [...] września 1954 r., znajdującego się w aktach księgi wieczystej nr [...], na której to kopii orzeczenia widnieje pieczęć potwierdzająca jego złożenie do Sądu Rejonowego w Gorlicach. Z kolei w piśmie z dnia 29 sierpnia 2022 r. Sąd Rejonowy w Gorlicach poinformował, że orzeczenie z dnia [...] września 1954 r. zostało złożone w aktach księgi wieczystej dnia 20 lipca 1968 r., tj. w dniu, w którym dokonano wpisu w tej księdze. W związku z powyższym Minister uznał, że orzeczenie PPRN w G. z dnia [...] września 1954 r. musiało być już ogłoszone, a w konsekwencji doręczone, w momencie ujawnienia go jako podstawy wpisu w księdze wieczystej nr [...], ponieważ do sądu można było przekazać tylko orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie ogłoszone/doręczone i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie. Doręczenie/ogłoszenie tego orzeczenia musiało nastąpić przed złożeniem wniosku o wpis prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej, a więc najpóźniej w dniu 20 lipca 1968 r.Z kolei, wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpłynął do Wojewody Małopolskiego w dniu 5 czerwca 2019 r. Przedmiotowe postępowanie zostało więc wszczęte po upływie 30 lat od ogłoszenia skarżonego orzeczenia. Skutkiem zaś tego z dniem 16 września 2021 r. podlegało ono umorzeniu z mocy prawa.Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., w całości akceptując ustalenia i rozważania organu II instancji odnośnie do skuteczności doręczenia. Zdaniem Sądu, niewątpliwy i oczywisty jest fakt skutecznego doręczenia (ogłoszenia) tego orzeczenia, gdyż weszło ono do obrotu prawnego. Z tą też chwilą otworzył się termin dla stron na złożenie wniosku o stwierdzenie jego nieważności. Nadto, Sąd wskazał, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i miała ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia złożenia wniosku wszczynającego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą bowiem wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli 16 września 2021 r., organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy.Wskazać należy, że art. 156 § 2 k.p.a. (w brzmieniu przed nowelizacją) stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi – niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. – nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał stwierdził, że ustawodawca ma obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, przy jednoczesnym ustanowieniu odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Ustawodawca nie powinien bowiem z jednej strony stanowić o trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 158 § 3 k.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat.Z kolei, stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli 16 września 2021 r. organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy.Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (por. np. wyroki z dnia 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, z dnia 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22, z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 570/23, z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 1240/23, z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 461/23, z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 1351/23, z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23, z dnia 25 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1620/23, z dnia 7 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1760/23, z dnia 28 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1848/23 oraz z dnia 13 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 2394/23).Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w ww. wyrokach.Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, że oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, trafnie Sąd Wojewódzki nawiązał w zaskarżonym wyroku do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, zwłaszcza że to do tego wyroku nawiązywało uzasadnienie projektu samej ustawy nowelizującej..Wniosek skarżących, będących obywatelami Ukrainy, dotyczył orzeczenia wydanego w oparciu o przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) i dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318) a więc sprawa, w której została wydana zaskarżona decyzja dotyczyła także zagadnień o wymiarze już historycznym, a których istotą było pozbawienie prawa własności nieruchomości.Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro już w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na wadliwą treść art. 156 § 2 K.p.a. dotyczącą braku wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była m.in. "podstawą nabycia prawa" to zarzuty kasacyjne wywodzone z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie były trafne. Skarżący powinni bowiem już kilka lat przed wniesieniem wniosku liczyć się z faktem, że w każdym czasie ustawodawca, niejako wykonując ww. wyrok, może dokonać takiej zmiany przepisów prawa, które ograniczą w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, opartych na żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.Niezasadny jest również zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wyjaśnić bowiem należy, że art. 1 Protokołu Nr 1 do ww. Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł z życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego - Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania.Wskazać przy tym należy, że podnoszona przez skarżących kwestia dotycząca nieprawidłowości, które wystąpiły w procesie legislacyjnym w trakcie uchwalania ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., pozostaje poza zakresem kompetencji organów administracji prowadzących postępowanie nadzorcze. Organy administracji rozpatrują bowiem sprawy i wydają decyzje administracyjne na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny procesu legislacyjnego, w którym to doszło do uchwalenia aktu prawnego zawierającego podstawę prawną do wydania aktu administracyjnego. Kwestia ta nie również należy do kognicji sądów administracyjnych. Stąd też zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść skutku w niniejszym postępowaniu.Trafnie przy tym wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji zatem uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać na podstawie art. 145a K.p.a. wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj.: art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.Niewątpliwie dla wydania decyzji w trybie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego istotne było ustalenie, że upłynęło trzydzieści lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji.Przy tym z art. 2 ust. 2 tej ustawy wynika, że obliczenia cenzusu upływu 30 lat dokonuje się "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia". Powyższa redakcja opisywanej normy nie formułuje nakazu potwierdzenia przez organ administracji faktu doręczenia aktu każdej ze stron postępowania. Istotny i wystarczający jest bowiem sam fakt wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Za cel doręczenia uznać w tym kontekście należy zakomunikowanie (przekazanie) stronom treści rozstrzygnięcia, którego podjęcie następuje w chwili złożenia na projekcie aktu podpisu osoby uprawnionej. Taką właśnie koncepcję, opartą na włączeniu decyzji/postanowienia/orzeczenia do obrotu prawnego, wyraża przywołana regulacja ustawy.Trzeba mieć także na uwadze, że ustawa nowelizująca, a zwłaszcza art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, nie zawiera przepisów, które wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia w postępowaniu dowodowym prowadzonym w kierunku ustalenia faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia kontrolowanego w trybie nieważnościowym orzeczenia.Oczywiście najbardziej predystynowanym dowodem do stwierdzenia ww. faktów jest wskazanie na treść zwrotnego dowodu doręczenia stronom postępowania takiej decyzji. Tym niemniej, w przypadku jego braku, okoliczności te organ może a nawet winien ustalić przy pomocy innych dowodów (pośrednich) czemu z reguły winno towarzyszyć przeprowadzenie logicznego wnioskowania. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.Objęte wnioskiem skarżących orzeczenie zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Kwestionowane orzeczenia podlegały więc ogłoszeniu w trybie przepisów rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416). Uregulowania zawarte w tych rozporządzeniach przewidywały, że władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłaszała je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywieszała równocześnie w swoim lokalu urzędowym i – w przypadku pierwszego rozporządzenia - w lokalu zarządu gminy, w której mienie było położone, a w przypadku drugiego rozporządzenia - w lokalu prezydium gminnej rady narodowej tej gminy, w której nieruchomość jest położona. Za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia.Niewątpliwie przy tym w niniejszej sprawie nie ustalono daty ogłoszenia tegoż orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej. Sąd I instancji wskazał zaś, że istotny z punktu widzenia zastosowania przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest fakt wejścia decyzji do obrotu prawnego i przyjął za Ministrem datę 20 lipca 1968 r. jako datę doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] września 1954 r., mając na uwadze dokumenty złożone do Sądu Rejonowego w Gorlicach. Orzeczenie z dnia [...] września 1954 r. zostało bowiem złożone do akt wieczystoksięgowych w dniu 20 lipca 1968 r. i stanowiło podstawę dokonanego w tym dniu wpisu w księdze wieczystej. Oznacza to, że najpóźniej w dniu 20 lipca 1968 r. kwestionowane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. weszło do obrotu prawnego. Doręczenie orzeczenia musiało natomiast nastąpić przed jego wykonaniem.Z powyższego wynika zatem, że orzeczenie weszło do obrotu prawnego i zostało wykonane.Ustalenia faktyczne zostały zatem poczynione z uwzględnieniem konstrukcji domniemania faktycznego. Podkreślić przy tym należy, że dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 663/22; art. 231 K.p.c.; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, powszechnie dostrzega się konieczność stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1078/08 oraz z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2).Fakt domniemany nie wymaga dowodu, wymagają go natomiast fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (art. 231 K.p.c.; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 października 1999 r. sygn. akt III CKN 436/98, aprobowany przez J. Gudowskiego - op. cit., s. 727). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów, ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było przepisu (art. 241 dawnego K.p.c.) w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody).Nadto, przy ocenie wątpliwości dotyczących ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia w przypadku nieustalenia daty jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie można abstrahować od faktu znacznego upływu czasu, tj. upływu ponad 60 lat od daty wydania kwestionowanego orzeczenia i wynikającej stąd racjonalności założenia, że dowody ogłoszenia orzeczenia uległy w międzyczasie zaginięciu lub rozproszeniu.Uprawnione wobec tego pozostaje stanowisko Sądu I instancji, że całokształt zebranej w sprawie dokumentacji w dostateczny sposób potwierdza fakt ogłoszenia (doręczenia) kwestionowanego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G.Nie można przy tym pominąć trybu, w którym toczyło się postępowanie w niniejszej sprawie. Mianowicie w postępowaniu nieważnościowym w sposób bezsporny muszą zostać wykazane okoliczności istotne i niezbędne do domagania się weryfikacji kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnej. Jest to wymóg wynikający z obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). Równocześnie w tym postępowaniu nie mogły podlegać ocenie kwestie związane z prawidłowością ogłoszenia tego orzeczenia zgodnie z przepisami ww. rozporządzeń.W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznające, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G zostało wydane [...] września 1954 r., zaś skutek doręczenia nastąpił najpóźniej 20 lipca 1968 r. Z tego też względu należy uznać, że od wejścia w życie kwestionowanego orzeczenia do dnia 5 czerwca 2019 r., tj. do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności, niewątpliwie upłynęło ponad 30 lat. To zaś uzasadniało stwierdzenie, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, stosownie do treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekli się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.., ponieważ skarżący zrzekli się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.